湯櫪鈞

（紹興市行政學(xué)院，浙江 紹興 312000）

“楓橋經(jīng)驗”與構(gòu)建中國特色的替代性糾紛解決機(jī)制

湯櫪鈞

（紹興市行政學(xué)院，浙江 紹興 312000）

我國正在進(jìn)行替代性糾紛解決機(jī)制（ADR）的構(gòu)建，但對如何構(gòu)建適合中國國情的ADR制度尚未達(dá)成共識。作為一種行之有效的糾紛解決機(jī)制，“楓橋經(jīng)驗”與ADR的特征和價值具有共性，對構(gòu)建中國特色的替代性糾紛解決機(jī)制提供了有益的啟示。

替代性糾紛解決機(jī)制；ADR；楓橋經(jīng)驗；中國特色

當(dāng)前，我國正處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，國內(nèi)以民生問題為主的人民內(nèi)部矛盾比較突出，對和諧社會建設(shè)帶來極為不利的影響。因此，健全并完善多元化的社會矛盾糾紛解決機(jī)制，是處于社會轉(zhuǎn)型期的中國必須認(rèn)真面對并盡快加以解決的重大政治和法律課題。上世紀(jì)末以來，國內(nèi)關(guān)于替代性糾紛解決機(jī)制的理論研究逐漸加強(qiáng)，期待其能在化解矛盾、解決糾紛中發(fā)揮重要作用。本文擬結(jié)合不斷創(chuàng)新發(fā)展的“楓橋經(jīng)驗”，探討借鑒“楓橋經(jīng)驗”構(gòu)建中國特色的替代性糾紛解決機(jī)制的現(xiàn)實可能性。

一、替代性糾紛解決機(jī)制及其本土化

（一）替代性糾紛解決機(jī)制

人的有限理性和道德缺陷導(dǎo)致了人類社會糾紛不斷。在人類社會不斷解決糾紛的實踐中，逐漸形成了包含訴訟內(nèi)外各種方式的多元糾紛解決機(jī)制。上世紀(jì)60年代以來，隨著糾紛形式的多樣化與糾紛內(nèi)容的復(fù)雜化，傳統(tǒng)的單一依靠訴訟為主解決糾紛的方式遭到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，世界各國開始嘗試各種訴訟外糾紛解決機(jī)制，即替代性糾紛解決機(jī)制（以下簡稱ADR）。

在發(fā)源地美國，ADR(AlternativeDisputeResolution)本來是對各種訴訟外解決方式的總稱。由于法律文化傳統(tǒng)和現(xiàn)行法律體制的差異，世界各國對于ADR的概念及基本內(nèi)容理解各不相同，實踐中對ADR制度的設(shè)計和運作也有著較大區(qū)別。美國1998年《ADR法》對ADR所下的定義是：“替代性糾紛解決方法包括任何主審法官宣判以外的程序和方法，在這種程序中，通過諸如早期中立評估、調(diào)解、小型審判和仲裁等方式，中立第三方在論爭中參與協(xié)助解決糾紛。”[1]另外國家則有其它的ADR概念界定。比如說法國的ADR是對所有法院判決和仲裁裁決之外的爭議解決方式的總稱，而英國卻把ADR界定為任何可以被法律程序接受的，通過協(xié)議而非強(qiáng)制性的有約束力的裁定來解決糾紛的途徑。

