殷為民,林 強(qiáng)

(南京鐵路公安處,江蘇南京210037)

以施行“一法三令”為契機(jī)加強(qiáng)鐵路消防執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)

殷為民,林 強(qiáng)

(南京鐵路公安處,江蘇南京210037)

公安部令第106號(hào)《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》、第107號(hào)《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》、第108號(hào)《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》自2009年5月1日起施行。要以“一法三令”的修訂和頒布實(shí)施為契機(jī),從“制度建設(shè)、工作程序、科技投入、提升素質(zhì)、考核評(píng)估”等方面著手,進(jìn)一步推動(dòng)消防執(zhí)法規(guī)范化建設(shè),不斷加強(qiáng)和改進(jìn)鐵路消防監(jiān)督執(zhí)法工作。

“一法三令”;消防;執(zhí)法規(guī)范化

新修訂的《中華人民共和國(guó)消防法》已于2008年10月28日經(jīng)第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議審議通過(guò),并于2009年5月1日起施行。與之相配套的行政法規(guī)即公安部令第106號(hào)《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》、第107號(hào)《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》、第108號(hào)《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》已經(jīng)2009年4月30日公安部部長(zhǎng)辦公會(huì)議通過(guò),自2009年5月1日起施行。(以下將《中華人民共和國(guó)消防法》和上述三個(gè)公安部令簡(jiǎn)稱(chēng)為“一法三令”。)“一法三令”的修訂和頒布實(shí)施,對(duì)于加強(qiáng)我國(guó)消防法治建設(shè),推進(jìn)消防事業(yè)科學(xué)發(fā)展,維護(hù)公共安全,促進(jìn)社會(huì)和諧,具有十分重要的意義。本文結(jié)合管內(nèi)消防監(jiān)督執(zhí)法工作現(xiàn)狀,就“一法三令”實(shí)施后鐵路消防監(jiān)督執(zhí)法工作存在的問(wèn)題、成因以及相應(yīng)對(duì)策進(jìn)行初步探討。

一、當(dāng)前在消防執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)中存在的主要問(wèn)題

(一)消防監(jiān)督檢查不規(guī)范

在新修訂的《消防法》頒布實(shí)施之前,公安派出所對(duì)轄區(qū)單位開(kāi)展消防監(jiān)督檢查是受上級(jí)公安消防機(jī)構(gòu)授權(quán)和委托執(zhí)法。新修訂的《消防法》第53條則直接賦予了公安派出所對(duì)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)等單位遵守消防法律、法規(guī)的情況依法進(jìn)行監(jiān)督檢查的職責(zé)。但是在實(shí)際執(zhí)行中,一些公安派出所和消防監(jiān)督員不能?chē)?yán)格按照?qǐng)?zhí)法程序要求,認(rèn)真開(kāi)展消防監(jiān)督檢查工作,對(duì)轄區(qū)單位存在的火災(zāi)隱患底數(shù)不清、情況不明。有的在檢查前不制定詳細(xì)計(jì)劃,腳踩“西瓜皮”,走到哪里算哪里;有的檢查不認(rèn)真、不細(xì)致、不嚴(yán)格,該發(fā)現(xiàn)的火災(zāi)隱患發(fā)現(xiàn)不了;有的對(duì)發(fā)現(xiàn)的較大隱患和問(wèn)題,只是口頭提出或僅限于填寫(xiě)檢查記錄了事,不填發(fā)“責(zé)令改正通知書(shū)”責(zé)令其整改;有的責(zé)令整改到期后不按時(shí)復(fù)查,即使沒(méi)有整改到位也不進(jìn)入處罰程序,存在執(zhí)法脫節(jié)、斷層現(xiàn)象。

(二)建設(shè)工程審核、驗(yàn)收及備案、抽查不規(guī)范

新頒布的“一法三令”對(duì)建設(shè)工程消防監(jiān)督管理制度作了重大改革,明確了大型公眾聚集場(chǎng)所和特殊建設(shè)工程必須進(jìn)行消防審核和消防驗(yàn)收,其他建設(shè)工程報(bào)公安消防機(jī)構(gòu)備案抽查。這項(xiàng)執(zhí)法制度的重大改革,對(duì)于簡(jiǎn)化行政許可事項(xiàng),促使公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)集中精力抓好重大建設(shè)工程的消防設(shè)計(jì)審核、驗(yàn)收,充分履行依法監(jiān)管職責(zé)具有十分重要的意義。但是在實(shí)踐中,一些公安派出所和消防監(jiān)督員片面理解備案抽查的規(guī)定,認(rèn)為對(duì)一般建設(shè)工程可以少管甚至不管,這就導(dǎo)致管內(nèi)不少建設(shè)工程既未經(jīng)消防審核和消防驗(yàn)收,也未報(bào)消防部門(mén)備案抽查,就擅自開(kāi)工建設(shè)和投入使用,埋下先天性安全隱患。此外,我處消防部門(mén)也存在著申報(bào)受理程序不規(guī)范、不便捷,不按規(guī)定時(shí)限辦結(jié),未落實(shí)主責(zé)承辦、技術(shù)復(fù)核、審驗(yàn)分離和集體會(huì)審制度等問(wèn)題。

