白曉榮

(內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)學(xué)院 財(cái)政稅務(wù)學(xué)院,內(nèi)蒙古 呼和浩特 010051)

論促進(jìn)內(nèi)蒙古產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的稅收政策

白曉榮

(內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)學(xué)院 財(cái)政稅務(wù)學(xué)院,內(nèi)蒙古 呼和浩特 010051)

內(nèi)蒙古在全國具有特殊的經(jīng)濟(jì)地位和獨(dú)立的研究內(nèi)涵,它地域遼闊,資源豐富,自然條件復(fù)雜多樣,經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿艽蟆Ｈ绾螄@生態(tài)文明,使經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源、環(huán)境相協(xié)調(diào),實(shí)現(xiàn)良性循環(huán),促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展,是內(nèi)蒙古面臨的重大課題。本文基于內(nèi)蒙古特殊的區(qū)情分析了促進(jìn)內(nèi)蒙古產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收政策存在的問題,并提出了相應(yīng)解決對策。

內(nèi)蒙古;產(chǎn)業(yè);可持續(xù)發(fā)展;稅收政策

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是一個產(chǎn)業(yè)由低級到高級、由簡單到復(fù)雜、由小規(guī)模到大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)動態(tài)過程?？v觀世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,越來越重視與資源、環(huán)境和人口等方面的協(xié)調(diào)發(fā)展成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的趨勢之一。產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展可以定義為在保障自然資源與環(huán)境的質(zhì)量和其提供的服務(wù)的前提下將產(chǎn)業(yè)自身發(fā)展的內(nèi)在客觀規(guī)律和長遠(yuǎn)發(fā)展的規(guī)劃結(jié)合起來,使產(chǎn)業(yè)沿著健康的軌道長期持續(xù),以期盡可能平等的滿足當(dāng)代人的需要,同時又不損害后代的需要的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。內(nèi)蒙古近幾年在加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的步伐,包括加快對于第二產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化升級;大力發(fā)展物流業(yè)、旅游業(yè)等第三產(chǎn)業(yè);鼓勵和引導(dǎo)中小企業(yè)向優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)延伸;采取多種政策措施積極推進(jìn)節(jié)能減排。

稅收產(chǎn)業(yè)政策涉及社會生產(chǎn)、分配、消費(fèi)等各個領(lǐng)域,是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的有力工具之一。各國實(shí)踐證明,稅收政策在促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展方面也具有其他經(jīng)濟(jì)手段難以替代的作用。稅收政策作為產(chǎn)業(yè)政策的組成部分是產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要保證,對實(shí)現(xiàn)資源的有效配置和利用,對污染的治理和控制,對產(chǎn)業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展有重要意義,但目前稅收政策在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展方面存在著很多問題。

一、現(xiàn)有稅收政策存在的問題

(一)稅收政策整體設(shè)計(jì)存在問題

1.政策目標(biāo)缺乏整體設(shè)計(jì)

我國產(chǎn)業(yè)政策的出臺多基于產(chǎn)業(yè)發(fā)展出現(xiàn)困擾的背景,具有較大的波動性和適應(yīng)性,缺乏產(chǎn)業(yè)稅收政策本應(yīng)具有的前瞻性和導(dǎo)向性特征,而且目前我國三大產(chǎn)業(yè)和三大產(chǎn)業(yè)內(nèi)部各行業(yè)幾乎都有稅收優(yōu)惠,覆蓋面如此大的產(chǎn)業(yè)稅收政策,無法實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)調(diào)整的初衷。因?yàn)橹挥袕漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展的全局著眼,對某些產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠,對某些產(chǎn)業(yè)不優(yōu)惠,才能起到稅收政策對產(chǎn)業(yè)的引導(dǎo)作用。