（二）ADR的本土化

上世紀(jì)90年代以來，我國日益多發(fā)的社會沖突已經(jīng)對社會的穩(wěn)定和發(fā)展產(chǎn)生很大影響，尋找一種良好的社會控制與糾紛解決機(jī)制成為迫在眉睫的任務(wù)。此時，多元化糾紛解決機(jī)制和ADR進(jìn)入人們視野，相關(guān)研究和實踐探索漸成熱點，并逐漸受到?jīng)Q策者和司法機(jī)關(guān)的重視（因為傳統(tǒng)的訴訟糾紛解決機(jī)制加上ADR，又被稱為多元化糾紛解決機(jī)制，從這個意義上講，當(dāng)下對多元化糾紛解決機(jī)制的研究其實主要仍是在探討ADR）。進(jìn)入新世紀(jì)之后，以“綜合治理”作為加強(qiáng)多元化糾紛解決機(jī)制的一個切入點，從而掀起了國內(nèi)各界重視ADR的熱潮。例如，2004年10月，成都市中級人民法院組織召開了全國第一次由司法系統(tǒng)召集的多元化糾紛解決機(jī)制研討會；2005年，廈門市制定了全國第一個有關(guān)促進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制的地方性法規(guī)：《廈門市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于完善多元化糾紛解決機(jī)制的決定》；與此同時，全國各級人民法院和各地方政府也都在嘗試通過ADR更好地解決社會矛盾、改善司法，促進(jìn)社會的穩(wěn)定發(fā)展。這說明，當(dāng)前ADR的理論與實踐不僅已經(jīng)成為社會共識和努力的目標(biāo)，而且已經(jīng)進(jìn)入了一個制度建構(gòu)和發(fā)展創(chuàng)新的階段。當(dāng)然，對于ADR如何進(jìn)行本土化，如何構(gòu)建適合中國國情的ADR制度，學(xué)界和實踐者們尚未真正達(dá)成共識，這也正是筆者提出觀點的前提。

二、“楓橋經(jīng)驗”——一種行之有效的糾紛解決機(jī)制

（一）“楓橋經(jīng)驗”的基本情況及其地位和影響

“楓橋經(jīng)驗”產(chǎn)生于1963年，在改造“四類分子”過程中，浙江省諸暨縣楓橋區(qū)按照“一個不殺、大部不捉”的原則，發(fā)動民眾開展說理斗爭，沒有打人、捕人，但制伏了那些認(rèn)為非抓不可的“四類分子”。毛澤東對這種“矛盾不上交，就地解決”的做法作了肯定，批示要各地效仿，楓橋的做法就此成為“經(jīng)驗”。這一經(jīng)驗當(dāng)時即在全國廣泛推廣，直到今天仍在不斷創(chuàng)新發(fā)展，充滿生機(jī)活力?！皸鳂蚪?jīng)驗”的最大特色就是放手發(fā)動群眾，不斷完善社會治安綜合治理，做到“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，矛盾不上交”。

隨著我國改革中各種利益格局的調(diào)整，農(nóng)村矛盾糾紛呈現(xiàn)出主體多元化、類型多樣化、情況復(fù)雜化趨勢，給社會穩(wěn)定帶來了新的挑戰(zhàn)。面對新形勢，楓橋鎮(zhèn)創(chuàng)新和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”，以加強(qiáng)“綜治工作中心”建設(shè)為載體，充分發(fā)揮基層組織預(yù)防和化解社會矛盾的作用，努力把各類矛盾糾紛解決在基層和萌芽狀態(tài)。近年來楓橋鎮(zhèn)發(fā)生的糾紛基本上在鎮(zhèn)、村引導(dǎo)下進(jìn)行了調(diào)解，其中98%以上獲得成功，剩余的也通過合法途徑解決。在近五年里，楓橋沒有一起因矛盾糾紛調(diào)解不當(dāng)引發(fā)的越級上訪，也沒有出現(xiàn)重大的治安問題，刑事發(fā)案一直控制在12‰以內(nèi)，大大低于全國平均水平。“黨政動手、依靠群眾、立足預(yù)防、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定、促進(jìn)發(fā)展”這一具有時代特色的“楓橋經(jīng)驗”新總結(jié)意味著“楓橋經(jīng)驗”已經(jīng)發(fā)展成熟為一整套群防群治的矛盾多元化解決機(jī)制。羅干、周永康、習(xí)近平、張德江、華建敏……幾乎每年都會有中央及省部級領(lǐng)導(dǎo)前往楓橋調(diào)研，僅2007年就有副省（部）級以上領(lǐng)導(dǎo)72人次來到楓橋參觀或考察，這充分說明“楓橋經(jīng)驗”作為一種行之有效的糾紛解決機(jī)制日益得到重視。現(xiàn)在，“楓橋經(jīng)驗”早已走出楓橋、諸暨、紹興乃至浙江，并大大擴(kuò)展其適用領(lǐng)域，成為涉及中國基層社會治理多個領(lǐng)域的新“楓橋經(jīng)驗”。

