梁華平,郭曉莉

(1.西安工業(yè)大學(xué)思政部,西安 710021;2.西安郵電學(xué)院通信與信息工程學(xué)院,西安 710061)

健全公眾參與公共行政的路徑分析

梁華平1,郭曉莉2

(1.西安工業(yè)大學(xué)思政部,西安 710021;2.西安郵電學(xué)院通信與信息工程學(xué)院,西安 710061)

指出在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的背景下,公眾參與已成為一個(gè)備受關(guān)注的問(wèn)題,但現(xiàn)階段,我國(guó)公眾參與公共行政仍存在諸多問(wèn)題。本文從更新公眾參與公共行政的觀念、完善公眾參與公共行政的制度、健全公眾參與公共行政的組織三個(gè)方面分析了健全公眾參與公共行政的路徑。

公共行政;公眾參與;觀念更新;制度完善;組織健全

黨的十七大報(bào)告明確指出:“堅(jiān)持國(guó)家一切權(quán)力屬于人民,從各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與,最廣泛地動(dòng)員和組織人民依法管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)”,”推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化,完善決策信息和智力支持系統(tǒng),增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度……”[1]它表明,伴隨我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、民主法治意識(shí)的不斷成熟,我國(guó)行政過(guò)程中的公眾參與逐漸成為理論和實(shí)踐中的焦點(diǎn)。公眾參與的重要性已經(jīng)日漸引起我國(guó)政府的高度重視。但是現(xiàn)階段,我國(guó)公眾參與公共行政仍存在諸多問(wèn)題,如公民制度化參與意識(shí)薄弱、公眾參與組織利益雙重、公眾參與機(jī)制不健全等使體制外利益表達(dá)和參與成為重要途徑。近年發(fā)生的數(shù)起公共事件都在印證著這一點(diǎn),因此,加強(qiáng)公眾參與公共行政的研究成為當(dāng)務(wù)之急。

一、更新公眾參與公共行政的觀念

首先是公眾自身觀念的更新。這就要求培養(yǎng)現(xiàn)代行政文化,重視人的思想和價(jià)值,塑造主動(dòng)參與的“新公眾”,樹(shù)立主動(dòng)參與意識(shí),并加強(qiáng)參與能力[2]。培養(yǎng)公眾的參與意識(shí),提高公眾參與能力,必須喚醒公眾作為國(guó)家主人的主體意識(shí),如權(quán)利意識(shí)、參與意識(shí)、平等意識(shí)、法治意識(shí)、責(zé)任意識(shí)等。要增強(qiáng)對(duì)行政部門(mén)的基本信任,樹(shù)立理性參與意識(shí),采取體制內(nèi)的參與行為,以有利于利益表達(dá)和問(wèn)題解決為導(dǎo)向。

其次是增強(qiáng)行政部門(mén)對(duì)公眾參與的信任。只有公眾單方面具備了參與的意識(shí)和能力是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,傳統(tǒng)的公共行政理念抑制了參與行動(dòng)的真正落實(shí),公眾得不到參與的機(jī)會(huì)。因此,要更新公眾參與觀念,必須首先轉(zhuǎn)變行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政理念,增強(qiáng)其對(duì)于公眾參與的信任。第一,充分認(rèn)識(shí)公眾主體地位。民主的理念認(rèn)為,公眾是現(xiàn)代公共行政產(chǎn)生、存在與發(fā)展的目的,公眾是公共行政權(quán)力的來(lái)源。公共行政因公眾的需要而產(chǎn)生,執(zhí)行的是公眾授予的權(quán)力,因此必須服從公眾的意志,維護(hù)公眾的利益。第二,正確對(duì)待公眾的參與行為。一方面,對(duì)于公眾針對(duì)公共行政事務(wù)提出的合理化意見(jiàn)和要求應(yīng)給予肯定和尊重,另一方面,對(duì)于公眾的非理性參與行為,要及時(shí)加以規(guī)范和糾正,要通過(guò)各種渠道向公眾宣傳各種合法化的參與途徑,對(duì)于公眾提出的不合理意見(jiàn)和要求,要疏導(dǎo)和規(guī)勸。第三,積極培養(yǎng)公眾的參與意識(shí)和參與能力。公共行政人員有責(zé)任教育公眾,使其深入了解公眾的權(quán)利與義務(wù),學(xué)習(xí)公眾參與的知識(shí)和技能。同時(shí),行政人員也應(yīng)該主動(dòng)地向公眾通報(bào)政府的施政真相和困難所在,增進(jìn)政府與公眾之間的相互了解與體諒,進(jìn)一步促進(jìn)彼此的信任及合作。第四,增強(qiáng)公共行政部門(mén)的回應(yīng)性。公共行政部門(mén)在行政過(guò)程中要及時(shí)對(duì)公眾的意見(jiàn)和要求進(jìn)行反饋,以增強(qiáng)公眾參與的效能感。如果公眾的意見(jiàn)和要求得不到及時(shí)而有效的反饋,就會(huì)極大地挫傷公眾參與的積極性,體制外的各種參與行為就會(huì)助長(zhǎng)。

