○楊鵬程

（云南省大理州委黨校 云南 大理 671000）

云南大理打造“1+6”城市群面臨的問題及對策研究

○楊鵬程

（云南省大理州委黨校 云南 大理 671000）

打造“1+6”城市群是建設滇西中心城市、發(fā)揮“橋頭堡”排頭兵作用的重要舉措，是促進大理經濟又好又快發(fā)展的必然選擇。由于這是一項新的規(guī)劃，涉及范圍廣，難度大，牽一發(fā)而動全身，從規(guī)劃到方案制定，再到具體實施都將面臨許多未知因素和一系列的困難，本文在分析現(xiàn)實存在問題的基礎上，提出了針對性措施。

“1+6”城市群 大理經濟 發(fā)展

2003年10月7日，云南省政府決定把大理建成輻射面廣、帶動力強、吸引力大的滇西中心城市，隨之大理的建設步伐不斷加快。2009年7月，胡錦濤總書記在云南考察工作時明確指出，云南要充分發(fā)揮作為我國通往東南亞、南亞重要陸上通道的優(yōu)勢，不斷提升沿邊開放質量和水平，使云南成為我國面向西南開放的“橋頭堡”。大理一下子走到了對外開放的前沿，滇西中心城市建設顯得更加重要而緊迫。

2010年6月，大理州出臺的《大理滇西中心城市總體規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）通過了專家評審。規(guī)劃中將“1+6”作為大理滇西中心城市的建設規(guī)劃層次，著力構建1主（大理市）6副（祥云、彌渡、賓川、巍山、洱源、漾濞）的新型城市群。

一、打造“1+6”城市群面臨的問題

1、只有規(guī)劃，沒有具體的實施方案和資源整合措施

由于《規(guī)劃》需經省政府批準后才能組織實施，所以至今仍沒有具體組織實施方案，各地、各部門仍處于被動等待、觀望的境地。一些難度較大的項目，如跨海通道、環(huán)蒼山旅游線路、關巍公路隧道等可行性操作方案還沒有面向周邊地區(qū)，“1+6”的市場功能如何整合與發(fā)揮，從而體現(xiàn)“排頭兵”的作用等方面仍是未決的難題。但是，建設滇西中心城市是省委省政府提出并確定的戰(zhàn)略決策，等批準后再組織實施，將帶來滯后和被動的局面。

2、統(tǒng)籌協(xié)調方面的問題

“1+6”城市群規(guī)劃，必然帶來資源重組和利益分享問題，原有的人財物等資源格局將被打破，各地、各部門往往傾向于從自身利益出發(fā)提出建設和組織實施方案。一些縣還提出改“1+6”為“2+5”，均把自己納入主城范圍。利益如何分享成為了敏感而現(xiàn)實的問題，如果處理不好，將影響到整體規(guī)劃的實施和目標的實現(xiàn)。

3、產業(yè)的合理化布局及產業(yè)間、地區(qū)間的關系問題

在總《規(guī)劃》下已有專門的子規(guī)劃，但仍需進一步完善。產業(yè)的合理化布局關乎未來“1+6”群體的經濟發(fā)展，并將奠定滇西中心城市的發(fā)展基礎，是各項工程中的重頭戲。由于各地的自然稟賦、歷史文化、后續(xù)發(fā)展狀況不一致，資源優(yōu)勢參差不齊，因此發(fā)展的側重點也各不相同。目前各地具備的優(yōu)勢條件已基本形成共識，如祥云的工業(yè)、彌渡的蔬菜、巍山的歷史文化、漾濞的核桃、洱源的生態(tài)農業(yè)、賓川的水果、旅游等。但各地的主產業(yè)與副產業(yè)的關系、各地區(qū)的產業(yè)分工互補關系、資源相對較弱地區(qū)怎樣加快發(fā)展等仍是需要解決的問題。

4、籌集資金、基礎設施和重大項目建設力度方面的問題

基礎設施建設是構建“1+6”城市群十分重要的一個方面。單從農業(yè)基礎設施看，一些縣（如祥云、彌渡等）雖經多年改造修建，但仍未從根本上解決問題，按《規(guī)劃》對基礎設施建設的要求，目前還差得很遠。以公路為例，目前在全州16572公里的公路通車里程中，尚有7662公里屬等外公路，占46.2%，這些等外公路大部分布在山區(qū)和半山區(qū)，晴通雨阻，通達能力和安全性能低。至于一些大型項目，如物流中心、航空港、跨海通道、穿山隧道、水廠電站、縱橫各地的旅游線路、“兩環(huán)六射”、“五射兩縱”的內外交通網絡等大多只能處于規(guī)劃層面。如何籌集資金成為這些項目啟動的關鍵。