（二）“楓橋經(jīng)驗”的具體做法

“楓橋經(jīng)驗”是一套快速整合各種社會力量作出反應(yīng)、促使民眾以合理合法的方式解決矛盾的協(xié)同機(jī)制，其要點在于盡最大可能在矛盾激化前就將它化解掉?！笆虑肮ぷ髦啤笔恰皸鳂蚪?jīng)驗”中的核心內(nèi)容，我們可以從包括機(jī)構(gòu)設(shè)置、信息網(wǎng)絡(luò)組建、預(yù)防及調(diào)解手段等方面來分析“楓橋經(jīng)驗”的具體做法。

1.機(jī)構(gòu)設(shè)置

綜合治理工作委員會是“楓橋經(jīng)驗”網(wǎng)絡(luò)的中樞，由鎮(zhèn)黨委書記擔(dān)任主任。下設(shè)綜治中心，主任是政法副書記兼任，同時設(shè)有專職常務(wù)副主任協(xié)調(diào)各部門的工作，而鎮(zhèn)里的法庭、派出所、人武部負(fù)責(zé)人則兼任副主任。近年來綜治中心已發(fā)展為集綜治、司法、信訪、調(diào)解、警務(wù)、流動人口、安全管理、應(yīng)急管理、土地管理、勞動管理、社區(qū)矯正、反邪教等12項職能于一身，一旦群眾有了糾紛來到中心，則通過窗口先接待，再由窗口按問題的性質(zhì)進(jìn)行分解，發(fā)放到調(diào)解委、信訪辦、維權(quán)辦、司法所、警務(wù)室等相應(yīng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行處置。

楓橋全鎮(zhèn)設(shè)有5個社區(qū)綜治工作分中心，并普遍在村和企業(yè)中分設(shè)綜治工作組，正副組長由村支書、村委會主任或企業(yè)負(fù)責(zé)人兼任，主抓治安、調(diào)解工作。每個村里都有鎮(zhèn)里下派的聯(lián)村干部對各類矛盾的排解進(jìn)行適當(dāng)?shù)闹笇?dǎo)。各村均設(shè)有調(diào)解組織和維持治安的巡防隊、護(hù)村隊等民間組織，由村民志愿參與。同時，遍布各村的信息員幫助綜治機(jī)構(gòu)了解、掌握民間信息，尤其是矛盾糾紛等事關(guān)穩(wěn)定的各類信息。一旦信息員將相關(guān)情況反映上去，村、鎮(zhèn)綜治相關(guān)機(jī)構(gòu)立即啟動化解糾紛的工作程序，防患于未然。

2.矛盾預(yù)防

“事前工作制”另外的一個內(nèi)容是預(yù)測工作。村里每月兩次摸查轄區(qū)中的矛盾糾紛等不穩(wěn)定因素，主要通過生活在群眾中的信息員來了解情況。因為每個村民小組都有信息員，所以信息收集還是比較全面的，涉及可能影響穩(wěn)定的情況一般都能及時掌握。通過這些例行工作，主要對三類信息進(jìn)行重點梳理：可能引發(fā)糾紛的民間矛盾；未曾激化但已有的糾紛；調(diào)解中的矛盾糾紛。摸查到的信息分級匯總到綜治中心，綜治中心再對這些信息在月底的例會中進(jìn)行探討分析，確定解決糾紛的方案，并布置落實下去。正是有了這一個工作機(jī)制，楓橋鎮(zhèn)及各村對轄區(qū)內(nèi)的矛盾糾紛信息洞若觀火，能夠?qū)⒚芑庠诿妊繝顟B(tài)。

3.矛盾化解

調(diào)解是事前工作制關(guān)鍵的一項內(nèi)容，由人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解三種方式組成。

人民調(diào)解在鎮(zhèn)村兩級都設(shè)有機(jī)構(gòu)，其中鎮(zhèn)和分中心有專職調(diào)解員，而村里則主要由村干部以及一些聲望較高的村民作為兼職調(diào)解員。普通的矛盾糾紛先在村里進(jìn)行調(diào)解，不成再由綜治分中心調(diào)解，還是調(diào)解不成的話則再到鎮(zhèn)里進(jìn)行調(diào)解。

