晏 涵 左美蓉 韋林利

（1.湖南工程職業(yè)技術(shù)學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410151；2.廣西民族出版社，廣西 南寧 530000）

基于第二次土地大調(diào)查下的城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局的背景及意義研究

晏 涵1左美蓉1韋林利2

（1.湖南工程職業(yè)技術(shù)學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410151；2.廣西民族出版社，廣西 南寧 530000）

以全國(guó)開(kāi)展的第二次土地大調(diào)查為背景，研究了城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局，探討了對(duì)其研究的重要意義。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地；布局；意義；結(jié)構(gòu)

（一）前言

全國(guó)第二次土地大調(diào)查于2007年7月1日開(kāi)始，2009年12月31日結(jié)束，建設(shè)用地作為土地分類中最為復(fù)雜的一類，自然成為二調(diào)中重點(diǎn)調(diào)查對(duì)象。走出一條建設(shè)占地少、利用效率高的符合我國(guó)國(guó)情的土地利用新路子，是關(guān)系民族生存根基和國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的大計(jì)，是全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的具體要求，是我國(guó)必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的一條根本方針。因此對(duì)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局的研究具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和建設(shè)意義。

（二）城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局研究的背景

黨的十六屆三中全會(huì)《決定》提出了五個(gè)“統(tǒng)籌”，即“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開(kāi)放”的新要求，是新一屆黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)發(fā)展內(nèi)涵、發(fā)展要義、發(fā)展本質(zhì)的深化和創(chuàng)新，蘊(yùn)含著全面發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、均衡發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展和人的全面發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀。囊括了當(dāng)前改革和發(fā)展所要解決的一系列戰(zhàn)略性、全局性的重大問(wèn)題，反映了社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的客觀規(guī)律，體現(xiàn)了社會(huì)主義社會(huì)全面發(fā)展的戰(zhàn)略構(gòu)想。隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的興起，人口數(shù)量的增加和人類活動(dòng)范圍的擴(kuò)大，土地資源的經(jīng)濟(jì)供給稀缺性與其社會(huì)需求增長(zhǎng)性之間的不協(xié)調(diào)發(fā)展，以及不合理的土地利用結(jié)構(gòu)方式引起生態(tài)環(huán)境惡化等問(wèn)題日益暴露出來(lái)。人類利用土地資源創(chuàng)造了巨額的物質(zhì)財(cái)富，與此同時(shí)也付出了慘重的代價(jià)。我國(guó)面臨著人口、糧食、資源、環(huán)境等重大問(wèn)題，都與土地利用結(jié)構(gòu)和布局不當(dāng)有關(guān)。

近年來(lái)，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化水平不斷提高，在城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積大幅度增加的同時(shí)，農(nóng)村居民點(diǎn)用地并沒(méi)有像預(yù)期那樣相應(yīng)減少。2005年與1996年相比，全國(guó)農(nóng)村人口減少了11%，而農(nóng)村居民點(diǎn)用地反而增加了1.7%，農(nóng)村建設(shè)用地粗放利用狀況進(jìn)一步加劇。城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而逐漸改變，如果不對(duì)其加以約束和引導(dǎo)，往往會(huì)引起結(jié)構(gòu)錯(cuò)位，布局紊亂，致使土地資源浪費(fèi)、土地利用效率低下、土地生態(tài)環(huán)境惡化、土地權(quán)益公平失衡等問(wèn)題。所以加強(qiáng)城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)與布局發(fā)展變化的研究，有助于促進(jìn)土地資源的可持續(xù)利用，從而促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)用地、優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局，既是節(jié)約集約用地的重要途徑，又是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的客觀需要。