二、完善公眾參與公共行政的制度

美國(guó)學(xué)者 T·W·舒爾茨認(rèn)為,“制度就是一種行為規(guī)則,這些規(guī)則涉及社會(huì)、政治及經(jīng)濟(jì)行為”[3]。人之所以需要制度,是因?yàn)槿说睦硇阅芰τ邢?人的行為可能超出其理性的控制,從而產(chǎn)生不確定性,損害他人或社會(huì)的利益。因此,公眾參與公共行政的這種社會(huì)性的活動(dòng)同樣需要在規(guī)則的框架內(nèi)運(yùn)行,從而使得這種參與規(guī)范、有序、良性運(yùn)行。

首先是政務(wù)公開(kāi)制度。知情權(quán)是公民的一項(xiàng)最基本權(quán)利,公眾參與公共行政的“政治能力”、“政治功效感”等都與此緊密相關(guān),參與的首要前提是知情,了解相關(guān)政務(wù)信息。這就要求政府必須做到政務(wù)公開(kāi),使政府的工作內(nèi)容公開(kāi)化,對(duì)于正在籌劃或準(zhǔn)備的工作公開(kāi),并對(duì)各項(xiàng)工作內(nèi)容及其進(jìn)程公開(kāi),任何公民都可以通過(guò)特定途徑進(jìn)行查詢、監(jiān)督。如財(cái)務(wù)公開(kāi)、人事公開(kāi)、監(jiān)管公開(kāi)、決策公開(kāi)等。對(duì)此,應(yīng)完善政務(wù)信息公開(kāi)方面的法律法規(guī),明確信息公開(kāi)主體和內(nèi)容,公開(kāi)的途徑要多元化、便民化、易知化,尤為重要的是信息公開(kāi)責(zé)任機(jī)制和時(shí)效機(jī)制的確立,建立明確的責(zé)任追究處罰制度,責(zé)任到人,防止信息公布缺位。政務(wù)公開(kāi)制度的實(shí)行,在短時(shí)間內(nèi)會(huì)給相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人帶來(lái)壓力,帶來(lái)不適應(yīng),這與我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)形成的官僚作風(fēng)及政治體系的封閉保守運(yùn)行密切相關(guān),但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,這是一個(gè)合格的、健全的公民社會(huì)的必須,對(duì)于整個(gè)社會(huì)的健康持續(xù)良性發(fā)展至關(guān)重要。