如果鎮(zhèn)調(diào)解中心的調(diào)解仍然不能使糾紛雙方達(dá)成一致，則通過鎮(zhèn)綜治中心可能轉(zhuǎn)入行政調(diào)解途徑。楓橋鎮(zhèn)的行政調(diào)解主要通過分類調(diào)處的方法來開展。因為綜治中心下轄14個成員單位，所以中心按照糾紛的性質(zhì)和涉及的部門將糾紛轉(zhuǎn)交給相關(guān)的部門如土管、勞動等進(jìn)行解決。

關(guān)于司法調(diào)解，楓橋鎮(zhèn)也有獨特的經(jīng)驗。如果行政調(diào)解還不能化解糾紛，綜治中心就會告知村民通過法律程序去解決矛盾，即訴訟。實際上糾紛雖然到了法庭，但糾紛進(jìn)入的并不僅僅是狹義的訴訟程序，因為楓橋法庭首創(chuàng)了“四環(huán)調(diào)解工作指導(dǎo)法”來引導(dǎo)村民正確地打官司，即：“抓住訴前環(huán)節(jié)，進(jìn)行普遍指導(dǎo)；抓住訴時環(huán)節(jié)，實行跟蹤指導(dǎo)；抓住訴中環(huán)節(jié)，進(jìn)行個別指導(dǎo)；抓住訴后環(huán)節(jié)，進(jìn)行案例指導(dǎo)”，實現(xiàn)了法院審判與人民調(diào)解的有機(jī)結(jié)合、良性互動。

三、“楓橋經(jīng)驗”與替代性糾紛解決機(jī)制的共性

近年來，國內(nèi)學(xué)術(shù)界對“楓橋經(jīng)驗”的研究越來越關(guān)注，如西北政法大學(xué)的“‘楓橋經(jīng)驗’與法治建設(shè)”研究課題結(jié)題后出版了《楓橋經(jīng)驗——基層社會治理的實踐》一書，中南財經(jīng)政法大學(xué)的范忠信教授帶領(lǐng)的課題組完成了《“楓橋經(jīng)驗”與法治型新農(nóng)村建設(shè)》的課題，學(xué)術(shù)期刊也發(fā)表了一系列從不同視角研究“楓橋經(jīng)驗”的較高水平的文章，如諶洪果的《“楓橋經(jīng)驗”與中國特色的法治生成模式》、朱祖洋的《“楓橋經(jīng)驗”指導(dǎo)下刑事和解的實踐與制度架構(gòu)》等。這些著作或文章對“楓橋經(jīng)驗”從不同角度進(jìn)行了探索，但這些著作或論文并沒有直接把“楓橋經(jīng)驗”與替代性糾紛解決機(jī)制聯(lián)系在一起進(jìn)行探討分析。筆者認(rèn)為，“楓橋經(jīng)驗”作為一種非司法主導(dǎo)的、被實踐證明行之有效的糾紛解決機(jī)制，在其特征和價值上與ADR有著諸多共性。

（一）ADR的特征及價值

當(dāng)代國際比較法學(xué)家將ADR的共同特征及價值概括為以下基本要素[2]：

1.程序上的非正式性（簡易性和靈活性）。這主要是針對訴訟程序的復(fù)雜性和高成本及延遲等問題強(qiáng)調(diào)ADR的程序利益。

2.在糾紛解決基準(zhǔn)上的非法律化。即無需嚴(yán)格適用實體法規(guī)定，在法律規(guī)定的基本原則框架內(nèi)，可以有較大的靈活運用和交易的空間。

3.從糾紛解決主體角度，ADR具有非職業(yè)化特征。除了簡易小額訴訟等特殊情況外，訴訟程序原則上是由職業(yè)法官進(jìn)行審判，由律師擔(dān)任訴訟代理的，即由具有專門資格、經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)的職業(yè)法律家所壟斷。而ADR，無論是調(diào)解或仲裁都可以由非法律職業(yè)人士承擔(dān)，并可由非律師代理、或由當(dāng)事人本人進(jìn)行，使糾紛解決脫離了職業(yè)法律家的壟斷。