(三)消防行政處罰案件辦理不規(guī)范

一是個(gè)別公安派出所在辦理消防行政處罰案件時(shí),習(xí)慣于先處罰后補(bǔ)辦審批手續(xù),程序倒置。二是個(gè)別執(zhí)法人員在辦理消防行政處罰案件時(shí),沒(méi)有進(jìn)行深入調(diào)查核實(shí),收集的證據(jù)不能形成證據(jù)鏈,難以相互印證。三是詢(xún)問(wèn)筆錄不規(guī)范。有的詢(xún)問(wèn)筆錄與案件事實(shí)以及收集的證據(jù)前后矛盾,有的筆錄連最基本的違法事實(shí)都未記錄清楚,有的筆錄上僅有一名辦案人員簽名,還有的筆錄沒(méi)有被詢(xún)問(wèn)人簽名、沒(méi)有詢(xún)問(wèn)起止時(shí)間等。四是行政處罰存在隨意性。有的公安派出所對(duì)同樣的違法事實(shí)和情節(jié),處罰畸輕畸重。有的“頂格”處罰、有的則“降格”處罰,甚至有的不予處罰,直接影響消防處罰的嚴(yán)肅性和公正性,導(dǎo)致消防違法行為難以得到有效制止。五是消防行政處罰執(zhí)行難度大。在辦理消防行政處罰案件中,鐵路各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注的多,打招呼、說(shuō)情的多,處罰難以執(zhí)行。尤其是一些企業(yè)因經(jīng)濟(jì)效益差,總是以解決職工吃飯問(wèn)題為由要求消防部門(mén)免予處罰,而徹底整改隱患,又需要大量資金,企業(yè)難以承受,陷入“改也改不了、罰也罰不得”的兩難境地。

(四)火災(zāi)事故調(diào)查處理不規(guī)范

發(fā)生火災(zāi)事故后,在現(xiàn)場(chǎng)保護(hù)、現(xiàn)場(chǎng)勘查、調(diào)查訪問(wèn)、火災(zāi)原因及火災(zāi)責(zé)任認(rèn)定、制作現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)筆錄、提取痕跡物證、撰寫(xiě)火災(zāi)事故調(diào)查報(bào)告,以及填發(fā)火災(zāi)事故原因認(rèn)定書(shū)、責(zé)任認(rèn)定書(shū)、損失認(rèn)定書(shū)等方面,也存在諸多不規(guī)范的現(xiàn)象。

(五)消防法律文書(shū)制作不規(guī)范

“一法三令”對(duì)消防法律文書(shū)作了一系列的重大調(diào)整和改革,其中《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》相關(guān)法律文書(shū)16種,《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》和《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》相關(guān)法律文書(shū)各13種,各項(xiàng)規(guī)定更加完整、更加系統(tǒng)、更加嚴(yán)謹(jǐn)、更加規(guī)范。但在實(shí)際執(zhí)行中,一些公安派出所和消防監(jiān)督員對(duì)消防法律文書(shū)學(xué)習(xí)、了解不夠,在制作消防法律文書(shū)時(shí)存在許多不規(guī)范的現(xiàn)象。一是不按規(guī)定制作和填寫(xiě)消防法律文書(shū),或者雖然填寫(xiě),但內(nèi)容記錄不詳細(xì)、不全面,漏項(xiàng)缺項(xiàng)較多;二是對(duì)火災(zāi)隱患或違法行為定性不準(zhǔn),用語(yǔ)不規(guī)范,法律、法規(guī)條款引用不正確;三是文書(shū)編號(hào)不正確,單位或案件名稱(chēng)填寫(xiě)不完整、不規(guī)范,有的甚至出現(xiàn)錯(cuò)誤;四是在當(dāng)事人簽字、告知、送達(dá)等程序方面存在不規(guī)范現(xiàn)象。

二、存在問(wèn)題的主要原因

一是宣傳培訓(xùn)不到位?！耙环ㄈ睢?009年5月1日起正式實(shí)施,頒布實(shí)施時(shí)間不長(zhǎng),宣傳力度還不夠大,社會(huì)影響面和影響力相對(duì)較小。加之一些機(jī)關(guān)和部門(mén)尤其是職能部門(mén)開(kāi)展的教育培訓(xùn),由于時(shí)間相對(duì)倉(cāng)促、準(zhǔn)備不夠細(xì)致,培訓(xùn)不夠全面深入,效果還不夠理想。此外,一些消防民警和執(zhí)法人員自身對(duì)“一法三令”的理解、掌握不夠,造成執(zhí)法被動(dòng)。

