孟幫燕，唐龍

日本、德國的垃圾分選模式及其啟示

孟幫燕，唐龍

合理分選垃圾是有效處理垃圾的前提。介紹了日本以立法為基礎的垃圾分選模式和德國的垃圾分選處理市場化運作模式。認為我國應該借鑒日本和德國的一些成功的做法，加強有關法規(guī)建設，完善城市垃圾管理體制，建立適合國情的垃圾分選處理模式。

垃圾處理；垃圾分選；日本；德國；模式

隨著我國經濟的快速發(fā)展，各地城市也在不斷發(fā)展壯大，城市垃圾與日俱增，給城市環(huán)境帶來了巨大壓力。因此，城市垃圾的處理問題顯得越來越重要。

日本和德國在垃圾處理方面位居世界前列，這與他們科學的分選模式關系密切。日本強調立法，通過法律明確列出需要處理的垃圾種類，并明文規(guī)定垃圾處理主體和處理方式等問題。德國側重于發(fā)揮行業(yè)協(xié)會在包裝、電池等垃圾處理中的作用，充分運用市場機制的力量來推進垃圾的分類和處理。

一、日本以立法為基礎的垃圾分選模式

日本是個資源貧乏的國家，人口、環(huán)境、資源壓力大。為了合理、充分利用資源，保護環(huán)境，日本制定了一整套完備的構建循環(huán)型社會的法律體系。其完備的法規(guī)體系為垃圾分類回收提供了依據和指南。

日本政府在促進循環(huán)型社會構建方面的立法，可以分為三個層次。第一個層次指2000年12月公布實施的《促進建立循環(huán)社會基本法》。在垃圾分類方面，該法從宏觀層面對政府、事業(yè)者、地方團體、公民的責任義務做出了規(guī)定。第二個層次是綜合性的兩部法律：《促進資源有效利用法》與《固體廢棄物管理和公共清潔法》。前一部法律對廢紙、紙制品，碎玻璃、玻璃容器，廢舊復印機，整體浴室及整體廚房，廢舊汽車、計算機、電視機、冰箱等廢舊家電，廢舊彈子游戲機，金屬儲物家具、金屬架，燃油爐、燃氣灶，密閉蓄電池及使用密閉蓄電池的器械，飲料用金屬易拉罐，淤渣，廢渣，金屬切屑，鑄件廢沙等分類回收主體、回收處理方式及回收注意事項做了確切的說明。后一部法律于1970年制定，2000年修訂時增加了垃圾產生最小化、垃圾分類及回收等條款。第三個層次是根據各種產品的性質制定的具體法律法規(guī)，如《促進容器與包裝分類回收法》《家用電器回收法》《建筑及材料回收法》《食品回收法》《汽車再循環(huán)法》及《綠色采購法》?！度萜靼b回收利用法》是為了促進占普通廢棄物20%~ 30%（這是重量比，容積比則為60%）的容器包裝的回收利用，于1995年制定。該法對玻璃瓶、聚乙烯瓶、紙制容器包裝、塑料容器包裝的回收做出了這樣的規(guī)定：由消費者分類排放，市町村政府實施分類回收，交給指定法人（實際上由接受指定法人委托的回收企業(yè)進行回收利用）?！都矣秒娖骰厥辗ā贰督ㄖ安牧匣厥辗ā贰妒称坊厥辗ā贰镀囋傺h(huán)法》分別就對應的事業(yè)者在自己所生產產品廢棄時應當履行的分類回收義務做出了規(guī)定。

同時，在垃圾處理工作中，日本的政府一直居于主導地位。政府在垃圾處理中主要承擔兩方面的工作：一是構筑嚴密的垃圾回收組織體系，確保完成該項工作的人手；二是制定具體的垃圾回收細分目錄。根據日本法律規(guī)定，都道府縣政府負責制定垃圾分類回收的實施計劃，基層地方政府市町村則根據各地的情況制定更為具體的實施細則，并承擔轄區(qū)內一般廢棄物的處置責任。市町村都設置清掃局或所，并成立了以一定居住區(qū)范圍的居民為對象的民間機構，叫“町內會”。“町內會”的主要任務有兩項：一是負責指定居住區(qū)范圍內的垃圾投放點；二是協(xié)助市町村做好垃圾的分類和資源回收，以此獲取“町內會”的活動經費［1］。垃圾回收目錄規(guī)定的十分詳細。如日本橫濱市，為了讓市民掌握生活垃圾分類的方法，市政府專門印制了厚達27頁的小冊子，其中包括的條款多達518項，精細分類程度超出了我們的想象。如：口紅屬于可燃物，用完后的口紅管屬于小金屬物；塑料瓶在放入分類垃圾箱前，要把瓶蓋先分離出來，因為塑料瓶身與瓶蓋屬于不同的塑料，回收后要用來做不同的東西。襪子、領帶也要進行精細分類。一只襪子屬于可燃物，如果是兩只且“沒被穿破，左右腳也搭配”，則“升級”為舊衣服。領帶被歸到舊衣料的類別，但只有在“洗過、晾干”的情況下［2］。

二、德國市場化的垃圾分選運作模式

德國積極推行垃圾減量化和資源化，在垃圾處理上充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用，也充分調動企業(yè)的力量，市場機制在垃圾的分類處理中得到充分運用。

德國的《固體廢物分類名錄》將固體廢物分為20大類，800多個小類［3］。為了確保分類目錄的合理實施，還通過立法對垃圾的責任主體做出了明確規(guī)定。譬如德國1991年出臺的《避免包裝容器廢物產生條例》，提出了生產商和銷售商對包裝物進行回收利用及處理、處置的義務，同時禁止包裝廢物的焚燒處理。該法是世界上第一個最具影響力的關于包裝材料減量化和循環(huán)利用的管理法規(guī)。1998年制定的《避免和利用包裝廢物法》，增加了對銷售包裝、外包裝、運輸包裝的限制，確定了生產商、銷售商對包裝物進行回收、收取押金、運輸和利用的義務［4］。

在德國，行業(yè)協(xié)會是垃圾回收的重要責任主體。德國回收利用系統(tǒng)股份公司（DSD），是于1990年9月28日在科隆由來自包裝工業(yè)、消費品工業(yè)和商業(yè)的大約95家工商企業(yè)在德國工業(yè)聯(lián)邦聯(lián)合會和德國工商會的倡導下成立的［5］。玻璃、塑料包裝等材料的垃圾回收主要由DSD公司來完成。DSD公司從垃圾的分類、收集、運輸到最后的綜合利用、處置和處理，都有一套完整的程序。據統(tǒng)計，德國的包裝材料回收利用率分別為：玻璃75%，白鐵皮70%，鋁60%，紙、紙箱、紙盒70%，復合包裝材料60%，塑料60%［6］。

德國的Stiftung Gemeinsames Rücknahmesystem Batterien（GRS）是于1998年由電池生產企業(yè)組成的一個基金會、協(xié)會，為非營利組織。GRS負責廢舊電池收集、運輸、處置和綜合利用及處理的全部過程。電池的生產者和進口者付錢給GRS，GRS付錢給各運輸、處置和綜合利用單位。在德國不同地區(qū)分布有不同的點，各商店均有標有GRS標志的廢電池回收箱，居民可免費投放［6］。

從20世紀70年代開始，德國城市生活垃圾分類處理逐漸由國家職能部門負責處理向由國家職能部門監(jiān)督下的國有公司處理演變，最終發(fā)展到在國家職能部門監(jiān)督下，由按市場經濟配置的私人公司或含有部分國有股份的私人公司處理生活垃圾的新模式。目前德國生活垃圾處理系統(tǒng)中70%是完全私有化的企業(yè)或者是有部分國有股份的私有化企業(yè)。比如DSD是廢舊包裝材料回收的重要組織，但收集、分類和綜合利用這些具體的事務并不是由DSD自己來做，而是由其合作伙伴來完成。它的合作伙伴就是私人企業(yè)，也包括公共處理企業(yè)。