4.從ADR的運行方式看，具有民間化或多樣化的特征，其中民間性ADR占據(jù)了絕大多數(shù)，同時兼有司法性和行政性ADR。

5.從糾紛解決者與當(dāng)事人之間的關(guān)系看，ADR的構(gòu)造是水平式（horizontal）的或平等的。包括仲裁在內(nèi)的ADR程序中，中立第三人并不是行使司法職權(quán)的裁判者（法官），當(dāng)事人的處分權(quán)和合意較之訴訟具有更重要的決定意義。這就是ADR被稱之為更徹底的新當(dāng)事人主義的緣由所在。

6.糾紛解決過程和結(jié)果的互利性和平和性（非對抗性）。這是當(dāng)代世界對ADR價值最為認(rèn)同的一點，也是ADR顯而易見的優(yōu)勢。

（二）“楓橋經(jīng)驗”與ADR的特征和價值的共性分析

從上述“楓橋經(jīng)驗”的具體做法來看，“楓橋經(jīng)驗”并不局限于糾紛的最終解決環(huán)節(jié)，而是涵蓋糾紛的預(yù)防、摸排直至糾紛激化后的化解諸多環(huán)節(jié)的全過程。但是，“楓橋經(jīng)驗”在解決糾紛中非常重要的關(guān)鍵一環(huán)仍然是調(diào)解，多數(shù)的糾紛通過調(diào)解來最終解決，只是其調(diào)解的相關(guān)制度設(shè)計和實施已經(jīng)比較成熟以至于被上升到一種“經(jīng)驗”的高度。從這個角度來分析，“楓橋經(jīng)驗”與ADR的那些特征和價值是基本一致的。

1.“楓橋經(jīng)驗”具體做法上也具有程序上的非正式性（簡易性和靈活性）。楓橋鎮(zhèn)絕大多數(shù)糾紛不通過法院進(jìn)入正式司法程序，其中80%左右的糾紛是通過社會力量調(diào)解組織解決的，調(diào)解往往在糾紛一發(fā)生后就在村里田間地頭、房前屋后隨時展開，極為簡便靈活。即使是綜治中心也是采取窗口接待、一個口子受理、全天候接待等方便群眾的方式，接到糾紛后多數(shù)隨即轉(zhuǎn)入調(diào)解程序。

2.“楓橋經(jīng)驗”在糾紛解決基準(zhǔn)上的非法律化。在楓橋鎮(zhèn)的調(diào)解實踐中，當(dāng)?shù)氐拇逡?guī)民約起著至關(guān)重要的作用。“楓橋經(jīng)驗”的一個核心內(nèi)涵就是綜合性，調(diào)解中靈活運用的各種政策、民意、習(xí)慣、村規(guī)民約等，都和法律一樣成為一種服從和服務(wù)于化解矛盾、促進(jìn)和諧的資源[3]。

3.“楓橋經(jīng)驗”糾紛解決主體的非職業(yè)化特征。在楓橋鎮(zhèn)，村一級調(diào)解組織承擔(dān)了最主要的調(diào)解工作，而其調(diào)解員都是兼職的——往往由支書、村委會主任以及一些德高望重的村民擔(dān)任，企業(yè)調(diào)解組織中的調(diào)解員也是兼職的。此外，實踐中還有一定數(shù)量的個人調(diào)解，比如各級人大代表、老黨員干部、企業(yè)主、老年人等，當(dāng)然也是業(yè)余的。

4.“楓橋經(jīng)驗”的運行方式具有民間化、多樣化的特征。楓橋鎮(zhèn)在糾紛解決中注重對各種社會力量的充分發(fā)動，從調(diào)解來看，設(shè)立了鎮(zhèn)、片區(qū)、村（企業(yè)）三級調(diào)解組織。鎮(zhèn)調(diào)解組織包括司法所、人民調(diào)解委員會，其解決糾紛的數(shù)量占總量的15%左右；村、居委會、企業(yè)及老年協(xié)會、婦聯(lián)組織、團(tuán)支部等的調(diào)解力量解決糾紛的數(shù)量占75%左右；各級人大代表、老黨員干部、企業(yè)主、老年人等的個人調(diào)解解決糾紛的數(shù)量占5%左右；而派出所和法庭所調(diào)解的糾紛，僅占5%左右。

