米慶安，馬艷

義務(wù)教育不均衡發(fā)展問(wèn)題及對(duì)策研究

米慶安，馬艷

義務(wù)教育均衡發(fā)展是義務(wù)教育的本質(zhì)要求，是保障公民基本人權(quán)的體現(xiàn)。面對(duì)我國(guó)義務(wù)教育不均衡發(fā)展趨勢(shì)的加劇，我們應(yīng)采取措施，努力實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育的均衡發(fā)展。分析義務(wù)教育不均衡發(fā)展的涵義和原因，提出解決問(wèn)題的動(dòng)力所在為：理論支撐、政治保障、法律依據(jù)和直接動(dòng)力。

義務(wù)教育；不均衡發(fā)展；涵義；動(dòng)力；對(duì)策

一、義務(wù)教育不均衡發(fā)展的涵義及原因分析

關(guān)于義務(wù)教育不均衡發(fā)展的涵義，有些學(xué)者認(rèn)為把義務(wù)教育均衡發(fā)展的涵義反過(guò)來(lái)講便是。筆者認(rèn)為，這個(gè)定義有欠妥當(dāng)，義務(wù)教育不均衡發(fā)展的涵義應(yīng)從現(xiàn)實(shí)生活即我國(guó)義務(wù)教育發(fā)展的現(xiàn)狀中去理解。就我國(guó)而言，義務(wù)教育的不均衡發(fā)展包含三層基本涵義：

第一，宏觀層面來(lái)看，主要是指區(qū)域之間（特別是東西部地區(qū)間）的義務(wù)教育發(fā)展存在較大差距。東中部地區(qū)特別是東部地區(qū)教育發(fā)展迅速。而中西部地區(qū)及邊遠(yuǎn)、貧困地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，政府財(cái)政困難，投入教育的人、財(cái)、物比較匱乏，不少學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)緊缺，教育條件缺乏保障，部分學(xué)生面臨失學(xué)困擾，義務(wù)教育發(fā)展舉步維艱。

第二，中觀層面來(lái)說(shuō)，義務(wù)教育的不均衡發(fā)展主要是指同一省份中的不同地區(qū)（如湖南的長(zhǎng)株潭地區(qū)與湘西北地區(qū)）之間的差距及其城鄉(xiāng)差距。以湖南為例，長(zhǎng)株潭地區(qū)的教育發(fā)展迅速，湘西北則明顯落后。這種差距集中表現(xiàn)在小學(xué)、初中的學(xué)校師資、入學(xué)率和升學(xué)率上，而且這種差距越往高層次教育階段越明顯。城鄉(xiāng)義務(wù)教育不均衡發(fā)展主要體現(xiàn)在教育經(jīng)費(fèi)投入、基本辦學(xué)條件和受教育機(jī)會(huì)三個(gè)方面。

第三，微觀層面來(lái)講，主要是講同一城市內(nèi)學(xué)校之間的教育不均衡發(fā)展問(wèn)題。這種不均衡發(fā)展在不同時(shí)期的表現(xiàn)不同?！捌站拧币郧埃瑢W(xué)校之間的不均衡發(fā)展主要表現(xiàn)在合格率、鞏固率、畢業(yè)率和升學(xué)率等方面。當(dāng)前，其表現(xiàn)除了上面講到的，還存在學(xué)校的生源、社會(huì)聲譽(yù)和社會(huì)地位等方面。這些差別給學(xué)校招生、發(fā)展后勁等帶來(lái)巨大差異，進(jìn)而影響到教師的物質(zhì)收入與精神回報(bào)。

那是什么原因?qū)е逻@種不均衡發(fā)展呢？筆者認(rèn)為，原因有四個(gè)方面：

首先，這是人們對(duì)教育的要求不斷提高的結(jié)果。隨著社會(huì)的發(fā)展，人們對(duì)教育提出了新的更高的要求。我國(guó)政府在增加教育投入等方面采取了有力的措施（我們將其稱為教育發(fā)展的“供給”），有效地提高了義務(wù)教育的整體水平，但是，這種“供給”與人們對(duì)教育的“需求”之間的矛盾并沒有得到根本解決。相反地，“由此導(dǎo)致了社會(huì)對(duì)高質(zhì)量教育追求的無(wú)限性與政府能力的有限性之間的矛盾不斷加劇?！保?］

