○陳 建

關(guān)于“公共利益”的四個問題

○陳 建

關(guān)于“公共利益”的研究可以分為規(guī)范性研究和操作性研究兩種研究取向，操作性研究帶有更強的問題導(dǎo)向和實證取向。從操作性研究的角度而言，“公共利益”本質(zhì)上只是諸多利益形態(tài)中的一種，和私人利益相比并不具有天然和絕對的優(yōu)先性。建構(gòu)“公共利益”和私人利益之間的和諧均衡關(guān)系，要著力解決以下四個問題：一、誰來界定“公共利益”？二、界定“公共利益”的標準是什么？三，如果“公共利益”和私人利益出現(xiàn)沖突，如何對相關(guān)權(quán)益受損方進行補償？四、如果以“公共利益”的名義謀取私益，如何進行責(zé)任追究？

問題一：誰來界定“公共利益”？

2007年，在重慶釘子戶事件中，吳萍一家不拆遷的理由之一是說拆遷不涉及“公共利益”，中國政法大學(xué)終身教授江平在接受《東方早報》采訪時說：“他們說不是公共利益就不是公共利益了？”江平教授的言論提出了“公共利益”界定的一個重要問題，那就是誰在“公共利益”的界定上擁有話語權(quán)？在傳統(tǒng)政治理論和當前實踐過程中，政府往往成為“公共利益”的單方界定者，因為政府是公眾的委托人，其宗旨就是為了維護“公共利益”。對于“政府是公共利益的維護者和實現(xiàn)者”的觀點，公共選擇理論指出，政府部門及其官員同樣是理性經(jīng)濟人，存在著自身的利益訴求，這種利益訴求在缺乏必要監(jiān)督和遏制的情況下會成為“公共利益”和私人權(quán)益的侵害者，因此，如果帶著美好的政治夙愿，將界定“公共利益”的任務(wù)完全交由政府顯然是不恰當?shù)摹?/p>

在誰有權(quán)界定公共利益的問題上，現(xiàn)代治理理論給了我們更多的啟示，“所謂‘治理’理論，就是對合作網(wǎng)絡(luò)的管理，它指的是為了實現(xiàn)和增進公共利益，政府部門和非政府部門（私營部門、第三部門和公民個人）等眾多公共管理主體彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分享公共權(quán)力，共同管理公共事務(wù)的過程?！痹凇肮怖妗钡慕缍▎栴}上，公眾尤其是利益相關(guān)方必須參與進來，必須切實給予公眾以“知情權(quán)”、“參與權(quán)”和“話語權(quán)”，尤其是當“公共利益”的實現(xiàn)要對私人財產(chǎn)進行征收征用時，必須保障這種公眾的權(quán)利。

在立法中必須規(guī)定如果因為“公共利益”的需要對私人財產(chǎn)進行征收征用前必須進行聽證，聽證會應(yīng)由政府、利益受損方代表、獨立的相關(guān)專家代表、新聞媒體等多方主體參加。在聽證過程中，誰負有舉證責(zé)任十分重要，合理的邏輯應(yīng)是政府主張對私人財產(chǎn)進行征收征用是為了“公共利益”的需要，其應(yīng)承擔舉證責(zé)任，也就是說，如果政府沒有足夠的理由說明是為了“公共利益”，則不能界定為“公共利益”，個人無須為此進行舉證。最后，若利益受損方對聽證結(jié)果不服，有權(quán)向決定征收征用政府的同級法院提起行政訴訟，司法機關(guān)根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，做出客觀公正的裁決。

問題二：界定“公共利益”的標準是什么？

界定“公共利益”的標準問題，實際上是如何從法律文本上對“公共利益”進行界定的問題。目前，從世界范圍來看，關(guān)于“公共利益”界定的立法體例主要有三類：第一類是概括式。即在涉及征收、征用的有關(guān)法律中僅原則性規(guī)定具有“公共利益”目的方可征收、征用土地或公民的私有財產(chǎn)，但對哪些屬于公共利益未作明確界定，這類國家包括美國、法國、英國、加拿大、澳大利亞、荷蘭、菲律賓等。第二類是列舉式。即在法律中詳盡列舉哪些事項屬于“公共利益”范疇可行使征收、征用權(quán)，這類國家和地區(qū)主要有日本、韓國、印度、德國、波蘭、墨西哥、巴西、我國臺灣和香港等。該種方式又以列舉是否“窮盡”細分為兩類：一則為窮盡列舉式。典型代表為日本，在其土地征用法等有關(guān)法律中“窮盡”地列舉出所有可以征收土地的“公益事業(yè)”，共計35種。二則為列舉概括并用式，主要做法是在列舉的基礎(chǔ)上有兜底條款。典型代表為我國臺灣省，其在土地征用等有關(guān)法律中列舉出若干種可以征收土地的事項，但沒有“窮盡”，還規(guī)定了兜底條款。第三類是法律對“公共利益”沒有作明確界定，亦缺乏相應(yīng)的制度和措施來界定“公共利益”，這類國家主要有俄羅斯、烏茲別克斯坦，吉爾吉斯坦等。在這種情況下，是否屬于“公共利益”幾乎全由政府決定，政府決定權(quán)十分寬泛，毋庸諱言，從目前我國關(guān)于“公共利益”的規(guī)定看，大體上亦屬于該種情況。