5.“楓橋經(jīng)驗”中糾紛解決者與當(dāng)事人之間的關(guān)系也是水平式或平等的。在“楓橋經(jīng)驗”的實踐中，糾紛解決者大多并不具備裁決者的身份，多數(shù)只是基層自治組織之類的“半官方”身份，甚至不少只是普通群眾。他們主要是居中協(xié)調(diào)，動之以情，曉之以理，控制雙方情緒，關(guān)鍵依靠貼心細(xì)致、認(rèn)真負(fù)責(zé)的工作態(tài)度和各種調(diào)解技巧的運用，最終仍然通過糾紛雙方對自己權(quán)利的處分來解決糾紛。

6.“楓橋經(jīng)驗”在糾紛解決過程和結(jié)果上也具有互利性和平和性（非對抗性）特征?！皸鳂蚪?jīng)驗”以“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交”為目的和特色，通過民間調(diào)解等方式將糾紛解決在基層，其過程當(dāng)然是非對抗性的。而通過調(diào)解解決糾紛，不但平衡了人們之間利益關(guān)系，還能一定程度上使得糾紛主體之間和諧關(guān)系得以恢復(fù)，從而維護(hù)社會整體的秩序。

通過上面的分析，既然“楓橋經(jīng)驗”在其特征和價值上與ADR有著諸多共性，當(dāng)然可以把“楓橋經(jīng)驗”視為一種ADR方式，至少是一種“類ADR”的糾紛解決機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，我們可以對“楓橋經(jīng)驗”之于替代性糾紛解決機(jī)制的意義作進(jìn)一步探討。

四、“楓橋經(jīng)驗”對構(gòu)建中國特色的替代性糾紛解決機(jī)制的啟示

ADR有助于緩解目前我國訴訟案件積壓的困境，甚至還在一定程度上降低了訴訟中可能存在的官僚主義與低效率，有助于對抗司法腐敗[4]。因此，ADR對中國的必要性幾乎不存在爭議，問題是我們應(yīng)該怎樣將ADR本土化。近些年來，全國許多地區(qū)都在建立多元化糾紛解決機(jī)制方面進(jìn)行了積極有益的實踐和探索，但對于中國ADR的形式和發(fā)展方向依然尚無定論。事實上，世界各國的ADR無論是起源、發(fā)展，還是形式、功能都存在著一定的差異，它反映著一個國家傳統(tǒng)法文化和現(xiàn)代社會生活中的某些特征，因此可以說，ADR制度的運作完全取決于特定社會的糾紛解決需求及其整體機(jī)制的設(shè)計，并不存在一種完美的、適用于任何國家和社會的模式和普遍規(guī)律[5]。蘇力曾經(jīng)說過，在中國的法治追求中，也許最重要的并不是復(fù)制西方法律制度，而是重視中國社會中那些起作用的，也許并不起眼的習(xí)慣、慣例，注重經(jīng)過人們反復(fù)博弈而證明有效又用的法律制度[6]。經(jīng)驗表明，離開特定的社會文化背景來移植制度經(jīng)常會失敗。ADR制度在我國的形成，不能簡單照搬照抄，必須結(jié)合我國的法律文化傳統(tǒng)和ADR探索實踐，有選擇地借鑒其他國家ADR制度中的合理因素,從而逐漸形成具有中國特色的ADR制度。筆者認(rèn)為，“楓橋經(jīng)驗”47年來在預(yù)防和化解矛盾、解決糾紛方面的成功做法，對構(gòu)建中國特色的替代性糾紛解決機(jī)制具有一些有益的啟示。