2008年以來(lái)，由于國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)行了重大調(diào)整，黨的“十七”大勝利召開(kāi)，近年的“泛珠三角經(jīng)濟(jì)圈”的興起，中部崛起中的大湘南經(jīng)濟(jì)板塊的發(fā)展及“兩型社會(huì)”這一全新理念的提出，特別是全國(guó)第二次土地大調(diào)查的逐步展開(kāi)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)快速向全面建設(shè)小康社會(huì)邁進(jìn)，對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的需求量更大。加之土地利用總體規(guī)劃的科學(xué)性和可操作性有待提高，原實(shí)施土地利用總體規(guī)劃已不能適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展的需要，迫切要求對(duì)城鄉(xiāng)用地的發(fā)展進(jìn)行宏觀調(diào)控，限制城鄉(xiāng)建設(shè)用地混亂無(wú)序地向農(nóng)地?cái)U(kuò)張，優(yōu)化其用地結(jié)構(gòu)和布局，有效地引導(dǎo)和規(guī)范了城鄉(xiāng)用地，促進(jìn)了土地集約利用，從而確立一個(gè)規(guī)模合理和科學(xué)的空間結(jié)構(gòu)與布局，以切實(shí)改善城鄉(xiāng)居民的生活水平、促進(jìn)區(qū)域生產(chǎn)力的發(fā)展。

（三）研究目的和意義

城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局優(yōu)化的研究目的是建立一個(gè)經(jīng)濟(jì)健康和快速發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定和諧的可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成的目標(biāo)體系。本文的研究目的，旨在結(jié)合二調(diào)并通過(guò)對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局優(yōu)化的研究，為當(dāng)前土地可持續(xù)發(fā)展提供有利的理論支撐。因此，本文的研究目的和意義可歸納為以下幾點(diǎn)：

1.優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建立和諧社會(huì)的重要內(nèi)容

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，是黨的十六屆三種全會(huì)提出的重大戰(zhàn)略決策。合理的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)和布局是實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)的重要舉措。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)與管理、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民就業(yè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)體制改革都與城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局有著密切的關(guān)系。結(jié)合第二次土地大調(diào)查的數(shù)據(jù)，科學(xué)合理地實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，為建立和諧社會(huì)的打下根基。

2.優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局是緩解用地矛盾、提高土地利用綜合效率的戰(zhàn)略性選擇

國(guó)土資源部權(quán)威專家指出，面對(duì)人地矛盾十分尖銳的基本國(guó)情，我們必須對(duì)有限的土地資源精打細(xì)算，經(jīng)過(guò)第二次土地大調(diào)查，我們土地工作者結(jié)合第二次土地大調(diào)查的數(shù)據(jù)，嚴(yán)格控制建設(shè)用地供應(yīng)總量，堅(jiān)決遏制盲目投資和低水平重復(fù)建設(shè)等行為。優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局，不僅可以有效地組織經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，也可以節(jié)約、合理利用各種資源包括土地資源、水資源、能源等，避免資源的浪費(fèi)，提高城鎮(zhèn)和農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展能力。在耕地保護(hù)日益嚴(yán)峻的形勢(shì)下，應(yīng)加強(qiáng)通過(guò)城鄉(xiāng)用地在空間上的合理布局與結(jié)構(gòu)調(diào)整，減少對(duì)耕地占用方面的研究，提高土地資源的利用效率，緩解用地矛盾。優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)及其空間布局，并結(jié)合對(duì)土地?cái)?shù)量和質(zhì)量的調(diào)查，可以有效的配置各類用地的面積，提高存量土地的經(jīng)濟(jì)效益和集約度，減少不必要的侵占耕地，從而緩解耕地需求壓力。

3.優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局是加強(qiáng)土地參與宏觀調(diào)控、完善規(guī)劃控制手段的基本要求

任何工業(yè)項(xiàng)目，最終都要落在土地上，這就決定了運(yùn)用土地政策對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的可行性和有效性。通過(guò)第二次土地大調(diào)查，一方面可以對(duì)自己的家底有清楚地認(rèn)識(shí)，另一方面，還可以做到心中有數(shù)，在批地和用地中，正確運(yùn)用土地政策參與宏觀調(diào)控，制止部分行業(yè)盲目投資和低水平擴(kuò)張。國(guó)土資源部部長(zhǎng)孫文盛提出，運(yùn)用土地政策參與宏觀調(diào)控至少應(yīng)該包括三方面內(nèi)容。一是建設(shè)用地總量。建設(shè)用地總量是影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和效益的重要因素，控制建設(shè)用地總量，是調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要手段。二是調(diào)整土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，通過(guò)對(duì)不同用途土地的供應(yīng)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)，這就需要按照國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，適時(shí)調(diào)整供地政策，對(duì)于禁止性項(xiàng)目，停止供地；對(duì)于限制性項(xiàng)目，提高供地標(biāo)準(zhǔn)和條件。三是確定不同區(qū)域的供地政策，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)區(qū)域合理布局和協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的梯度轉(zhuǎn)移。孫文盛還提出：各地要在第二次土地調(diào)查的基礎(chǔ)上，認(rèn)真組織開(kāi)展建設(shè)用地普查評(píng)價(jià)，對(duì)現(xiàn)有建設(shè)用地的開(kāi)發(fā)和投入產(chǎn)出情況作出評(píng)估，并按照法律和法規(guī)規(guī)定，處理好建設(shè)用地開(kāi)發(fā)利用中存在的問(wèn)題。今后各項(xiàng)建設(shè)要優(yōu)先開(kāi)發(fā)利用空閑、廢棄、閑置和低效能的土地，努力提高建設(shè)用地利用效率。