2.產(chǎn)業(yè)稅收政策的功能相對薄弱

我國的稅收政策具有明顯的區(qū)域性導(dǎo)向,從促進(jìn)東部沿海地區(qū)發(fā)展到振興東北老工業(yè)基地,再到西部大開發(fā),這種格局一直延續(xù)到今天。而且稅收政策還承載著很多經(jīng)濟(jì)和社會目標(biāo),比如技術(shù)進(jìn)步、外貿(mào)出口、收入分配、促進(jìn)就業(yè)等。產(chǎn)生的問題如下：一方面,沒有突出產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向,產(chǎn)業(yè)稅收政策調(diào)整乏力。另一方面,缺乏對各項(xiàng)目標(biāo)的協(xié)調(diào)。由于不同目標(biāo)的出發(fā)點(diǎn)不同,實(shí)施的范圍不同,產(chǎn)業(yè)稅收政策目標(biāo)和其他目標(biāo)會出現(xiàn)沖突。使產(chǎn)業(yè)稅收政策目標(biāo)在其他目標(biāo)的干擾下變得混亂起來。

(二)產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠存在問題

1.生態(tài)環(huán)境保護(hù)因素的稅收優(yōu)惠單一

考慮生態(tài)環(huán)境保護(hù)因素的稅收優(yōu)惠單一,主要是減稅和免稅,缺少針對性、靈活性,影響稅收優(yōu)惠政策實(shí)施效果。稅收優(yōu)惠按稅收優(yōu)惠方式的不同,可分為稅額式優(yōu)惠、稅率式優(yōu)惠、稅基式優(yōu)惠和時間優(yōu)惠。稅額和稅率優(yōu)惠屬于直接優(yōu)惠,稅基和時間優(yōu)惠屬于間接優(yōu)惠。比較而言,間接優(yōu)惠方式對生產(chǎn)經(jīng)營的調(diào)節(jié)作用大,偷逃稅的刺激小。而我國多采用直接優(yōu)惠的減免稅方式,稅式支出手段單一,稅收手段實(shí)現(xiàn)政策意圖能力較弱。

2.對環(huán)保產(chǎn)業(yè)的專門稅收優(yōu)惠政策較少

我國對于產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠政策主要集中于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè),而對于和環(huán)境保護(hù)相關(guān)的產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠,只是分布于各個稅種中的零散的政策,比較凌亂。

(三)具體稅種存在問題

涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)的稅種太少,缺少以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為目的的專門稅種。這樣就限制了稅收對生態(tài)環(huán)境污染的調(diào)控力度,也難以形成專門的用于生態(tài)環(huán)保的稅收收入來源,弱化了稅收在生態(tài)環(huán)保方面的作用。

現(xiàn)有涉及生態(tài)環(huán)保的稅種中,有關(guān)生態(tài)環(huán)保的規(guī)定不健全,對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的調(diào)節(jié)力度不夠。比如就資源稅而言,稅率過低,稅檔之間的差距過小,對資源的合理利用起不到明顯的調(diào)節(jié)作用,征稅范圍狹窄,基本上只屬于礦藏資源占用稅。這與我國資源短缺,利用率不高,浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重的情況極不相稱。

(四)針對西部民族地區(qū)的稅收政策存在的問題

西部民族地區(qū)基于自然資源優(yōu)勢和獨(dú)特的歷史文化資源,形成了許多特色產(chǎn)業(yè),例如能源產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè),通過發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè),進(jìn)而帶動其他各種產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,這是推動西部民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的重要舉措。但稅收政策在促進(jìn)西部民族地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展還存在很多的問題。

1.能源稅收政策存在的問題

首先,能源領(lǐng)域涵蓋范圍廣,體系龐大。在我國現(xiàn)行的稅收政策中,雖然已經(jīng)體現(xiàn)對能源問題的關(guān)注,但相對于復(fù)雜的能源系統(tǒng)來說只是冰山一角,和能源有關(guān)的政策數(shù)量較少,還存在很多空白需要補(bǔ)充,并且穿插于不同的稅種之間缺乏系統(tǒng)的索引和歸納。正是由于這樣,不同的規(guī)定往往各自為政,很難去兼顧政策設(shè)置的協(xié)調(diào)、統(tǒng)一,稅收的調(diào)控作用在無形中被削弱,可能影響到預(yù)期的效果。尤其是一些和能源可持續(xù)發(fā)展不符的規(guī)定還沒有調(diào)整。比如,在增值稅政策中,將煤氣、石油液化氣、天然氣、居民用煤炭制品一視同仁對待不加區(qū)分,統(tǒng)一按照13%的低稅率計(jì)征。實(shí)際上,石油液化氣和天然氣屬于清潔能源,而煤炭制品燃燒過程中的污染遠(yuǎn)大于前者,這樣“一刀切”的做法忽略了高污染、高稅負(fù)的征稅原則。