其次，這是人們對(duì)教育發(fā)展的價(jià)值追求出現(xiàn)偏差導(dǎo)致的。價(jià)值判斷方面，人們重視顯性價(jià)值的追求而忽視隱性價(jià)值的估量，其后果是依照升學(xué)率無(wú)形中將中小學(xué)校劃分了等級(jí)。價(jià)值導(dǎo)向方面，人們重“精英教育”而輕視“大眾教育”。多種優(yōu)惠政策皆指向“重點(diǎn)學(xué)?！保ìF(xiàn)為“示范性學(xué)?！保沟谩爸攸c(diǎn)學(xué)?！钡陌l(fā)展呈現(xiàn)“滾雪球”的增值效應(yīng)。而同時(shí)，“薄弱學(xué)?！钡纳媾e步維艱。

再次，這是近年來(lái)高校擴(kuò)招所帶來(lái)的負(fù)面影響的蔓延。美國(guó)教育家?guī)炷匪怪赋?，一個(gè)國(guó)家如果不加區(qū)別地?cái)U(kuò)充現(xiàn)存的教育系統(tǒng)，將會(huì)刺激一種“資格螺旋上升”趨勢(shì)，它將會(huì)抬高各種工作所要求的證書水平。就我國(guó)而言，這種趨勢(shì)表現(xiàn)在對(duì)“證書”要求的提高，導(dǎo)致了學(xué)生一定要上 “重點(diǎn)學(xué)?！辈庞谐雎返木置妗！霸诔鞘腥丝谥?，有相當(dāng)數(shù)量的家長(zhǎng)為孩子從小就設(shè)定了具體的理想目標(biāo)模式：名幼兒園＋省實(shí)驗(yàn)小學(xué)＋省重點(diǎn)中學(xué)＋國(guó)內(nèi)一流名牌大學(xué)＝白領(lǐng)階層?！保?］在社會(huì)上就形成了教育不均衡發(fā)展的“溫床”。

最后，新的現(xiàn)代教育思想和教育理念尚未完全得到貫徹。觀念的更新和樹立需要時(shí)間的考驗(yàn)。我國(guó)從上個(gè)世紀(jì)開始講教育的均衡發(fā)展，時(shí)至今日，已有相當(dāng)多的經(jīng)驗(yàn)可以學(xué)習(xí)、借鑒和推廣。但人們頭腦中的舊有觀念和習(xí)以為常的教學(xué)管理模式，大大延緩了義務(wù)教育均衡發(fā)展的步伐。

二、解決義務(wù)教育不均衡發(fā)展問(wèn)題的動(dòng)力

（一）理論支撐：義務(wù)教育均衡發(fā)展思想的形成和發(fā)展

義務(wù)教育均衡發(fā)展思想產(chǎn)生于20世紀(jì)90年代后期。2000年后，基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展問(wèn)題成為教育均衡發(fā)展問(wèn)題的重點(diǎn)。韓清林指出：“新中國(guó)成立以后曾經(jīng)在一段時(shí)間內(nèi)對(duì)基礎(chǔ)教育采取了非均衡發(fā)展方略，但一類教育已經(jīng)或即將進(jìn)入普及階段后必須實(shí)行均衡發(fā)展方略?！保?］十六屆三中全會(huì)后，國(guó)家從構(gòu)建和諧社會(huì)的高度來(lái)看教育，需要縮小校際差距、地區(qū)差距，實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育的均衡發(fā)展，使公共教育成為社會(huì)融合機(jī)制，而不是等級(jí)分化機(jī)制。黨的十七大提出的科學(xué)發(fā)展觀的思想，為義務(wù)教育均衡發(fā)展提供了更加明確的思想指導(dǎo)政策保證。