由于市場(chǎng)機(jī)制存在自身難以克服的缺陷，難以使公共資源、公共環(huán)境得到有效保護(hù)和合理利用，難以實(shí)現(xiàn)公共安全和公共利益，客觀上要求加強(qiáng)宏觀調(diào)控。通過(guò)編制和實(shí)施土地規(guī)劃，通過(guò)規(guī)劃合理確定城市土地利用布局、城市不同區(qū)域的功能、不同類型用地的控制數(shù)量和區(qū)域，可以從宏觀上協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展、調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局結(jié)構(gòu)、調(diào)控資源供應(yīng)總量和結(jié)構(gòu)、有效保護(hù)和合理開(kāi)發(fā)利用土地資源，保障經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)、平穩(wěn)、較快發(fā)展。

4.優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局是土地資源的可持續(xù)發(fā)展重要保障

在人類社會(huì)發(fā)展與進(jìn)步的現(xiàn)代，土地不僅是重要的生產(chǎn)要素，而且作為人類社會(huì)自然界存在的載體，也是巨大的生態(tài)系統(tǒng)不可或缺的基本要素，它具體表現(xiàn)為生態(tài)系的支撐構(gòu)件。工業(yè)發(fā)展與人口增加給土地資源帶來(lái)的巨大壓力集中表現(xiàn)為土地資源的化，與此同時(shí)更加劇了土地資源短缺性。

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展如何與土地資源利用相協(xié)調(diào)，尤其是在一個(gè)人多地少的發(fā)展中國(guó)家實(shí)現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用，滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)于土地資源的需求，保持生態(tài)環(huán)境可續(xù)性，是一個(gè)急需解決的難題。優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)空間布局，解決土地資源利用中帶的一系列問(wèn)題，將是解決土地資源問(wèn)題對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)制約作用的唯一出路。合的用地結(jié)構(gòu)和空間布局，就是尋求和選擇土地資源利用的最佳目標(biāo)和途徑，以發(fā)揮資的優(yōu)勢(shì)，使綜合效益最大化。只有形成合理的土地利用結(jié)構(gòu)，才能保證一定地域內(nèi)土利用系統(tǒng)的良性循環(huán)，才一能協(xié)調(diào)好人口、土地、糧食、生態(tài)等關(guān)系。

5.優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的關(guān)鍵

優(yōu)化城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)和布局也是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的基礎(chǔ)性工作，是一項(xiàng)事關(guān)長(zhǎng)遠(yuǎn)的全局性、戰(zhàn)略性任務(wù)。建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，必須逐步改善農(nóng)民的居住及生活環(huán)境。目前農(nóng)村居民點(diǎn)這種分散的布局，不僅不利于土地的集約利用，而且也不利于基礎(chǔ)設(shè)施的配套和社會(huì)服務(wù)設(shè)施的完善，與城市形成極大的反差，嚴(yán)重制約著農(nóng)村居民生活水平的提高。為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口、產(chǎn)業(yè)、居住的“集約集聚”，促使現(xiàn)代文明向農(nóng)村的“延伸覆蓋”，縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，亟需對(duì)現(xiàn)有的城鄉(xiāng)用地進(jìn)行優(yōu)化布局。

TU98

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1008-1151(2010)04-0082-02

2010-01-05

晏涵（1982－），男，湖南工程職業(yè)技術(shù)學(xué)院碩士，研究方向?yàn)橥恋乩靡?guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃。