孫秀娟

(南京審計學(xué)院 法學(xué)院,江蘇 南京 210029)

歐盟金融監(jiān)管改革中的Lamfalussy程序

孫秀娟

(南京審計學(xué)院 法學(xué)院,江蘇 南京 210029)

Lamfalussy程序建立了歐盟金融監(jiān)管體系,使歐洲的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)進入了一個新的階段,其四層立法的框架,對應(yīng)于歐盟這樣一個超國家的經(jīng)濟共同體的性質(zhì)而言是比較恰當(dāng),也為歐洲金融一體化的發(fā)展創(chuàng)造了更有效的監(jiān)管模式。但是,在金融危機中,由于金融部門內(nèi)和跨部門的系統(tǒng)性風(fēng)險的相互作用,暴露了其在監(jiān)管協(xié)調(diào)方面存在的缺陷。歐盟在應(yīng)對金融危機的金融監(jiān)管改革過程中,對于該程序在實施過程中存在的問題進行了調(diào)整和完善,但是由于歐盟所獨具的非聯(lián)邦的超國家性,也使對該程序的完善過程尚存在很多未知的因素。

金融監(jiān)管;歐盟;Lamfalussy程序;監(jiān)管改革

一、歐盟金融監(jiān)管的演進

歐洲一體化是當(dāng)前世界最令人矚目的一體化運動,以煤鋼聯(lián)營為起點開始了實踐運作,從部分領(lǐng)域的經(jīng)濟一體化,到全面的經(jīng)濟一體化,金融一體化是這整個過程中不可分割的部分。而隨著金融一體化的程度大大提高,國際金融體系的穩(wěn)定性也受到了負(fù)面的影響。有關(guān)跨境金融機構(gòu)的信息,在相關(guān)的監(jiān)管機構(gòu)之間很難得到有效傳遞,尤其是在監(jiān)管者之間的利益不完全一致時尤為明顯,因此,就使得最優(yōu)監(jiān)管策略不容易得到實施,而且,隨著歐盟經(jīng)濟一體化的更加深化,這樣的監(jiān)管壓力就更加明顯。在這一背景下,為了保證歐盟金融體系正常運轉(zhuǎn),降低各種風(fēng)險,勢必要求各個成員國的監(jiān)管機構(gòu)對金融機構(gòu)進行有效的監(jiān)管,并在歐盟層面上相互協(xié)調(diào)。對金融機構(gòu)的監(jiān)管不再只是母國監(jiān)管機構(gòu)的管轄范圍,而需要母國監(jiān)管機構(gòu)同其他東道國監(jiān)管機構(gòu)一同負(fù)責(zé)?；诖?伴隨著金融一體化的是監(jiān)管制度的一體化。

在全球?qū)用嫔?關(guān)于金融監(jiān)管主要有巴塞爾銀行監(jiān)管委員會所頒布的一系列協(xié)定為支撐,WTO體制下關(guān)于金融服務(wù)業(yè)的一系列協(xié)議為補充,從不同的方面對跨國金融機構(gòu)的監(jiān)管進行協(xié)調(diào)。但是,這種協(xié)調(diào)對于經(jīng)濟高度一體化的歐盟來說遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,為此,歐盟也在構(gòu)建自己的跨境金融監(jiān)管協(xié)調(diào)體制。

1985年6月歐洲共同體首腦會議通過了《建立內(nèi)部市場的白皮書》,①描繪歐洲單一市場藍(lán)圖,該白皮書包含了300項措施(后縮減為282個),列舉了建立單一市場所必需的指令,確認(rèn)了在金融監(jiān)管等關(guān)鍵領(lǐng)域運用“相互承認(rèn)”(mutual recognition)、“最低限度協(xié)調(diào)”(min imum harmonization)兩項原則來促進歐洲金融市場一體化。這種以最低限度協(xié)調(diào)原則為基礎(chǔ),以相互承認(rèn)原則為補充,以母國控制原則(home country control principle)為表現(xiàn)形式的全新的一體化法律機制成為歐盟監(jiān)管規(guī)則綱要的基礎(chǔ)。其中,最低限度協(xié)調(diào)原則要求在金融服務(wù)監(jiān)管的關(guān)鍵領(lǐng)域或者基本要素方面,確立一系列能夠為各成員國普遍接受的最低標(biāo)準(zhǔn),從而使各成員國的金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)趨于一致;相互承認(rèn)原則要求各成員國共同作出承諾,相互認(rèn)可對方的監(jiān)管規(guī)則,從而對跨境金融服務(wù)開放本國市場;母國控制原則要求金融機構(gòu)提供跨境金融服務(wù)時,應(yīng)當(dāng)排他地接受母國的監(jiān)管。

真正奠定歐洲金融業(yè)一體化法律基礎(chǔ)的是1989年歐共體理事會頒布的《第二號銀行指令》,②其主旨是在銀行領(lǐng)域推行單一銀行執(zhí)照原則和母國控制原則。

1991年馬斯特里赫特條約(Maastricht Treaty)是歐洲金融一體化的重要里程碑,依照馬約的安排,歐盟在1998年啟動了統(tǒng)一貨幣——歐元。而為了保障歐洲單一市場的穩(wěn)定發(fā)展,歐盟也在一體化的層面上發(fā)布了一系列金融監(jiān)管的指令和規(guī)定,并通過在關(guān)鍵領(lǐng)域運用“相互承認(rèn)”和“最低限度協(xié)調(diào)”二項原則來促進歐洲金融市場一體化,此外,在銀行領(lǐng)域,單一銀行執(zhí)照原則和母國控制原則成為歐盟監(jiān)管規(guī)則綱要的基礎(chǔ)。

20世紀(jì)90年代中后期開始,隨著歐洲經(jīng)濟和貨幣聯(lián)盟(EMU)的建立,多邊金融服務(wù)自由化進程不斷得到推進。歐盟委員會于1999年頒布了《歐盟委員會金融服務(wù)行動計劃》(The Financial Services Action Plan of the European Commission The European Commission,FSAP),③旨在消除跨國金融服務(wù)的限制和市場壁壘,為建立、優(yōu)化統(tǒng)一金融市場提供更全面的條件。FSAP作為建設(shè)金融服務(wù)單一市場的立法性框架,一共包括了43項措施,其中多數(shù)措施為指令的形式。FSAP共有三個戰(zhàn)略性目標(biāo)：建立單一歐洲批發(fā)市場;建立開放、安全的零售市場;建立細(xì)致的審慎規(guī)則與監(jiān)管。這使金融立法程序的效率和開放性大大提高,金融服務(wù)指令開始全面覆蓋金融機構(gòu)市場準(zhǔn)入、持續(xù)經(jīng)營和市場退出監(jiān)管以及與審慎監(jiān)管密切聯(lián)系的消費者補償責(zé)任制度等各個方面。

但是,過度市場競爭不但導(dǎo)致金融機構(gòu)的監(jiān)管套利,使風(fēng)險向金融市場管制較弱部分積累和轉(zhuǎn)移,在推行歐洲金融自由化的一系列措施中,各國金融監(jiān)管制度在維護金融體系安全和穩(wěn)健、保護消費者利益等社會價值方面的不同取向被歐盟委員會有意或無意地忽略了,成員國的金融監(jiān)管文化和特有的監(jiān)管利益未能得到充分的尊重。而相互承認(rèn)原則作為歐洲金融一體化的核心原則,反映了各成員國監(jiān)管規(guī)則在最低限度協(xié)調(diào)基礎(chǔ)上的“和諧共存”的狀態(tài),還要求各成員國通過立法活動確立共同的政策,就跨境金融服務(wù)監(jiān)管權(quán)限劃分的問題建立統(tǒng)一的安排,從而為跨境金融服務(wù)提供單一、明晰的法律框架。但是,單純的相互承認(rèn)并不能夠消除各成員國監(jiān)管規(guī)則和監(jiān)管實踐的差異,在確保成員國國內(nèi)法與指令的有關(guān)規(guī)定的一致性方面,以及成員國實施指令的形式和方法方面,有關(guān)指令通常都允許各成員國擁有一定的自由裁量權(quán),各成員國實施有關(guān)指令的國內(nèi)法就仍然具有共同體法和成員國法的雙重特征。

二、Lamfalussy程序的主要內(nèi)容

為了響應(yīng)FSAP的要求,歐盟委員會于2001年采納了以Lamfalussy為首的賢人委員會(The Committee ofW iseMen)所提交的針對歐盟證券市場監(jiān)管的報告,并決定在歐盟范圍內(nèi)的證券業(yè)監(jiān)管中采用Lamfalussy程序。

Lamfalussy程序?qū)ΡO(jiān)管規(guī)章實現(xiàn)優(yōu)化,并成為歐盟進行監(jiān)管協(xié)調(diào)的主要依據(jù)。此框架起初僅對證券業(yè)有效,根據(jù)相關(guān)指令,④被推廣到整個金融服務(wù)業(yè),包括銀行、保險和投資等行業(yè),2003年11月按照Lamfalussy框架建立了歐盟監(jiān)管體系,使歐洲監(jiān)管協(xié)調(diào)進入了一個新的階段。

Lamfalussy程序承認(rèn)各國之間的立法原則和技術(shù)規(guī)則的差異,提出了監(jiān)管程序的四層核心框架。⑤

第一層程序是正式立法程序,按照歐盟的共同決定(co-decision)程序通過框架性的指令或規(guī)定。與其他歐盟層面的官方立法一樣,該立法程序由歐盟委員會、歐盟理事會與歐洲議會完成。這一立法過程完全由具有超國家性質(zhì)的歐盟機構(gòu)參與其中,根據(jù)政策模式的劃分,該模式屬于傳統(tǒng)的共同體方法。Lamfalussy程序同時強調(diào),在第一層程序中,歐盟委員會在提議前,應(yīng)該向市場參與者、最終使用者(承銷人和消費者)、成員國監(jiān)管機構(gòu)和立法者進行咨詢。

第二層程序是制定第一級的框架指令實施措施的程序,由歐盟委員會、歐洲證券委員會、歐洲證券監(jiān)管者委員會共同組成的管理委員會——“第二層委員會”(Level 2 Committees)負(fù)責(zé)輔助歐盟委員會形成有關(guān)金融管理的技術(shù)性規(guī)則,實際上有“準(zhǔn)規(guī)則制定權(quán)”。歐盟委員會在與“第二層委員會”(Level 2 Committees)進行咨詢,并從“第三層委員會”(Level 3 Committees)獲得相關(guān)意見的基礎(chǔ)上,為第一層程序所通過的指令或規(guī)定制訂執(zhí)行的技術(shù)細(xì)節(jié)。第二層委員會關(guān)注于金融監(jiān)管,由來自各成員國政府的代表所組成。

第三層程序是關(guān)于金融監(jiān)管方面,要求各成員國監(jiān)管機關(guān)通力合作,在與歐洲證券監(jiān)管者委員會磋商之后,把前兩級立法轉(zhuǎn)化為相一致的國內(nèi)法并統(tǒng)一實施。監(jiān)管委員會在各成員國層面上出臺使用歐盟監(jiān)管法律的指引(guideline),提供有關(guān)解釋性建議,以及為第一層面和第二層面沒有涉及的問題制定標(biāo)準(zhǔn)或者最優(yōu)的操作方法,但是這些手段并不具備法律效力,成員國可以自行決定是否采納。由各國金融監(jiān)管機構(gòu)所組成第三層委員會通過信息交換、合作、監(jiān)管的趨同(supervisory vergence),確保歐盟關(guān)于金融服務(wù)業(yè)的立法在各成員國得到統(tǒng)一的運用與執(zhí)行。

Lamfalussy程序的第四層程序由歐盟委員會和歐洲法院所組成的執(zhí)行委員會確保指令和法規(guī)在各國國家層次的履行。此時,位于第二層的歐洲銀行委員會還要核查歐盟成員國在法律、法規(guī)方面是否一致,以及是否及時的將歐盟法規(guī)轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法。如有必要,則要求相關(guān)國家采取糾正措施,或者采取懲罰性的法律行動,甚至提交歐盟法院。