二是執(zhí)法人員素質(zhì)不高。少數(shù)公安派出所分管領(lǐng)導(dǎo)、消防民警業(yè)務(wù)素質(zhì)不高,事業(yè)心、責(zé)任心不強(qiáng),工作作風(fēng)不實(shí),缺乏必要職業(yè)操守,對(duì)消防法律法規(guī)和消防業(yè)務(wù)知識(shí)缺乏學(xué)習(xí)、了解和研究,不能適應(yīng)“一法三令”的要求。

三是執(zhí)法隊(duì)伍不穩(wěn)定。一方面,一些公安派出所的消防民警大多身兼數(shù)職,沒(méi)有足夠時(shí)間和足夠精力用于消防執(zhí)法工作;另一方面,消防民警頻繁調(diào)換,導(dǎo)致一些消防民警業(yè)務(wù)素質(zhì)難以提高,消防監(jiān)督執(zhí)法工作缺乏連續(xù)性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性。

四是評(píng)估考核力度不大。對(duì)消防監(jiān)督執(zhí)法工作,缺少行之有效的評(píng)估考核機(jī)制。有的即使進(jìn)行考核,也力度不大,充其量只是一種沒(méi)有硬指標(biāo)的考核,導(dǎo)致消防行政執(zhí)法責(zé)任制難以得到落實(shí)。一些公安派出所和消防監(jiān)督執(zhí)法人員把消防行政執(zhí)法工作當(dāng)作一項(xiàng)可為可不為的軟任務(wù),致使消防執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)中出現(xiàn)的問(wèn)題得不到根本解決。

三、加強(qiáng)鐵路消防執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的對(duì)策思考

(一)以制度建設(shè)促規(guī)范

要盡快細(xì)化完善與“一法三令”要求相適應(yīng)的配套規(guī)章制度,對(duì)現(xiàn)行的規(guī)章制度進(jìn)行認(rèn)真清理,及時(shí)做好立、改、廢的工作。要從監(jiān)督執(zhí)法機(jī)制入手,立足執(zhí)法工作制度和業(yè)務(wù)規(guī)范,將每一項(xiàng)執(zhí)法工作都納入制度的約束范圍內(nèi)。要根據(jù)消防部門(mén)人員結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)素質(zhì)和警力配備情況,合理設(shè)置執(zhí)法崗位,明確監(jiān)督檢查、建審、火調(diào)等各個(gè)執(zhí)法崗位的具體職責(zé)和執(zhí)法責(zé)任,并落實(shí)到具體人員,做到職責(zé)明晰、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、責(zé)任落實(shí)。

(二)以程序嚴(yán)謹(jǐn)促規(guī)范

首先,要嚴(yán)格實(shí)行主責(zé)承辦制。實(shí)行主責(zé)承辦、技術(shù)復(fù)核,明確區(qū)分審、驗(yàn)人員,落實(shí)審驗(yàn)分離和集體會(huì)審等制度,確保主責(zé)承辦人、技術(shù)復(fù)核人和行政審批人依照各自職責(zé)對(duì)消防執(zhí)法質(zhì)量負(fù)責(zé)。其次,要對(duì)審批流程進(jìn)行責(zé)任分解,確保每一環(huán)節(jié)都有相適應(yīng)的工作程序要求,杜絕執(zhí)法隨意性和不規(guī)范行為。再次,要積極推進(jìn)警務(wù)公開(kāi)化工作,及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)涉及公民權(quán)利和義務(wù)的消防執(zhí)法依據(jù),并自覺(jué)接受外部執(zhí)法監(jiān)督。要從申報(bào)、受理、承辦、復(fù)核、法制審核、行政審批直至結(jié)案,把消防執(zhí)法的全過(guò)程納入監(jiān)督體系,進(jìn)一步提高消防執(zhí)法工作的透明度。

(三)以科技投入促規(guī)范

要緊緊抓住公安機(jī)關(guān)加強(qiáng)“三基”工程建設(shè)的有利契機(jī),進(jìn)一步加快消防執(zhí)法工作信息化建設(shè)步伐。要規(guī)范消防執(zhí)法審批流程,實(shí)現(xiàn)申報(bào)、受理、承辦、復(fù)核、法制審核、行政審批以及法律文書(shū)制作的網(wǎng)上流轉(zhuǎn),實(shí)現(xiàn)消防執(zhí)法信息化、基層檔案電子化、單位監(jiān)督數(shù)字化的目標(biāo)。

