高曉盈

（寧波廣播電視大學(xué) 慈溪學(xué)院，浙江 慈溪 315300）

成人教育和終身教育的立法研究

高曉盈

（寧波廣播電視大學(xué) 慈溪學(xué)院，浙江 慈溪 315300）

成人受教育權(quán)利在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中逐步得到法律上的確認(rèn)，而成人教育始終沒有一部單獨(dú)的法律，目前成人教育的各自為政、各行其事、無法可依的狀態(tài)，使得問題較多，矛盾也較突出。這不適合新形勢下成人教育和終身教育發(fā)展。本文全面闡述成人教育、終身教育立法的必要性緊迫性，在此基礎(chǔ)上探討如何實(shí)施立法工作。

成人教育；終身教育；教育立法；必要性

一、成人教育和終身教育立法的必要性

成人教育是對已經(jīng)走上工作崗位的勞動(dòng)者和其它從業(yè)人員進(jìn)行繼續(xù)教育，對象廣泛，內(nèi)容多樣，包括崗位培訓(xùn)、基礎(chǔ)教育補(bǔ)課，還包括成人高等教育和中等教育、新知識和新技能的繼續(xù)教育、社會(huì)文化和生活教育。近年來，隨著我國教育改革的不斷深入，我國的教育法制建設(shè)有了快速的發(fā)展，相繼制定了幾部專門的教育法律，包括《義務(wù)教育法》（1986）、《教師法》（1993）、《教育法》（1995）、《職業(yè)技術(shù)教育法》（1996）和《高等教育法》（1998）。綜觀現(xiàn)有教育法規(guī)，從建立比較完整的教育法規(guī)體系的需要看，我們認(rèn)為尚有一個(gè)明顯的缺陷，就是成人教育法還沒有出臺，因此，制定專門的“成人教育法”是十分必要的?；谒狞c(diǎn)考慮：

一是成人教育發(fā)展形勢的需要。實(shí)踐證明，成人教育的形式、功能、作用都是其它類別的教育不可替代的。我國是窮國辦大教育，而成人教育所具有的在職、投入少、產(chǎn)出多、針對性強(qiáng)、靈活性大的特點(diǎn)，決定了不僅在當(dāng)前而且今后，特別是加入世貿(mào)組織后都將具有重要的地位和作用。尤為是大力提倡終身教育的今天，成人教育作為終身教育體系的重要組成部分，作為構(gòu)建學(xué)習(xí)型社會(huì)的最好促進(jìn)形式，是改善和提高全民族的科學(xué)文化素質(zhì)，為發(fā)展科學(xué)技術(shù)培養(yǎng)人才的一條重要途徑。目前我國已有1000多所成人高校，已成為我國教育事業(yè)的主體之一，它在社會(huì)生活中將越發(fā)顯示出超凡的重要作用。因此，以立法的形式來肯定和確保成人教育作用，確立其戰(zhàn)略地位，具有十分重要的意義。

二是解決問題和化解矛盾的需要。成人教育由于種種原因在發(fā)展過程中出現(xiàn)一些不容忽視的問題，問題的產(chǎn)生主要是因?yàn)楣芾眢w制的多元、指導(dǎo)思想的不明確、生源的不固定、管理技術(shù)的落后、理論落后于實(shí)踐等原因造成的。再者，成人教育發(fā)展的客觀需要與現(xiàn)行的政策、制度相碰撞，為了自身的發(fā)展，辦學(xué)單位不得不采取變通、疏通等不得已的辦學(xué)辦法，明修棧道，暗渡陳倉。有些問題管理部門認(rèn)為有道理但無政策，也只好睜一只眼閉一只眼。問題和矛盾的出現(xiàn)是事物發(fā)展的必然產(chǎn)物，從某種意義上說，也是無法可依的結(jié)果，我們認(rèn)為解決問題、化解矛盾的最佳途徑就是盡快制定出成人教育法，以此規(guī)范成人教育的行為。

三是法治建設(shè)的需要。從我國法制建設(shè)的角度來看，成人教育的發(fā)展需要法律來保障，同時(shí)需要法律來規(guī)范，努力形成管理部門依法行政、教育部門依法辦學(xué)、社會(huì)力量依法參與成人教育的良好態(tài)勢，以此推動(dòng)我國以法治為核心的現(xiàn)代化進(jìn)程。