其次是行政聽(tīng)證制度。行政聽(tīng)證,是指行政機(jī)關(guān)做出涉及公民、法人或者其他組織利益的重大事項(xiàng)或者重大決定之前,充分聽(tīng)取公民、法人或者其他組織的意見(jiàn)的活動(dòng)。我國(guó)的行政聽(tīng)證制度是在 20世紀(jì) 90年代末從國(guó)外移植而來(lái),經(jīng)過(guò)十多年的發(fā)展,依然不能為眾多的行政部門(mén)所接受或采用。從相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)范可以看出,它對(duì)具體行政行為聽(tīng)證的適用范圍過(guò)窄,對(duì)抽象行政行為的聽(tīng)證范圍不全面,聽(tīng)證的程序也不夠規(guī)范和嚴(yán)密等,給實(shí)踐帶來(lái)一定的制約。從公眾角度看,臣民意識(shí)和搭便車(chē)心理在許多人的頭腦中依然存在,這給我國(guó)行政聽(tīng)證制度的發(fā)展帶來(lái)了一定的障礙。而聽(tīng)證制度是促進(jìn)權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)依法決策、依法行政,維護(hù)公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的一項(xiàng)重要制度,它是現(xiàn)代民主政治和現(xiàn)代行政程序的重要支柱性制度,是現(xiàn)代制度所追求的公正性與民主性的集中表現(xiàn)。因此,健全和完善這種制度同樣意義重大。

最后是行政救濟(jì)制度。行政救濟(jì)是指公民、法人或其他組織認(rèn)為具體行政行為直接侵害其合法權(quán)益,請(qǐng)求有權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)依法對(duì)行政違法或行政不當(dāng)行為實(shí)施糾正,并追究其行政責(zé)任,以保護(hù)行政管理相對(duì)方的合法權(quán)益。行政救濟(jì)是行政相對(duì)人與行政主體互動(dòng)的一個(gè)過(guò)程,更側(cè)重于行政主體提供救濟(jì)的過(guò)程,其途徑主要是行政復(fù)議、行政賠償、行政訴訟等。行政救濟(jì)是行政系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督,該制度的設(shè)置主要在于維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益,但當(dāng)前我國(guó)行政救濟(jì)機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性,程序不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?使這種救濟(jì)制度大打折扣。健全和完善的行政救濟(jì)制度是使公眾獲得參與安全感的重要因素,有利于保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益,是公共行政行為、過(guò)程、結(jié)果合理化、科學(xué)化的重要環(huán)節(jié)。

三、健全公眾參與公共行政的組織

在公眾參與公共行政的過(guò)程中,公眾通過(guò)參加組織或者社團(tuán)來(lái)影響公共行政是最有效的形式。組織或社團(tuán)代表著一定群體的一定要求,通過(guò)組織或社團(tuán)進(jìn)行的利益表達(dá)具有規(guī)模效應(yīng),容易使利益訴求得以實(shí)現(xiàn)。但長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)公眾參與公共行政受到多方面的制約,是一個(gè)大國(guó)家、小社會(huì)的格局,社會(huì)發(fā)展緩慢,臣屬型甚至地區(qū)型的政治文化在我國(guó)廣大地區(qū)起著主導(dǎo)作用,作為重要組織的第三部門(mén)沒(méi)有發(fā)揮其應(yīng)有的作用,其生存面臨諸多的困境。伴隨政治經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步深化,第三部門(mén)需要承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任。而其自身的弱小和能力的欠缺,使其難以承擔(dān)政府轉(zhuǎn)移的職責(zé),如經(jīng)費(fèi)短缺、人力資源短缺、知識(shí)經(jīng)驗(yàn)短缺等,這就陷入了二難困境,這種困境會(huì)導(dǎo)致兩方面的結(jié)果,一是政府做大繼續(xù)承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé),二是加快這些非政府組織的發(fā)展。當(dāng)前的趨勢(shì)要求后者的發(fā)展。同時(shí)我國(guó)的第三部門(mén)還呈現(xiàn)出魚(yú)龍混雜的局面,以及相關(guān)法律法規(guī)的不完善等使得其發(fā)展舉步維艱。這對(duì)第三部門(mén)的健康、快速發(fā)展提出了更高的要求。