5、政策法制層面的問題

法律制度有很強的剛性，如何運用它來保障各項科學規(guī)劃付諸實施，保障各主體的合法權益，規(guī)范政府部門行為，打擊各種經濟上的違法犯罪活動，是一項長期而復雜的任務。扶持產業(yè)發(fā)展，擴大招商引資離不開政策環(huán)境的優(yōu)化，而政策環(huán)境又涉及土地、稅收、金融、城管等多方面。這些職能部門都有相應的條塊管理制度，在如何協(xié)調一致、用好各項政策措施、優(yōu)化投資環(huán)境、充分發(fā)揮“1+6”優(yōu)勢和帶動作用、從而使大理滇西中心城市各項功能向省內外國內外輻射等方面，發(fā)揮著重要作用。

二、打造“1+6”城市群的對策建議

1、進一步提高思想認識，加快具體實施方案的制定和各地工作意向性部署

思想是行動的先導，思想認識不到位，是各項工作遲緩的原因之一。因此不應被動等待省政府批準后再組織規(guī)劃實施，應根據這些規(guī)劃盡快制定具體實施方案?！兑?guī)劃》如有調整再相應調整方案，應通過各種媒體和組織座談會及專題調研等形式加大宣傳力度，進一步提高人們的思想認識，使各項工作具有前瞻性和意向性，還應將《規(guī)劃》（專家評審通過稿）文本的精神傳達州級主要部門和7縣市政府，落實具體方案。

2、成立相應組織機構，州政府主要領導親自掛帥

“1+6”城市群建設勢在必行，也是大理走向世界的必由之路。由于這是一項跨區(qū)域、跨行業(yè)、跨部門的重大工程，涉及范圍廣，難度大，牽一發(fā)而動全身，所以大理州政府應成立大理州“1+6”城市群建設領導組，由州長任組長，州發(fā)改局、政策研究室、經委、農業(yè)局、商務局、建設局、旅游局、交通局、財政局、國稅局、地稅局、工商局等部門，及7縣市政府主要領導參加，領導組下設辦公室，由州發(fā)改局具體負責。該領導組負責“1+6”城市群建設規(guī)劃實施方案制定及統(tǒng)籌協(xié)調和相關工作的落實。

3、全方位統(tǒng)籌資金，嚴格管理制度

進一步拓寬投融資渠道，為項目建設提供資金支持。一是積極爭取中央和省財政資金的扶持。利用國家實施西部大開發(fā)和擴大內需的戰(zhàn)略機遇，規(guī)劃、論證好“1+6”城市群建設中的一批重點工程，將之納入國家和省重點支持的領域范圍。二是加大招商引資力度，拓展招商引資渠道。要把利用州外資金同優(yōu)化產業(yè)結構、提升技術水平和擴大對外經濟貿易有機結合起來，積極吸引外部投資主體參與基礎設施和生態(tài)建設，重點投資特色農業(yè)生產及加工、資源節(jié)約和綜合利用高技術產業(yè)、旅游、物流、商貿、房地產等現(xiàn)代服務業(yè)。三是改善融資擔保體系，鼓勵多方投資。在遵守國家有關政策規(guī)定和防范金融風險的前提下，構建投資多元化、運作市場化、管理規(guī)范化的融資擔保體系，發(fā)行地方政府債券，擴大民間投資。

同時，加強資金管理，提高使用效率，建立評估機制，杜絕重復建設、形象工程、政績工程；加強監(jiān)督，堵塞漏洞，嚴防各項建設資金被挪用、濫用，嚴格懲處一切經濟上的違法犯罪行為。

4、基礎先行，夯實重要設施建設

基礎設施建設是打造“1+6”城市群乃至大理滇西中心城市的重要內容，兵馬未動糧草先行，只有打牢基礎，才能全面、徹底地開展城市群建設工作。目前，開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)，特別是產業(yè)延伸帶和周邊縣的交通、市政設施建設、農田水利設施等還需加大投入，一些相關大型項目還應爭取盡早列入省重點建設項目。

5、科學布局生產力，合理調整產業(yè)間的關系

在大理滇西中心城市建設的城市外延擴張和產業(yè)布局向外延伸的過程中要實現(xiàn)生產力布局的合理化，必須遵循一些原則：一是充分地利用各縣市的自身優(yōu)勢；二是生產場地要盡可能接近原料、燃料、動力產地和市場，減少成本，提高經濟效益；三是合理確定工業(yè)基地和城鎮(zhèn)規(guī)模，防止工業(yè)過分集中或分散；四是要注意解決洱海及各縣市的環(huán)保問題。此外，在主副產業(yè)之間、地區(qū)產業(yè)之間，應堅持突出特色與兼顧其他、因地制宜與統(tǒng)籌全局相結合的原則，實現(xiàn)協(xié)調發(fā)展。