(四)以素質(zhì)提高促規(guī)范

消防監(jiān)督執(zhí)法質(zhì)量的高低取決于執(zhí)法人員的素質(zhì),要改變當(dāng)前消防監(jiān)督執(zhí)法不規(guī)范的現(xiàn)狀,必須從強(qiáng)化人員素質(zhì)這一源頭抓起。首先,各級(jí)主管部門(mén)和有關(guān)職能部門(mén)要采取各種方式,開(kāi)辟多種渠道,有計(jì)劃地加強(qiáng)對(duì)消防監(jiān)督執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)工作,使其熟悉消防專(zhuān)業(yè)知識(shí),精通消防法律法規(guī),提升消防監(jiān)督執(zhí)法能力。其次,加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和交流研討,落實(shí)執(zhí)法工作分析制度。消防部門(mén)要在嚴(yán)格落實(shí)主責(zé)承辦、技術(shù)復(fù)核、法制審核、行政審批和審驗(yàn)分離、集體會(huì)審制度的基礎(chǔ)上,針對(duì)重大疑難案件和重大執(zhí)法活動(dòng)定期或不定期地開(kāi)展業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和交流研討,通過(guò)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)、集中討論和執(zhí)法工作分析等方式,重點(diǎn)解決執(zhí)法水平不一致、執(zhí)法力度不統(tǒng)一、法規(guī)條款理解不全面等問(wèn)題,以此提高消防監(jiān)督執(zhí)法質(zhì)量。再次,消防民警和消防監(jiān)督執(zhí)法人員要加強(qiáng)消防專(zhuān)業(yè)知識(shí)、法律法規(guī)以外的其他科學(xué)文化知識(shí)的學(xué)習(xí),使自身具備發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、分析問(wèn)題、解決問(wèn)題的能力,進(jìn)一步提高自身綜合素質(zhì)和執(zhí)法能力,造就和打造一支“懂法規(guī)、精業(yè)務(wù)、守紀(jì)律”的公安消防執(zhí)法隊(duì)伍。

(五)以考核評(píng)估促規(guī)范

實(shí)踐證明,建立和完善消防監(jiān)督執(zhí)法質(zhì)量考核和評(píng)估機(jī)制,不僅是改進(jìn)和提升執(zhí)法質(zhì)量的重要方法,也是加強(qiáng)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)不可或缺的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。要通過(guò)建立科學(xué)有效的考核辦法,將每月或每季消防監(jiān)督執(zhí)法工作,包括消防監(jiān)督檢查、火災(zāi)隱患整改、建設(shè)工程備案抽查、舉報(bào)投訴查處、公眾聚集場(chǎng)所開(kāi)業(yè)前檢查、火災(zāi)事故調(diào)查、消防行政處罰案件、法律文書(shū)制作等執(zhí)法活動(dòng),全部納入執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)比范疇。要定期或不定期地開(kāi)展消防行政執(zhí)法質(zhì)量檢查,對(duì)基層所隊(duì)和消防執(zhí)法單位的執(zhí)法情況以及每位消防民警、消防監(jiān)督人員的執(zhí)法行為進(jìn)行檢查評(píng)估,按比例抽查執(zhí)法案卷,對(duì)執(zhí)法主體、執(zhí)法程序、執(zhí)法行為進(jìn)行全面檢查,及時(shí)發(fā)現(xiàn)執(zhí)法工作中的困難和問(wèn)題,堅(jiān)決克服和糾正執(zhí)法質(zhì)量不高和執(zhí)法行為不規(guī)范的問(wèn)題。

責(zé)任編輯:崔海英

Subtract:The Public SecurityMinistry’sDecree No.106“TheManagement Stipulation of Constructional Engineering Fire Control Supervision”,DecreeNo.107“The Examination Stipulation of Fire Control Supervision”and Decree No.108“The Investigation Stipulation of Fire Accidents”have been carried out sinceMay 1st,2005.Taking the revision and enforcement of“One Law and Three Decrees”for chance,we shall startwith building the system,investing in scientific technology, improving personnel’s qualities and examining and evaluating the job,and then further promote the standardization of the enforcement of rai lway fire control law.

Key words:“One Law and Three Decrees”;fire control;standardization of law enforcement

To Standardize the Enforcement of Ra ilway Fire ControlLaw by Taking"One Law and Three Decrees"for Chance

YinWeimin&Lin Qiang
(Nanjing Railway Bureau of Public Security,Nanjing210037,China)

D631

A

1009-3192(2010)04-0005-03

2010-06-07

殷為民,男,江蘇丹徒人,南京鐵路公安處副處長(zhǎng);林強(qiáng),男,江蘇淮安人,南京鐵路公安處消防支隊(duì)支隊(duì)長(zhǎng)、工程師。