三、我國的垃圾分選現狀

目前，我國垃圾處理總量低、處理方式落后，垃圾的收集基本處于混收狀態(tài)。這與我國缺乏統(tǒng)一、明確的垃圾分類標準不無關系。我國早期的垃圾分類和處理，在立法方面主要是從環(huán)境保護的角度做出了一些規(guī)定。比如1995年頒布的《固體廢物污染環(huán)境防治法》，對工業(yè)固體廢物、生活垃圾、危險廢物的環(huán)境友好處理方式做出了明確規(guī)定。2002年通過的《清潔生產促進法》，對企業(yè)提出了從源頭上減少垃圾產生及廢棄物循環(huán)再利用的要求，這標志著我國對垃圾管理從末端處理向源頭控制的轉變。2008年頒布的《廢棄電器電子產品回收處理管理條例》，標志著我國決心對廢棄電器、電子產品這類近年來增加量大、危害大的垃圾做出規(guī)范管理。2008年我國還頒布了《循環(huán)經濟促進法》，對垃圾分類的責任主體做出了說明，對政府制定垃圾分類標準等問題提出了要求。

在垃圾管理方面，我國的立法還不夠完備，對垃圾管理的范圍、種類缺乏明確的細分，對行為主體的界定也較為模糊。

目前，我國的城市垃圾基本處理混合收集狀態(tài)。對城市生活垃圾的管理，采取市、區(qū)和街道三級管理模式。采取的處理方式，普遍是從傾倒、收集到堆放點或填埋場。市政府領導下的城建環(huán)衛(wèi)部門主管垃圾的收集、清運、處理等工作。垃圾清運處理過程的管理、運行、監(jiān)督都是由一家完成，政企不分，也尚未形成有效的監(jiān)督和競爭機制。

四、建立適合國情的垃圾處理模式

我國垃圾處理總量較少，處理方式較為落后，以填埋為主。這一現狀與我國缺乏有效的垃圾分選機制有直接的關系。我們應該借鑒日本和德國的一些做法，建立適合我國國情的垃圾處理模式。為此，筆者認為需要做好以下幾個方面的工作：

一是加強立法的完備性、強制性和可操作性。我國雖已存在一些環(huán)境保護、資源循環(huán)利用及垃圾處理方面的立法，但體系性、完備性較欠缺。同時，在可操作性方面，行為主體的確定需更為明確。

二是制定細化的垃圾分類回收目錄。研究我國城市垃圾管理的很多文獻中，對制定相應的垃圾分選目錄做出了探索和研究，也有很多文獻提出了具有建設性的建議。但是，我國目前尚無一個具備可操作性的垃圾分類回收目錄。沒有細化的垃圾分類回收目錄，就不能真正實現垃圾的合理分選。

三是完善垃圾管理體制。在這方面，我們可以借鑒德國的市場機制運作模式，讓垃圾的分類和處理成為一個由無數企業(yè)通過利益關系銜接的產業(yè)鏈，而不是單靠政府的扶持、輿論的倡導來推動的一個舉步維艱、前景堪憂的行業(yè)。

四是提高市民環(huán)保意識，讓垃圾分類的觀念深入人心。目前民眾的環(huán)保意識不高，一方面是因為沒有強有力的宣傳、引導和教育，另一方面也是與相應的配套建設沒有跟上有關。完善垃圾的管理體制，引入市場運作模式，再加以必要的正確的引導，垃圾分類的觀念定會為大眾所接受。

[1]周毅.廢棄物處置：日本的經驗與我國的選擇[J].浙江經濟，2001（11）.

[2]劉云.“垃圾圍城”難題破解的國際比較與應對策略[J].城市管理，2008（6）.

[3]陳潔，逄辰生，張瑞久.德國城市固體廢物管理與綜合處理分析（上）[J].節(jié)能與環(huán)保2008（9）.

[4]吳文偉.德國垃圾焚燒管理途徑分析[J].城市管理與科技，2008（4）.

[5]盧英方.德國的垃圾管理[J].城鄉(xiāng)建設，2007（2）.

[6]李曉.基于德國經驗尋找中國垃圾處理的出路[J].科技情報開發(fā)與經濟，2006（10）.

book=65,ebook=137

F124.5

A

1673-1999（2010）11-0065-03

孟幫燕（1980-），女，重慶梁平人，碩士，重慶科技學院經濟管理學院講師，研究方向為資源經濟學；唐龍（1974-），男，博士，重慶科技學院經濟管理學院副院長，副教授。

2010-03-10