（二）政治保障：教育戰(zhàn)略地位的確立和鞏固

“文革”后，教育在我國(guó)的地位發(fā)生了深刻變化。1985年，鄧小平在全國(guó)教育工作會(huì)議上提出：“忽視教育的領(lǐng)導(dǎo)者，是缺乏遠(yuǎn)見、不成熟的領(lǐng)導(dǎo)者，就領(lǐng)導(dǎo)不了現(xiàn)代化建設(shè)。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要像抓經(jīng)濟(jì)工作那樣抓好教育工作?！边@一論斷為優(yōu)先發(fā)展教育、加大教育投入提供了保障。1992年中共十四大提出“發(fā)展教育是實(shí)現(xiàn)我國(guó)現(xiàn)代化的根本大計(jì)”，并把基本普及九年義務(wù)教育作為90年代教育事業(yè)發(fā)展的重要目標(biāo)。1994年，中央進(jìn)一步將普及義務(wù)教育確定為教育工作的“重中之重”。黨的十五大又把教育擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，教育首次成了領(lǐng)先于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的 “根本大計(jì)”。黨的十六大報(bào)告指出：“教育是發(fā)展科學(xué)技術(shù)和培養(yǎng)人才的基礎(chǔ)，在現(xiàn)代化建設(shè)中具有先導(dǎo)性全局性作用，必須擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位?！秉h的十七大把教育事業(yè)的戰(zhàn)略地位提到新的高度，可歸納為“三個(gè)更加突出”：更加突出教育的戰(zhàn)略地位、更加突出教育公平、更加突出育人為本。

（三）法律依據(jù)：《義務(wù)教育法》等法律法規(guī)的實(shí)施和完善

改革開放后，我國(guó)頒布與實(shí)施了一系列教育法律和法規(guī)。特別是1986年《義務(wù)教育法》和1995年《中華人民共和國(guó)教育法》的頒布與實(shí)施，使義務(wù)教育的均衡發(fā)展成為依法治教的必然之舉。此外，1993年《中國(guó)教育改革與發(fā)展綱要》以及1999年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》等文件，都提出要改善基礎(chǔ)教育特別是義務(wù)教育的辦學(xué)條件，提高辦學(xué)水平。今年國(guó)家頒布的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》更為義務(wù)教育均衡發(fā)展提供了可循之據(jù)。

（四）直接動(dòng)力：義務(wù)教育的普及和招生制度的改革

我國(guó)在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期里堅(jiān)持 “窮國(guó)辦大教育”的方針，起步雖晚，但國(guó)家從來(lái)沒有放棄對(duì)教育事業(yè)的關(guān)注和投入。到2008年，全國(guó)小學(xué)凈入學(xué)率達(dá)到99.5%，初中毛入學(xué)率達(dá)到98.5%，青壯年文盲率降低到3.58%?？梢灾v，我國(guó)基本上實(shí)現(xiàn)了普及義務(wù)教育的目標(biāo)。近年來(lái)國(guó)家推行的“就近入學(xué)”等政策，有效地解決了“擇?！?、“高收費(fèi)”等問(wèn)題，使學(xué)生得到了平等就學(xué)的機(jī)會(huì)。美國(guó)政治學(xué)教授拉雷·N.格斯頓曾說(shuō)：“公共政策的產(chǎn)生，是問(wèn)題累積到社會(huì)的一個(gè)部門或若干部門到了要采取行動(dòng)的程度。問(wèn)題的產(chǎn)生先于政策，這個(gè)把問(wèn)題（甚至有可能是個(gè)人事件）轉(zhuǎn)化為一個(gè)帶有社會(huì)共性的公共問(wèn)題，進(jìn)而迫使政府制定政策、采取行動(dòng)，解決問(wèn)題，化解矛盾的機(jī)制就是‘觸發(fā)機(jī)制’。”［4］從這個(gè)意義上說(shuō)，初中招生制度改革構(gòu)成了均衡發(fā)展義務(wù)教育的直接動(dòng)力。

三、義務(wù)教育均衡發(fā)展的對(duì)策建議

第一，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加教育投入。從整體上看，義務(wù)教育不均衡發(fā)展的重要根源在于各地教育經(jīng)費(fèi)投入的不足與失衡，相關(guān)部門沒有按有關(guān)法規(guī)和政策的要求保證基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)的正常增長(zhǎng)。所以，當(dāng)前的首要任務(wù)就是大力發(fā)展我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展和教育投入是源和流、根與葉的關(guān)系，源遠(yuǎn)才能流長(zhǎng)，根深才能葉茂。另外，我們還必須堅(jiān)決采取措施，督促各級(jí)政府部門落實(shí)已經(jīng)出臺(tái)的政策措施。力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)民生產(chǎn)總值比例的4%這一目標(biāo)，保證義務(wù)教育持續(xù)均衡發(fā)展。