其次,我國的稅制結(jié)構(gòu)中,沒有任何一個稅種的設(shè)立直指高耗能、高污染的行為和產(chǎn)品。如果設(shè)立一個專門的能源稅,那么其稅收收入可以形成專項(xiàng)基金,用在節(jié)能減排、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域,用在新技術(shù)研發(fā)、新產(chǎn)品推廣等專項(xiàng)。對能源稅的嚴(yán)格征管,也形成對能源消耗行為、損害環(huán)境行為的監(jiān)督,凡是有符合繳納能源稅的事件發(fā)生,都必須按規(guī)定付出經(jīng)濟(jì)上的代價。稅收對能源可持續(xù)發(fā)展的調(diào)控措施將更加完善,力度更加到位。

2.旅游業(yè)稅收政策存在的問題

稅收優(yōu)惠方式過于單一且地區(qū)間優(yōu)惠不平衡。目前,我國營業(yè)稅起征點(diǎn)偏低、娛樂業(yè)營業(yè)稅率偏高,影響旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。與此同時,旅游業(yè)可享受的稅收優(yōu)惠政策主要集中于企業(yè)所得稅減免方面,但對于一些關(guān)于旅游業(yè)發(fā)展大局的稅種,例如營業(yè)稅減免優(yōu)惠措施運(yùn)用卻很少,適用面也很窄,只對一些與旅游相關(guān)的文化領(lǐng)域(紀(jì)念館、博物館、文化館、美術(shù)館、展覽館、書(畫)院、圖書館、文物保護(hù)單位舉辦文化活動及宗教場所舉辦文化、宗教活動的售票收入)免征營業(yè)稅,其他類型旅游企業(yè)營業(yè)稅均沒有任何優(yōu)惠。

另外,盡管近年來在西部開發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施后向西部有所傾斜,但幅度過小。這種稅收措施造成最直接的影響就是各地在開發(fā)旅游資源的資金不足,致使旅游資源開發(fā)資金的來源、方式單一,從而使得內(nèi)蒙古乃至西部很多潛在的旅游資源優(yōu)勢無法充分發(fā)揮出來,難以提升旅游業(yè)在整個國民經(jīng)濟(jì)體系中的行業(yè)競爭力。

(五)地方政府缺乏調(diào)控稅收政策的能力

我國的稅收立法權(quán)高度集中于中央,地方只擁有屠宰稅和筵席稅的開征和制定具體征收辦法的權(quán)力。國務(wù)院1998年下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)依法治稅嚴(yán)格稅收管理權(quán)限的通知》規(guī)定,中央稅、共享稅以及地方稅的立法權(quán)都集中在中央,各地區(qū)、各部門要依法治稅,依法理財(cái),不得超越權(quán)限擅自制定、解釋稅收政策,也不得越權(quán)批準(zhǔn)減免稅收、緩繳稅和豁免欠稅,地方政府和地方稅務(wù)機(jī)關(guān)只能在稅法規(guī)定的權(quán)限內(nèi)執(zhí)行稅收政策。從表面上,稅收政策的高度集中,有利于國家政策的統(tǒng)一和執(zhí)法的平等,并保證和約束了地方政府部門濫用權(quán)力,避免制定出有悖于國家方針政策的稅收優(yōu)惠政策,從而維護(hù)了稅法的公平、公正。但在實(shí)際執(zhí)行過程中,不難發(fā)現(xiàn),高度集權(quán)的稅收政策與中央和地方事權(quán)、財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的原則不相符,中央授予地方對營業(yè)稅、資源稅等地方主要稅種的稅制要素進(jìn)行調(diào)整變動的權(quán)力也非常有限,地方政府沒有自己掌握的稅基,不能因地制宜地設(shè)立符合當(dāng)?shù)囟愂諆?yōu)勢及發(fā)展優(yōu)勢的稅種,對各主體稅種稅率沒有制定權(quán),因此,無法充分發(fā)揮地方稅在調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展中的作用。

二、促進(jìn)內(nèi)蒙古產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的稅收對策

(一)要明確產(chǎn)業(yè)稅收政策的目標(biāo)