6、協(xié)調利益關系，利用市場機制實現(xiàn)自身發(fā)展和共同發(fā)展

如果沒有各縣市自身發(fā)展作為基礎也就談不上共同發(fā)展。但由于大理州各縣市自然稟賦和經濟社會發(fā)展存在差異，因而必須盡量考慮各縣市經濟社會發(fā)展的實際，協(xié)調好相互間的利益關系。比如大理市有關產業(yè)向外延伸后，州縣市應從財政體制上建立合理的調節(jié)、協(xié)商機制，合理分配稅收，調整各縣市利益關系，達到互利共贏，以此調動各縣市的積極性、主動性。對資源相對貧乏、發(fā)展較慢的地區(qū)，應注意挖掘相對優(yōu)勢，發(fā)揮政府的宏觀調控職能，協(xié)調整合資源，利用市場機制實現(xiàn)自身發(fā)展和共同發(fā)展。

7、政策引導、法制保障

在“1+6”城市群建設過程中，合理使用政策優(yōu)化經濟社會環(huán)境是一個重要方面。首先，對重要建設項目給予政策傾斜。例如對新增建設用地指標不足問題，應在建設用地年度指標上給予單列和傾斜；城市外延擴張和產業(yè)布局向外延伸過程中周邊縣可用地應作為經濟開發(fā)區(qū)的延伸部分而享受相關政策優(yōu)惠等。其次，優(yōu)化投資環(huán)境。對外來投資者，應有一定的優(yōu)惠措施，對投資超過一定數額或比例的、效益好貢獻突出的應有相應的鼓勵措施，在不違反國家法律的前提下，充分利用土地、稅收、金融、工商、城建等方面的政策，既提供優(yōu)質服務、又使投資者降低成本，從而實現(xiàn)雙贏。再次，要一視同仁對待非公有制經濟。要進一步消除制約非公有制經濟發(fā)展的體制性、政策性障礙，放寬和擴大非公有制經濟市場準入，在各項政策上一視同仁，從而大力發(fā)揮非公有制經濟的活力。

好的法制環(huán)境是實現(xiàn)經濟社會發(fā)展的有效保障。一要利用少數民族自治州的條件，做好立法工作，將“1+6”城市群建設規(guī)劃上升至法律制度層面；二要強化人大對政府工作的監(jiān)督，使各項規(guī)劃依法落實；三要加強執(zhí)法監(jiān)督，從嚴查處涉企“三亂”行為和項目建設中的不作為、慢作為、亂作為的行為，切實為投資者提供良好的發(fā)展環(huán)境；四要維護市場秩序，取締不正當競爭等違法行為；五要嚴厲打擊官商勾結、貪污受賄、坑蒙拐騙等一切經濟領域的犯罪活動。

8、加強人才資源開發(fā)

在所有資源中人才資源最為重要。美國、日本在二戰(zhàn)后實施人才興國戰(zhàn)略，從而成為經濟強國。歷史的經驗一再表明，人才是一個國家或地區(qū)實現(xiàn)跨越式發(fā)展不可或缺的重要資源。現(xiàn)在我們需要多方面的人才，如經濟管理的人才、通曉國際貿易規(guī)則的人才、法律方面的人才、對外翻譯的人才等，因此，必須加強人才資源開發(fā)。一是強化體制保障。建立健全選拔、使用、吸引人才的體制機制，大力培育人才市場，提高資源開發(fā)的能力，加強與高等院校、科研所、企業(yè)研發(fā)中心等部門機構的合作，集聚人才。二是重點做好高層次人才開發(fā)工作。有意識地培養(yǎng)一大批德才兼?zhèn)?、具有?zhàn)略眼光的中高級黨政領導干部，一大批擅長經營、具有市場開拓能力的優(yōu)秀企業(yè)家，一大批勇于創(chuàng)新、具有國內外先進水平的高端科技人才。三是加強各類人才培訓。圍繞科技、教育、文化、衛(wèi)生、農村等領域和社區(qū)建設，抓緊培養(yǎng)穩(wěn)定的專業(yè)化實用人才。四是提高領導干部的人才意識。各級組織尤其是領導，不僅要善于識才，更重要的是要善于從社會經濟發(fā)展的全局出發(fā)，有容才之量，用才之膽，自覺抵制在用人上的不正之風和腐敗行為，這樣我們的事業(yè)才會蓬勃發(fā)展。

[1]楊江濤：大理滇西中心城市發(fā)展外延擴張可行性研究[J].中共云南省委黨校學報，2008（5）.

[2] 大理滇西中心城市總體規(guī)劃（2009—2030）[N]．大理日報，2010－01－11.

[3]滇西中心城市架構逐步拉開[N]．大理日報，2010－04－01.

（責任編輯：胡冬梅）