Lamfalussy程序在金融部門全面展開之后的2003-2006年是歐盟集中加強各國監(jiān)管當(dāng)局協(xié)調(diào)的顯著時期,該程序不僅得到了廣泛的支持和運用,⑥而且使得決策以及監(jiān)管安排變得更加有效和靈活。歐盟委員會在《金融服務(wù)政策白皮書(2005-2010)》中認(rèn)為金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)必須以Lamfalussy程序的四層框架為核心。在2004年歐洲議會通過了《歐盟委員會金融服務(wù)行動計劃》,將全部42項中的39項列入共同體法律,要求各成員國執(zhí)行,從而使歐盟金融服務(wù)的監(jiān)管體系達(dá)到一個全新的水平,大大提升了歐盟層面的各國監(jiān)管制度的一體化程度。

三、次貸危機后的歐盟金融監(jiān)管改革

次貸危機對歐盟的金融體系和實體經(jīng)濟也產(chǎn)生了破壞性的影響,金融危機之后歐盟開始致力于加強金融機構(gòu)風(fēng)險管理方面的改革,歐盟委員會先后在2008年10月和2009年7月,兩次向歐盟理事會和歐洲議會提交了關(guān)于修改《資本金要求指令》的提案,強化對銀行的風(fēng)險約束;歐盟委員會還通過了關(guān)于加強信用評級公司權(quán)威性和監(jiān)管的提案,旨在增強對沖基金和私人股權(quán)基金的透明度和監(jiān)管。

此次危機使歐盟更加深刻地認(rèn)識到歐盟國家金融穩(wěn)定合作機制的缺乏嚴(yán)重影響危機救助的效率與效果。在2008年6月,歐洲各成員國的監(jiān)管當(dāng)局、中央銀行以及財政部聯(lián)合簽訂了關(guān)于危機管理和處置合作備忘錄,其中就強調(diào)了成員國之間的金融監(jiān)管合作。

2009年4月19日歐盟推出金融監(jiān)管改革計劃(泛歐監(jiān)管金融體系),⑦是近年來歐盟金融監(jiān)管歷史上最為集中的改革行動。⑧與美國推出的金融監(jiān)管改革方案不同,⑨歐盟的該監(jiān)管計劃的核心是建立兩套機構(gòu),分別從宏觀和微觀兩個方面加強對整個歐盟金融市場的監(jiān)管。

在宏觀層面上,建立一個主要由成員國中央銀行行長組成的“歐洲系統(tǒng)性風(fēng)險管理委員會”(European Systemic Risk Board,ESRB)作為宏觀監(jiān)管部門,負(fù)責(zé)監(jiān)測整個歐盟金融市場上可能出現(xiàn)的系統(tǒng)性風(fēng)險,對各種相關(guān)性系統(tǒng)風(fēng)險進行綜合評估,定期向歐盟金融理事會(EU Finance Council,ECOF IN)報告,發(fā)出預(yù)警,形成初步的關(guān)于系統(tǒng)性風(fēng)險分析交由歐盟理事會討論,并在必要情況下提供及時的政策建議。