四是依法治教的需要。依法治教指在社會(huì)主義民主的基礎(chǔ)上，使教育工作逐步走上法治化、規(guī)范化，要求教育活動(dòng)包括成人教育活動(dòng)的依據(jù)主要是法律，充分發(fā)揮法律的指引、預(yù)測、保護(hù)、懲戒等功能。成人教育高速發(fā)展的同時(shí)出現(xiàn)了許多問題，成人教育的戰(zhàn)略地位和重要作用并沒有被全社會(huì)的人所認(rèn)識，有的即使認(rèn)識到了，但卻沒有付諸實(shí)現(xiàn)。隨意撤銷成教機(jī)構(gòu)，調(diào)走教師、占用校舍、減少經(jīng)費(fèi)等現(xiàn)象和做法時(shí)常發(fā)生，這些問題無疑亟待立法予以規(guī)范，保證其有序、穩(wěn)步發(fā)展，實(shí)現(xiàn)成人教育法治化。

二、成人教育和終身教育立法基本思想和準(zhǔn)則

我國現(xiàn)行法律已原則確認(rèn)了成人受教育權(quán)利。《憲法》第 46 條規(guī)定“中華人民共和國公民有享受教育的權(quán)利。”第19 條規(guī)定“國家發(fā)展各種教育設(shè)施：掃除文盲，對工人、農(nóng)民、國家工作人員和其他勞動(dòng)者進(jìn)行政治、文化、科學(xué)、技術(shù)、業(yè)務(wù)的教育，鼓勵(lì)自學(xué)成才?！薄督逃ā返?9 條規(guī)定“國家實(shí)行職業(yè)教育制度和成人教育制度。各級人民政府、有關(guān)行政部門以及企業(yè)事業(yè)組織應(yīng)當(dāng)采取措施，發(fā)展并保障公民接受職業(yè)學(xué)校教育或者各種形式的職業(yè)培訓(xùn)。國家鼓勵(lì)發(fā)展多種形式的成人教育，使公民接受適當(dāng)形式的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科學(xué)、技術(shù)、業(yè)務(wù)教育和終身教育?！痹谶@些法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，如果要進(jìn)一步確認(rèn)成人受教育權(quán)利，就需要制定專門的《成人教育法》。

成人教育是一個(gè)多層次、多門類、多規(guī)格、多渠道、融學(xué)歷與非學(xué)歷教育為一體的教育實(shí)體，成人教育立法是我國教育立法的重要組成部分。在立法過程中應(yīng)根據(jù)成人教育的規(guī)律、特點(diǎn)等深入理解目前教育體制改革的總體設(shè)想。以鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)為指針，以“科教興國”和“人才強(qiáng)國”戰(zhàn)略為依托，以《憲法》和《教育法》為依據(jù)，全面貫徹《中國教育改革和發(fā)展綱要》、《關(guān)于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》、《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》、《關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》等文件的基本精神，確立成人教育的發(fā)展方針，推動(dòng)成人教育的辦學(xué)體制和管理體制的改革和發(fā)展，建立具有中國特色的現(xiàn)代成人教育制度，維護(hù)成人教育關(guān)系中有關(guān)主體的合法權(quán)益，為成人教育的管理逐步走上依法治教軌道，提供重要的法律依據(jù)。

基于上述立法的基本指導(dǎo)思想，在制定成人教育法的過程中還應(yīng)遵循以下準(zhǔn)則：

一是科學(xué)性。就是說成人教育法的制定不能隨心所欲，必須符合成人教育工作的特點(diǎn)和規(guī)律，正確反映成人教育發(fā)展的客觀規(guī)律。遵循并正確運(yùn)用成人教育客觀規(guī)律是我國成人教育法具有科學(xué)性的根本保證，也是我國制定成人教育法的重要準(zhǔn)則。

二是方向性。指成人教育必須堅(jiān)持為社會(huì)主義建設(shè)服務(wù)的方向，服務(wù)于提高民族精神，多出人才、出好人才，以適應(yīng)新世紀(jì)我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的需求，這是我國制定成人教育法必須遵循的基本原則。

三是全法性。指制定成人教育法必須以憲法、教育法為依據(jù)，堅(jiān)持子法從屬于母法的原則，憲法是我國的根本大法，教育法是國家憲法之下的“子法”，但又是各類教育的“母法”。因此，成人教育法的制定，必須合乎憲法和教育法的基本精神，不能相違背和抵觸。

四是適應(yīng)性。成人教育立法必須適應(yīng)成人教育的發(fā)展規(guī)律，必須適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的要求。成人教育立法作為成人教育法制化管理的產(chǎn)物，它必須遵循成人教育自身發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律的要求，同時(shí)，還必須與當(dāng)時(shí)的政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)相結(jié)合，在當(dāng)下就是要與建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)相結(jié)合。