我國可以在吸收國外在“公共利益”界定方面經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，采取多種方式和途徑，盡可能地明確“公共利益”的范圍，這種努力雖然不可能完全解決“公共利益”界定問題，但可以使我們離“公共利益”的本來面目越來越近。在法律文本上界定公共利益，可以吸收融合概括式和列舉式界定模式的所有優(yōu)點，建構(gòu)“公共利益”界定的綜合模式——“概括+列舉+排除+兜底條款”模式，具體而言，“公共利益”界定的綜合模式包括以下內(nèi)容：首先，對“公共利益”的內(nèi)涵和外延進行原則性的界定。給“公共利益”下一個簡要的定義。如規(guī)定“公共利益是指涉及國家安全和廣大社會公眾福祉的利益”。其次，盡可能全面地列舉出屬于“公共利益”范疇的事項。如規(guī)定“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，政府可以征收、征用單位和個人的不動產(chǎn)或動產(chǎn)，但應(yīng)以以下目的為限：(一)國防、軍事設(shè)施建設(shè)；(二)公共安全;(三)搶險救災(zāi)及社會福利；(四)發(fā)展科技、教育、文化、藝術(shù)、體育事業(yè)；(五)公共衛(wèi)生；(六)能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);(七)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；(八)環(huán)境保護；(九)文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)的保護……”。再次，設(shè)立排除條款，明確排除哪些事項不屬于“公共利益”的范圍。如規(guī)定“企業(yè)從事商業(yè)性開發(fā)，政府興建高爾夫球場……不屬于公共利益范疇”。最后，設(shè)立一項兜底性條款，從而保證現(xiàn)有立法中沒有列舉或難以列舉的其他應(yīng)當屬于“公共利益”范疇的事項能夠得以實施。如規(guī)定“其他由政府興辦以公共福利為目的之事業(yè)屬于公共利益?！倍档仔詶l款的設(shè)置，顯示了法律的靈活性，但同時也可能使得政府在“公共利益”的界定中擁有過多不當?shù)摹白杂刹昧繖?quán)”，也就是說兜底性條款的設(shè)置是帶有風(fēng)險性的，但基于我國的實際情況，設(shè)置兜底性條款較為可取，對于因此存在的潛在風(fēng)險，可以通過嚴格的程序規(guī)定和相應(yīng)的責(zé)任追究機制加以遏制。

問題三：如果“公共利益”和私人利益出現(xiàn)沖突，如何對相關(guān)權(quán)益受損方進行補償？

在“公共利益”和私人利益出現(xiàn)沖突時，政府征收征用決定的順利實施在很大程度上取決于補償標準。對私人利益的補償必須是“公正”的，也就是說補償數(shù)額必須是被征收或征用財產(chǎn)的“公平市場價值”。當然，“公平市場價值”究竟是什么——是征收前的市價還是征收后的預(yù)期市價，是征收者的收益還是被征收者的成本，如何在市場經(jīng)濟不發(fā)達的地區(qū)確定市場價值等等，這本身是一個需要進行深入討論的課題，但總體上而言，對私人利益的補償要堅持“帕累托改進原則”，這一原則是指在不減少一方的福利時，通過改變現(xiàn)有的資源配置而提高另一方的福利，換言之，不能將“公共利益”的實現(xiàn)建立在一小部分人權(quán)益的極大損失為代價的基礎(chǔ)上，在補償標準的具體確定方面，要從制度和程序兩個方面入手。