值得注意的是,該委員會只能夠提出建議,而無權(quán)強制成員國執(zhí)行,這將削弱其防范風(fēng)險的能力。

在微觀層面上,主要由成員國對應(yīng)監(jiān)管部門代表組成的三個監(jiān)管局將分別負(fù)責(zé)歐盟銀行業(yè)、保險業(yè)和證券業(yè)的監(jiān)管協(xié)調(diào),確保成員國執(zhí)行統(tǒng)一的監(jiān)管規(guī)則。對境內(nèi)所有跨國金融機構(gòu)設(shè)立由其母國及相關(guān)成員國監(jiān)管部門代表組成的聯(lián)席監(jiān)管機構(gòu),而在不同成員國監(jiān)管部門之間或聯(lián)席監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)部發(fā)生分歧時,三個監(jiān)管局將有權(quán)進行調(diào)解并在調(diào)解無效的情況下可以作出有拘束力的決定,從而享有了超越成員國監(jiān)管部門的權(quán)力。歐盟理事會通過了關(guān)于建立歐洲金融監(jiān)管系統(tǒng)(European System of Finance Supervisors,ESFS)的決議,旨在通過更強大、一致性更高的趨同規(guī)則來提高各國監(jiān)管能力,實現(xiàn)對跨國金融機構(gòu)的有效監(jiān)管。其主要內(nèi)容包括三個層次：在歐盟層面上,升級原先歐盟層面的銀行、證券和保險監(jiān)管委員會為歐盟監(jiān)管當(dāng)局(European Supervisory Authorities,ESA),新的歐盟監(jiān)管當(dāng)局除了繼續(xù)承擔(dān)過去監(jiān)管委員會作為咨詢主體的有關(guān)職責(zé)以外,其權(quán)限有所擴大并擁有了法人地位。在各國層面上,日常對金融機構(gòu)的監(jiān)管責(zé)任則由各國監(jiān)管當(dāng)局承擔(dān)。在相互配合的層面上,為了加強歐盟監(jiān)管機構(gòu)之間的合作、監(jiān)管方法的一致性以及對金融混業(yè)經(jīng)營的有效監(jiān)管,歐盟將在歐盟系統(tǒng)風(fēng)險委員會中成立指導(dǎo)委員會(Steering Committee),建立與三個新的監(jiān)管當(dāng)局的信息交流與監(jiān)管合作機制。

四、展望：歐元危機下的Lamfalussy程序

在由美國次貸危機引發(fā)的全球性金融危機之中,歐盟各國將國家利益置于首位,傾向于采取單獨行動,通過多種措施維護本國金融市場的安全與穩(wěn)定。當(dāng)歐盟境內(nèi)各大銀行的流動性和清償力的危機不斷加劇時,卻很難在一系列的救援方案中發(fā)現(xiàn)歐盟機構(gòu)的身影,也看不到各成員國間的政策協(xié)調(diào)。⑩

目前歐元體制下,貨幣發(fā)行權(quán)上交給了歐盟,根據(jù)《歐共體條約》,各國央行和歐洲中央銀行(European CentralBank)組成的歐洲中央銀行體系(European System of Central Banks)一起構(gòu)成歐盟的貨幣當(dāng)局。歐洲央行統(tǒng)一制定貨幣政策,由各國央行負(fù)責(zé)貨幣政策在各個國家的執(zhí)行。各成員國在喪失鑄幣權(quán)的基礎(chǔ)上依然保留監(jiān)管責(zé)任以及存款保險的職責(zé)。從邏輯上來說,歐洲央行是最后貸款人(lender of last resort)這一“角色”最合適的人選。但是由于沒有統(tǒng)一的聯(lián)邦財政,而歐洲央行也不承擔(dān)歐盟貨幣體系最后貸款人的角色。在發(fā)生金融危機時,歐洲央行卻沒有維護金融穩(wěn)定的職責(zé),這一責(zé)任仍然由各成員國政府承擔(dān),這種機制性缺陷也被當(dāng)作是目前歐元危機的根源之一?！?1

Lamfalussy程序作為協(xié)調(diào)整個歐盟金融監(jiān)管的框架,不僅考慮到了歐盟金融市場的立法,也涉及到了立法執(zhí)行的具體細(xì)節(jié),其所建立的各級機構(gòu)成為促進各國監(jiān)管當(dāng)局信息交換和相互合作的重要平臺。但是,歐盟各國金融監(jiān)管的責(zé)任也由各成員國政府承擔(dān),而歐盟主要負(fù)責(zé)在區(qū)域?qū)用鎸Ω鲊鹑诒O(jiān)管進行政策協(xié)調(diào),這就不可避免地產(chǎn)生了監(jiān)管套利行為,從而使監(jiān)管效果大打折扣。