五是實(shí)用性。我國是一個(gè)多民族的社會(huì)主義國家，幅員遼闊，人口眾多，人民的生活水平、文化素質(zhì)普遍較低，各地經(jīng)濟(jì)文化、教育發(fā)展很不平衡，這是基本國情。發(fā)展成人教育，要從實(shí)際出發(fā)，因地制宜，量力而行，逐步擴(kuò)大規(guī)模，采取多層次、多渠道、多種形式辦學(xué)方式，發(fā)揮地方、企事業(yè)單位和個(gè)人辦學(xué)積極性。因此，制定成人教育法也要從實(shí)際出發(fā)，不能一刀切。

三、我國成人教育和終身教育立法途徑探索

一是制定一部統(tǒng)籌各門類的成人教育法。這不僅是成人教育自身發(fā)展的需要，也是時(shí)代的必然。30年來我國教育立法制定了《中華人民共和國教育法》和《中華人民共和國教師法》等多個(gè)教育基本法規(guī)和教育行政法規(guī)，為適應(yīng)成人教育發(fā)展的需要，必須盡快制定在全國范圍內(nèi)調(diào)整成人教育各種關(guān)系的綜合性法規(guī)。成人教育的法規(guī)體系，其母法應(yīng)是《成人教育法》，它可以《教育法》、《高等教育法》、《職業(yè)教育法》等為依據(jù)，結(jié)合成人教育的實(shí)際情況和特點(diǎn)來制定，然后，再根據(jù)母法制定其它一系列法律法規(guī)，應(yīng)明確在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下成人教育發(fā)展的基本方針、指導(dǎo)思想、辦學(xué)種類、受教育的對象及目的等，同時(shí)從整體上劃定各級各類成人學(xué)校的任務(wù)、職能、各自的管理體系及工作的出發(fā)點(diǎn)，指明經(jīng)費(fèi)、場地、設(shè)施、師資、評估標(biāo)準(zhǔn)等基本問題。更為重要的是指出社會(huì)各界應(yīng)行使的權(quán)利及履行的義務(wù)。應(yīng)該看到，制定“成人教育法”要經(jīng)過長時(shí)期的調(diào)查準(zhǔn)備、討論審議過程，不是一下子就能出臺的。

二是國務(wù)院、國家教育部適時(shí)制定行政法規(guī)。國務(wù)院及教育部應(yīng)根據(jù)全國成人教育發(fā)展實(shí)際情況，充分行使立法權(quán)制定成人教育行政法規(guī)，適應(yīng)成人教育法制的急切需要。已經(jīng)頒發(fā)的一批教育法律、法規(guī)，如教育法律有《教育法》、《義務(wù)教育法》、《民辦教育促進(jìn)法》、《高等教育法》、《職業(yè)教育法》、《教師法》等；教育行政法規(guī)有《高等教育自學(xué)考試暫行條例》、《掃除文盲工作條例》、《社會(huì)力量辦學(xué)條例》等；還有教育部門規(guī)章，如《成人高等學(xué)校設(shè)置暫行規(guī)定》、《廣播電視大學(xué)暫行規(guī)定》、《教育部關(guān)于大力發(fā)展高等學(xué)校函授教育和夜大學(xué)的意見》等。這些都為成人教育立法提供了較為全面的參照。1995 年的《教育法》都對成人教育給予了肯定，但至今尚無一部基于成人教育單行的法規(guī)，從而使各類成人教育無法在統(tǒng)一的法規(guī)指導(dǎo)下制定相應(yīng)的法律文件。至《2002—2005年全國人才隊(duì)伍建設(shè)規(guī)劃綱要》明確提出，構(gòu)建終身教育體系。在加快普通教育的同時(shí)，大力發(fā)展成人教育、社區(qū)教育，推進(jìn)教育培訓(xùn)的社會(huì)化。十六屆四中全會(huì)提出，營造全民學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的濃厚氛圍，推動(dòng)建立學(xué)習(xí)型社會(huì)”?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人才工作的決定》提出，加快構(gòu)建終身教育體系，促進(jìn)學(xué)習(xí)型社會(huì)形成。在全社會(huì)進(jìn)一步樹立全民學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)理念，鼓勵(lì)人們通過多種形式和渠道參與終身學(xué)習(xí)，積極推動(dòng)學(xué)習(xí)型組織建設(shè)和學(xué)習(xí)型社區(qū)建設(shè)。加強(qiáng)終身教育的規(guī)劃和協(xié)調(diào)，優(yōu)化整合各種教育培訓(xùn)資源，綜合運(yùn)用社會(huì)的學(xué)習(xí)資源、文化資源和教育資源，完善廣覆蓋、多層次的教育培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建中國特色的終身教育體系。進(jìn)一步改革和發(fā)展成人教育。這些法規(guī)對保證成人教育事業(yè)的健康發(fā)展起了重要作用，但目前在全國范圍內(nèi)并無一部統(tǒng)括各類成人教育在內(nèi)的有效協(xié)調(diào)各類成人教育的總的綱領(lǐng)性法規(guī)。隨著成人教育發(fā)展的新形勢的出現(xiàn)，國務(wù)院和國家教育部還應(yīng)該及時(shí)地制定一些條例和暫行規(guī)定。目前應(yīng)對各類專業(yè)證書教育、雙學(xué)歷教育、崗位培訓(xùn)教育、職工教育等方面盡快制定相應(yīng)的法規(guī)，使各類成人教育有法可循。