內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)在長期的發(fā)展過程中,在農(nóng)牧業(yè)、能源工業(yè)、農(nóng)畜產(chǎn)品加工業(yè)、稀土工業(yè)、生物高技術(shù)產(chǎn)業(yè)、草原文化旅游等行業(yè)逐步形成了自己的特色,并成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐。因此促進(jìn)內(nèi)蒙古產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收政策具體包括：發(fā)展薄弱的農(nóng)牧業(yè)、能源、原材料、交通運(yùn)輸業(yè)等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)以及處于發(fā)展初期的以信息產(chǎn)業(yè)為代表的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)。在產(chǎn)業(yè)組織上,促進(jìn)企業(yè)并購,支持企業(yè)集團(tuán)和中小企業(yè)的發(fā)展。在實(shí)施稅收政策時以產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向取代區(qū)域?qū)?以產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠作為稅收優(yōu)惠的主要目標(biāo)。

(二)完善稅收優(yōu)惠措施

除繼續(xù)保留原有的減稅免稅、投資稅收抵免等稅收優(yōu)惠形式外,還應(yīng)針對不同優(yōu)惠對象的具體情況,分別采取多種稅收優(yōu)惠形式。還應(yīng)完善現(xiàn)有稅種中關(guān)于環(huán)保的稅收優(yōu)惠,如增值稅、消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅等。還可以考慮對于環(huán)保產(chǎn)業(yè)實(shí)施專門的稅收優(yōu)惠或開征環(huán)境保護(hù)稅。西方很多國家都開征了各種涉及環(huán)境保護(hù)的稅收,如污染稅、排污稅、能源稅等,對發(fā)展資源節(jié)約型經(jīng)濟(jì),促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級和經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)換都起到了非常重要的作用。

(三)考慮西部民族地區(qū)的具體經(jīng)濟(jì)情況給予適當(dāng)傾斜的稅收政策

首先應(yīng)改革資源稅。2008年內(nèi)蒙古地區(qū)資源稅22.06億元,占稅收收入的2.4%,作為資源大區(qū),這一比重還偏低,難以發(fā)揮資源稅的調(diào)節(jié)作用,應(yīng)擴(kuò)大資源稅的征稅范圍,完善資源稅的計(jì)稅依據(jù),合理確定資源稅的單位稅額;其次要研究開征碳稅,可促使廠商更新技術(shù),在生產(chǎn)過程中減少二氧化碳的排放,還能夠促進(jìn)能源系統(tǒng)從高碳排放礦物能源向低碳或非碳能源轉(zhuǎn)化,有利于內(nèi)蒙古地區(qū)天然氣和風(fēng)電發(fā)展;最后,還應(yīng)通過完善分稅制的財(cái)政管理體制,賦予地方特別是西部民族自治地區(qū)必要的稅收方面的立法權(quán)和政策調(diào)整權(quán)。對全國普遍開征但經(jīng)濟(jì)影響較小的稅種,立法權(quán)在中央,稅收政策解釋權(quán)應(yīng)在地方;對收入規(guī)模小、未在全國普遍開征的稅種,立法權(quán)和稅收解釋權(quán)均應(yīng)在地方。

除以上因素之外,在考慮利用稅收政策促進(jìn)內(nèi)蒙古產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展時,還應(yīng)與內(nèi)蒙古的產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)相結(jié)合。2009年內(nèi)蒙古全年GDP增速為16.9%。其中第二產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率為62.2%,在第二產(chǎn)業(yè)中,重工業(yè)占工業(yè)的比例為80%以上。內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)增長的動力主要來源于能源、化工、冶金、裝備制造等重工業(yè),而農(nóng)畜產(chǎn)品加工業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等輕工業(yè)對GDP的支撐度并不是很高。因此,如何根據(jù)內(nèi)蒙古產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特點(diǎn)制定適宜的稅收政策是促進(jìn)內(nèi)蒙古產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的政策保障。

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F810.422

A

1004-5295(2010)05-0071-03

2010-08-10

內(nèi)蒙古產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究基地重大項(xiàng)目(NMCJ0802ZD)

白曉榮(1982-),女(蒙古族),遼寧阜新人,內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)學(xué)院財(cái)政稅務(wù)學(xué)院講師,中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院博士生,從事稅收理論與政策研究.

[責(zé)任編輯：高平亮]