在補償標準的制度設(shè)置方面，國內(nèi)外都有一些成功的經(jīng)驗可以借鑒。比如在美國，“公平的市場價值”是相對客觀存在的，公民和政府對被征收財產(chǎn)的估值差不多，這是因為公民每年交房產(chǎn)稅時（一般為房產(chǎn)價格的1%），可以收到政府的一封信，告訴他的房屋值多少錢。這樣，一旦被拆遷，補償方面糾紛就會比較少。在國內(nèi)，在全國各地也取得了一些較成功的經(jīng)驗，例如上海市采取集體土地使用權(quán)合作的方式進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；江蘇省南京市在確定城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)征地安置保養(yǎng)費測算標準時，按照建設(shè)項目類型區(qū)分征地類型，確定了不同的補償標準；浙江省溫州市、臺州市等地都在一定范圍內(nèi)確定綜合年產(chǎn)值，作為征地補償安置費用測算的標準；浙江省嘉興市采用社會統(tǒng)籌保險和商業(yè)保險，比較成功地解決了被征地農(nóng)民的社會保障問題等等?？偠灾?，對于補償標準的確定，各地可以根據(jù)自身情況制定有差異的補償方案，但應(yīng)該遵循一定的補償原則：在城市房屋拆遷方面，為了公平確定拆遷補償?shù)呢泿沤痤~，首先應(yīng)該采用市場定價方法。在同等地段購買具有相同功能（居住用房或商業(yè)用房）、面積和品質(zhì)的房地產(chǎn)所支付的合理價格就是拆遷補償金額，而在農(nóng)村土地征收方面，則必須考慮土地的長久收益以及農(nóng)民的現(xiàn)實生活質(zhì)量以及將來的社會保障問題。

相對于補償標準的內(nèi)容界定而言，如何確定補償標準的相關(guān)程序設(shè)置則更為重要。對于補償標準的確定程序，可以包括以下幾個步驟：第一步，自由協(xié)商。由主張拆遷的政府機關(guān)和相關(guān)權(quán)益受損方進行平等協(xié)商，如果協(xié)商成功，在履行法定的手續(xù)后，就可以啟動征收征用流程。第二步，獨立的價格評估。倘若雙方無法確定都認同的補償標準，可引入價格評估程序，由獨立的價格評估機構(gòu)進行價格評估，價格評估機構(gòu)必須具有法定資質(zhì)，并由做出征收征用決定的政府和被征收征用人共同指定。第三步，法院居中裁決。如果雙方仍不能形成一致意見，可由任何一方向法院提出訴訟請求，法院客觀公正地進行裁決。第四步，向人民代表大會提出審查請求。人民代表大會是我國的最高權(quán)力機關(guān)，是“公共利益”的最終維護者，當“公共利益”的實現(xiàn)出現(xiàn)困難或者公民認為其合法的私有財產(chǎn)遇到不法侵害時，人民代表大會理應(yīng)發(fā)揮其應(yīng)有效力。國內(nèi)在談到“公共利益”界定問題時，有些學(xué)者主張“公共利益”由權(quán)力機關(guān)以“一事一議”方式界定，比如張千帆先生認為；“民主制度和‘公共利益’的選擇有著本質(zhì)上的一致性，都是體現(xiàn)多數(shù)利益，因而用民主(代議)的方式界定‘公共利益’才可能具有最充分的正當性?！惫P者并不贊同“公共利益”由權(quán)力機關(guān)以“一事一議”方式界定的觀點，因為在目前體制下權(quán)力機關(guān)很難“一事一議”地審查行政機關(guān)提出的龐雜征收征用事項，即便如此，這種觀點所體現(xiàn)出的精神是正確的，即“公共利益”的爭議可以通過民主方式去解決，在我國，也就是要發(fā)揮權(quán)力機關(guān)——人民代表大會的應(yīng)有作用。

問題四：如果以“公共利益”的名義謀取私益，如何進行責(zé)任追究？

在現(xiàn)實生活中，一些地方政府出于自身利益的考慮，借“公共利益”之名，行個別人取不當利益之實，比如，在城市房屋拆遷中，存在商業(yè)拆遷假借“公共利益”之名，使開發(fā)商和地方政府大獲其利，被拆遷人利益嚴重受損的現(xiàn)象。這種情況的出現(xiàn)，某種程度上是因為有關(guān)“公共利益”的責(zé)任機制和懲戒機制沒有建立所導(dǎo)致。因此，必須著手建立防范“公共利益”被盜用以及在“公共利益”實現(xiàn)過程中沒有遵循相關(guān)制度及程序的責(zé)任機制和相應(yīng)懲戒機制，從而保證任何組織和個人如果違反了有關(guān)“公共利益”的法律制度，必須承擔相應(yīng)的責(zé)任，具體來講，可以從以下幾個方面著手建立這種責(zé)任制度：