第二，強(qiáng)化政府責(zé)任，完善政府財(cái)政管理制度。按照“以縣為主”農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的要求，政府要切實(shí)承擔(dān)起義務(wù)教育均衡發(fā)展的責(zé)任。從政策上、制度上采取措施，發(fā)揮調(diào)控作用，努力促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展。要全面落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》依法保障義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)；建立義務(wù)教育財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度，消除因財(cái)力不足而導(dǎo)致的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的差異；要?jiǎng)?chuàng)建促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的監(jiān)督機(jī)制、評(píng)估機(jī)制、約束機(jī)制［5］，保證義務(wù)教育的均衡發(fā)展落到實(shí)處。

第三，改進(jìn)辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，加快薄弱地區(qū)薄弱學(xué)校發(fā)展。具體來(lái)講，要完善“三區(qū)標(biāo)準(zhǔn)”：一是沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和內(nèi)地少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)，應(yīng)鼓勵(lì)其繼續(xù)加快發(fā)展，尤其注重教育發(fā)展質(zhì)量，鼓勵(lì)他們幫助不發(fā)達(dá)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)。二是中等發(fā)達(dá)程度地區(qū)。這部分地區(qū)是教育不均衡發(fā)展現(xiàn)象存在最為嚴(yán)重的地區(qū)，因此要重點(diǎn)扶持。三是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)。在這類地區(qū)，教育發(fā)展普遍緩慢，存在大量所謂的“薄弱學(xué)?！?。所以要加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加大投入，采取各種措施實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育的均衡發(fā)展。同時(shí)，國(guó)家也應(yīng)加大力度給予支援。

第四，加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)，完善教師培養(yǎng)和流動(dòng)機(jī)制。加快建立和完善教師培訓(xùn)機(jī)制，是解決義務(wù)教育不均衡發(fā)展的一個(gè)重要途徑。要采取措施鼓勵(lì)和支持在職教師接受培訓(xùn)和繼續(xù)教育；要設(shè)立教師培訓(xùn)專項(xiàng)基金，重點(diǎn)資助、扶持薄弱學(xué)校和農(nóng)村教師培訓(xùn)工作，提高他們的綜合素質(zhì)。另外，大力推行“特崗教師”計(jì)劃、“碩師計(jì)劃”等也不失為好的辦法。

完善教師流動(dòng)機(jī)制也是解決義務(wù)教育不均衡發(fā)展的一個(gè)重要途徑。要實(shí)行校長(zhǎng)和城鄉(xiāng)教師定期在區(qū)域內(nèi)校際甚至是跨區(qū)域的輪崗制度，加強(qiáng)交流，從整體上提高農(nóng)村學(xué)校和薄弱學(xué)校教師隊(duì)伍素質(zhì)。防止出現(xiàn)“利益驅(qū)動(dòng)或者說(shuō)是成就欲望的驅(qū)使導(dǎo)致教師不規(guī)范的流動(dòng)，從而加劇了師資配置不均衡”［6］的局面。

[1]朱家存.教育均衡發(fā)展政策研究[M].北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2003:161.

[2]華衛(wèi)列.透析義務(wù)教育階段的“擇?！爆F(xiàn)象[EB/OL].新華網(wǎng), 2001-09-04.

[3]韓清林.基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展方略的政策分析[J].國(guó)家教育行政學(xué)院學(xué)報(bào),2002（4）.

[4]拉雷·N.格斯頓.公共政策的制定：程序和原理[M].重慶:重慶出版社,2001:22.

[5]彭世華.縣域基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展研究[M].北京:高等教育出版社,2008:211-213.

[6]彭新實(shí).日本的教師培訓(xùn)和教師定期流動(dòng)[J].外國(guó)教育研究, 2000（5）.

G40-052.4

A

1673-1999（2010）18-0143-03

米慶安(1982-)，男，湖南師范大學(xué)（湖南長(zhǎng)沙410081）碩士研究生，研究方向?yàn)樗枷胝谓逃碚撆c教學(xué)方法；馬艷（1983-），女，湖南師范大學(xué)碩士研究生。

2010-06-18