首先,制定和完善有利于第三部門(mén)發(fā)展的法律法規(guī)體系,使其在發(fā)展的過(guò)程中有法可依,在規(guī)則體系內(nèi)運(yùn)行。政府逐步退出相關(guān)領(lǐng)域,并采取積極措施培育第三部門(mén)的發(fā)展,并加強(qiáng)對(duì)這些組織的管理,嚴(yán)格責(zé)任追究機(jī)制。其次,建立第三方的監(jiān)督與評(píng)估機(jī)制。鑒于當(dāng)前我國(guó)眾多第三部門(mén)發(fā)展的現(xiàn)狀,過(guò)分的強(qiáng)調(diào)政府的監(jiān)管與治理將會(huì)大大削弱這些組織的健康發(fā)展和社會(huì)功能的發(fā)揮,而放任其發(fā)展又會(huì)導(dǎo)致這些組織不能真正滿足社會(huì)的需求,效率低下,甚至貪污腐敗行為的發(fā)生。最好的模式是建立第三方的監(jiān)督與評(píng)估機(jī)制,它將會(huì)克服以上兩方面的問(wèn)題。最后,加強(qiáng)第三部門(mén)自身的建設(shè)。必須充分認(rèn)識(shí)到第三部門(mén)在溝通政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)方面、在解決貧困、緩解就業(yè)、促進(jìn)社會(huì)和諧方面發(fā)揮的積極作用,給予充分的肯定,樹(shù)立第三部門(mén)的誠(chéng)信社會(huì)形象,爭(zhēng)取社會(huì)公眾的廣泛參與;同時(shí)也要對(duì)發(fā)展過(guò)程中產(chǎn)生的問(wèn)題予以及時(shí)糾正,促進(jìn)第三部門(mén)的發(fā)展。

在行政權(quán)力不斷加強(qiáng)的趨勢(shì)下,行政改革無(wú)論怎樣進(jìn)行,都面臨一個(gè)難題,就是動(dòng)員各方面力量對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督和控制,公眾參與是控制行政權(quán)力膨脹的一個(gè)重要力量。通過(guò)參與公共行政,公民個(gè)人及其團(tuán)體實(shí)現(xiàn)了自身的權(quán)益,鍛煉了其政治熱情和實(shí)踐能力。在政府講“以人為本”和構(gòu)建“和諧社會(huì)”的背景下,公眾參與將會(huì)在我國(guó)迅速發(fā)展。公眾是社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力,政府所能做的選擇是進(jìn)行主動(dòng)的、有誠(chéng)意的、真實(shí)的公眾參與,還是被動(dòng)的、虛假的表面參與。如果是前者,公眾參與將是有序、健康地迅速發(fā)展;如果是后者,政府將會(huì)在政治發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型中,逐漸喪失其政權(quán)的合法性基礎(chǔ)。公眾參與得不到滿足的需求將會(huì)變成外部抗?fàn)幒头磳?duì)政府的力量。政府只有認(rèn)真地進(jìn)行公眾參與的制度建設(shè),推動(dòng)和擴(kuò)大公眾參與,使公眾參與有外力推動(dòng)轉(zhuǎn)變成政府的內(nèi)在動(dòng)力,才是正確的選擇。

[1] 胡錦濤.中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告[M].北京:人民出版社,2007.

[2] 王利敏,戚建霞.論公共行政文化對(duì)公共行政管理的影響和作用 [J].長(zhǎng)春工程學(xué)院學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版,2010(2):65-67.

[3] R·科斯,A·阿爾欽,D·諾斯.財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集 [M].上海:上海人民出版社,2002:253.

The path analysis of the public partici pationin publicadm in istration

L IANG Hua - ping, et al.
(Dept.Of Politic-Ideological Educationof Xi’an Technological University,X i’an710021,China)

In the background of constructing socialist harmonious society,public participation has become a focus problem.But at present,many problems still exist in public administration.Therefore,the thesis analyzes the path of public participation in public administration from three aspects:updating the concept of public participation in public administration,integrating the system of public participation in public administration and perfecting the organizationof public participation in public administration.

public adm inistration; public participation;the renewal of thinking; complete system; well - organized

C93

A

1009-8976(2010)04-0057-03

2010-08-31

梁華平 (1978—),男 (漢),陜西咸陽(yáng),講師主要研究行政倫理、經(jīng)濟(jì)倫理。