三是重視地方性成人教育法規(guī)的制定。我國各地區(qū)成人教育發(fā)展很不平衡，各地情況千差萬別，制定全國性法規(guī)時(shí)間長，而且未必能將全國范圍內(nèi)各種成人教育關(guān)系都概括進(jìn)去。根據(jù)各地具體情況，遵照我國一貫的教育育方針和立法精神，由各省、市、自治區(qū)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)針對成人教育的具體問題，制定地方性法規(guī)是非常必要的。它對改變目前一些成人教育關(guān)系沒有相應(yīng)的法律規(guī)范調(diào)整的狀況，能起到先行的作用，并對國務(wù)院國家教育部的成人教育法規(guī)和我國《成人教育法》的制定起重要參考作用，這是健全成人教育法制的重要途徑。從配套性原則看，要形成以“成人教育法”為核心，由國家成人教育行政法規(guī)、地方成人教育行政法規(guī)和各級各類成人教育部門制定的內(nèi)部管理制度組合而成的成人教育縱向?qū)哟涡泽w系。如果各地區(qū)都能根據(jù)本地區(qū)成人教育的具體情況，制定比較細(xì)致，切合實(shí)際的法規(guī)，不僅可使各地成人教育有章可循，走上法制化軌道，還能促進(jìn)全國成人教育法制的完善，全國性成人教育法規(guī)的制定也會(huì)加快步伐，一個(gè)多層次、多方面比較完備的成人教育法律體系就會(huì)早日形成。

四是對成人教育中的聯(lián)合辦學(xué)、各類非學(xué)歷教育進(jìn)行統(tǒng)籌管理。成人高等教育要抓住傳統(tǒng)教育向現(xiàn)代教育加速轉(zhuǎn)變這一發(fā)展的有利時(shí)機(jī)，以全新的教育理念探索多層次、多形式、多渠道的辦學(xué)模式。由于近年來成人教育的辦學(xué)規(guī)模發(fā)生了巨大的變化，聯(lián)合辦學(xué)和非學(xué)歷教育迅猛發(fā)展。利用該法的出臺，明確聯(lián)合辦學(xué)的辦學(xué)形式、實(shí)施方案、效益分成等予以明確的規(guī)定，以免出現(xiàn)合作中扯皮、利益分配等問題的發(fā)生，處理好鼓勵(lì)社會(huì)機(jī)構(gòu)參與辦學(xué)與辦學(xué)的非營利性和盈利性的關(guān)系問題，保護(hù)聯(lián)合辦學(xué)方的積極性。同時(shí)明確實(shí)施非學(xué)歷教育的前提、目的、種類、對象，結(jié)合新《勞動(dòng)法》明確培訓(xùn)人員在學(xué)習(xí)前后的人事、工資、崗位設(shè)置，以防出現(xiàn)“入學(xué)離崗、學(xué)后無崗”的現(xiàn)象，以法的形式保證非學(xué)歷教育的正常運(yùn)行。

五是要注意與其他“三塊”教育法律的銜接溝通及其法律體系完整性與結(jié)構(gòu)的合理性問題。由于基礎(chǔ)教育有《義務(wù)教育法》、高等教育有《高等教育法》、職業(yè)教育有《職業(yè)教育法》。因此，在制定“成人教育法”時(shí)，一定要考慮與其他三塊教育法律的相互銜接和溝通問題。

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1008-7427（2010）07-0007-02

2010-04-20

慈溪市2007年規(guī)劃課題《對我國成人教育和終身教育的立法研究》，編號：慈溪市2007年教育科學(xué)規(guī)劃研究課題167號。

作者系寧波廣播電視大學(xué)慈溪學(xué)院講師。