1.打造“公共利益”實現(xiàn)過程中的“金魚缸效應(yīng)”，也就是說有關(guān)“公共利益”的所有活動必須透明公開，以便接受民眾、新聞媒體、相關(guān)政府部門的監(jiān)督。發(fā)達國家土地征用的整個過程都是公開的，法律規(guī)定從預(yù)征土地、批準、補償?shù)竭M入使用土地，都必須告知被征者，比如加拿大《安大略征地法》規(guī)定必須在被征土地所在地的日報上，連續(xù)4周、每周1次公告有關(guān)征地情況。

2.加強相關(guān)制度建設(shè)，在法律上明確在“公共利益”實現(xiàn)過程有關(guān)主體所應(yīng)扮演的角色和履行的職能，以及由于沒有履行自身職能或者實施違法行為時所應(yīng)承擔的法律、行政乃至政治責(zé)任。如為預(yù)防評估機構(gòu)的道德風(fēng)險，規(guī)定“評估結(jié)果嚴重有誤的評估機構(gòu)應(yīng)對政府或被征收人承擔損害補償責(zé)任，除非其能夠證明自己沒有過錯”。

3.將“公共利益”的責(zé)任追究機制和行政問責(zé)制度建設(shè)結(jié)合起來。我國采用的行政領(lǐng)導(dǎo)制度是“行政首長負責(zé)制”，“行政首長負責(zé)制”是指由各級政府及其所屬部門的首長對本政府或本部門的工作負全面責(zé)任的制度，這是一種適合于中國行政管理的政府工作責(zé)任制。地方政府及其所屬部門的負責(zé)人在“公共利益”實現(xiàn)過程中扮演重要角色，根據(jù)權(quán)責(zé)一致原則，如果在追求“公共利益”過程中出現(xiàn)違法違規(guī)情況，理應(yīng)追究其相應(yīng)責(zé)任。

4.將“公共利益”的責(zé)任追究機制和民主政治建設(shè)結(jié)合起來，著手建立違憲審查制度，保障“公共利益”設(shè)定的合憲性。違憲審查制度，是指特定的國家機關(guān)通過法定程序，以特定方式對某項立法或某種行為是否符合憲法進行具有法律效力的審查和處理的活動與制度，違憲審查是維護憲法權(quán)威與尊嚴、保障憲法實施的一項重要制度，是現(xiàn)代民主政治的重要組成部分。在我國現(xiàn)行憲政體制下，在全國人大下設(shè)立一個常設(shè)機構(gòu)——憲法委員會，由其監(jiān)督憲法的實施，行使違憲審查權(quán)，裁判憲法爭議，不失為一種妥當?shù)闹贫冗x擇。通過設(shè)立專門的違憲審查機關(guān)，明確審查的范圍、原則、方式與程序等，保障相關(guān)政府部門在追求“公共利益”過程中的行為具有合憲性，防止公權(quán)力對憲法所保護的私有財產(chǎn)權(quán)的侵犯。

總之，“公共利益”的一致認同及其實現(xiàn)絕非易事，在實現(xiàn)“公共利益”的過程中，政府的責(zé)任毋庸置疑，這源于政府的宗旨所在，政府和私營部門的本質(zhì)區(qū)別就在于：政府有義務(wù)增進社會的“公共利益”，同時最大限度地保護私人的合法權(quán)益。進一步而言，“公共利益”的實現(xiàn)不是某個政府部門所能達成的，而需要立法機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)的共同努力，立法機關(guān)做出清晰的有關(guān)“公共利益”內(nèi)容的法律界定及其程序設(shè)置，行政機關(guān)嚴格按照有關(guān)“公共利益”的法律制度推行依法行政，司法機關(guān)對于涉及“公共利益”的爭議和沖突做出客觀公正的司法裁決，都是“公共利益”得以實現(xiàn)不可或缺的條件。

當然，除了政府部門的努力之外，還需要社會力量的廣泛參與和支持，這其中包括廣大公民及其專家學(xué)者的廣泛參與，新聞媒體的輿論監(jiān)督，具有公信力的非營利組織（評估機構(gòu)）的客觀評估等等?？偠灾挥型ㄟ^多元主體的共同努力，建構(gòu)起有關(guān)“公共利益”的“善治框架”，才能最終建構(gòu)“公共利益”和私人利益之間的和諧均衡關(guān)系。

（作者單位：徐州師范大學(xué)管理學(xué)院）

（責(zé)任編輯 李海生）