而且,Lamfalussy程序本身在實踐中暴露了一些需要改進的規(guī)則,如第一層程序的某些立法過于“細(xì)節(jié)化”,整個程序中向社會咨詢、與市場參與者磋商時所需資源匱乏,第二級程序中如何避免實施措施的過度說明性與重復(fù)性問題,第三級委員會中各成員的監(jiān)管權(quán)限存在差異,以及第三級委員會“一致同意”(consensus)的決策方法等。在第三級與第四級程序的具體步驟與要求仍然非常模糊,缺乏可操作性。尤其是一致同意的方法不僅使決策進程變得緩慢,而且往往導(dǎo)致決策的結(jié)果形成利益的最小公約數(shù)(lowest common denominator),這也是該程序最為人所詬病的地方之一。

在金融危機中,歐盟金融監(jiān)管中暴露的缺乏協(xié)調(diào)性,使改革歐盟現(xiàn)有監(jiān)管框架的呼聲越來越多。強化歐盟內(nèi)部協(xié)調(diào)的需求,加強各國的監(jiān)管職能的壓力等,降低系統(tǒng)性風(fēng)險,保障歐盟公民的存款利益等,都要求在歐盟范圍內(nèi)設(shè)立單一的監(jiān)管機構(gòu),○12對歐盟境內(nèi)的金融服務(wù)業(yè)進行統(tǒng)一監(jiān)管。如英國金融服務(wù)局《Turner報告》就提出應(yīng)建立于歐洲貨幣體系相對應(yīng)的新的、獨立的、具有監(jiān)管和標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)限,并深度參與宏觀審慎分析的機構(gòu),以取代原來的Lamfalussy程序,關(guān)于監(jiān)管的決策由歐盟層面的監(jiān)管機構(gòu)作出,各國的監(jiān)管機構(gòu)只負(fù)責(zé)決策的執(zhí)行。但是,每一次金融監(jiān)管框架之變革,都是一場利益格局的重點調(diào)整和較量。由于各國都不愿意輕易放棄對金融機構(gòu)的監(jiān)管權(quán)力,在缺乏各成員國充分的政治意愿的前提下,這一構(gòu)想尚難得以實現(xiàn)。

[注 釋]

① Commission of the European Communities,Completing the InternalMarket：White Paper from the Commission to the European Council,COM(85)310 F INAL.June 14 1985.

② Directive 89/646/EEC.

③ Financial Services： Implementing the Framework for FinancialMarkets：Action Plan,COM(99)232 Final,November 5 1999.

④ Directive 2005/1/EC.

⑤ Eurosystem Contribution,Review of the Lamfalussy Framework,Nov 2007.

⑥ 2003年的《市場濫用指令》、2003年的《說明書指令》、2004年的《透明度指令》、2004年的《金融工具市場指令》以及2004年《要約收購指令》等主要指令都是通過該程序的第一級程序所制定的.

⑦ Reform of EU’s Supervisory Framework for Financial Services.

⑧ 湯柳.歐盟金融監(jiān)管一體化的演變與發(fā)展——兼評危機后歐盟監(jiān)管改革[J].上海金融,2010,(2).

⑨ 在2009年4月17日由美國總統(tǒng)奧巴馬推出的金融監(jiān)管改革方案中,美國聯(lián)邦儲備委員會將扮演“超級監(jiān)管者”的角色,集宏觀和微觀金融監(jiān)管于一身.

⑩ “DividedWe Stand”,Economist,Oct 16th 2008.

[11] 歐元區(qū)危機呈發(fā)散式演進根源在于歐洲一體化現(xiàn)行體制缺陷[N].經(jīng)濟參考報,2010-4-22.

[12] “A Single European Regulator?”,Financial World,Feb 2006.

F830.9

A

1004-5295(2010)05-0055-04

2010-08-17

孫秀娟(1975-),女,江蘇連云港人,南京審計學(xué)院法學(xué)院講師,復(fù)旦大學(xué)國際法博士研究生,從事國際經(jīng)濟法研究.

[責(zé)任編輯：高平亮]