通過對“楓橋經(jīng)驗”的考察及其與ADR的對比分析，筆者認(rèn)為“楓橋經(jīng)驗”對于ADR的最大啟示在于它是一整套綜合解決糾紛的完整機(jī)制。具體來說，這樣的糾紛解決機(jī)制不僅著眼于糾紛發(fā)生之后的解決，還特別注重于如何避免糾紛的發(fā)生，或者說是讓民間矛盾在沒有形成法律意義上的“糾紛”之前就及時快速整合各種社會力量作出反應(yīng)，使矛盾不激化、把糾紛制止于萌芽狀態(tài)、乃至讓法律意義上的訟爭事項不發(fā)生，防患于未然。當(dāng)然，一旦糾紛已經(jīng)發(fā)生，“楓橋經(jīng)驗”在通過調(diào)解等手段促使民眾以合理合法的方式解決糾紛方面依然有行之有效、值得總結(jié)和推廣的具體經(jīng)驗。從這個意義上來說，“楓橋經(jīng)驗”不僅因為其植根于中國鄉(xiāng)土社會的文化內(nèi)涵而適合成為中國ADR的范式，而且真正具有中國特色。筆者在此嘗試提出借鑒“楓橋經(jīng)驗”的中國特色替代性糾紛解決機(jī)制的初步設(shè)想：

（一）中國特色的ADR應(yīng)該是注重預(yù)防糾紛發(fā)生的ADR

在此有必要對何謂“糾紛解決”重新進(jìn)行界定。筆者認(rèn)為，從實質(zhì)上來說，糾紛解決是指沒有糾紛這一狀態(tài)的實現(xiàn)。因此，把已有的糾紛予以解決固然是糾紛解決，讓可能形成的糾紛不成為真正的糾紛，也就是化解潛在的、可能暴發(fā)的矛盾，同樣實現(xiàn)了沒有糾紛這一狀態(tài)，同樣應(yīng)該是糾紛解決?！皸鳂蚪?jīng)驗”能夠成為全國綜合治理領(lǐng)域的一面旗幟，靠的不僅是卓越的調(diào)解工作，更是得益于其高度重視矛盾糾紛的預(yù)防工作并有著卓有成效的工作機(jī)制。

“楓橋經(jīng)驗”中有一項重要工作機(jī)制被稱為“四前工作制”，即：“組織建設(shè)走在工作前，預(yù)測工作走在預(yù)防前，預(yù)防工作走在調(diào)解前，調(diào)解工作走在激化前”。在“四前工作制”中，“預(yù)測工作走在預(yù)防前，預(yù)防工作走在調(diào)解前”都是直接與預(yù)防糾紛相關(guān)的。所謂“預(yù)測工作走在預(yù)防前”，就是建立一個反應(yīng)靈敏、能及時發(fā)現(xiàn)矛盾糾紛的預(yù)警體系，比如說在村和企業(yè)中普遍設(shè)有多名義務(wù)矛盾糾紛、信訪信息員，負(fù)責(zé)收集矛盾糾紛、信訪的苗頭，以及不穩(wěn)定的因素。由于信息員遍布村和企事業(yè)單位，使大量的矛盾糾紛苗頭得以及時的反饋傳遞，為預(yù)防和化解矛盾、超前做好工作提供了依據(jù)。所謂“預(yù)防工作走在調(diào)解前”，就是努力減少矛盾，盡可能避免糾紛。堅持抓早、抓小、抓苗頭，突出抓好與群眾生活生產(chǎn)密切相關(guān)的重點事項的預(yù)防工作。比如說為減少農(nóng)村集鎮(zhèn)建設(shè)和企業(yè)規(guī)模擴(kuò)大需征用土地可能產(chǎn)生的矛盾，在征用土地時，做到合理使用土地和宣傳教育并重，以取得村民的理解。

此外，“楓橋經(jīng)驗”中“預(yù)警在先，苗頭問題早消化；教育在先，重點對象早轉(zhuǎn)化；控制在先，敏感時期早防范；調(diào)解在先，矛盾糾紛早處理”的“四先四早”工作機(jī)制和“苗頭早發(fā)現(xiàn)、信息早報告、隱患早排除、矛盾早化解、事件早處理”的“五早”預(yù)防機(jī)制等無不注重預(yù)防糾紛發(fā)生。可以這樣說，包含預(yù)防糾紛機(jī)制的ADR機(jī)制才是更有效的糾紛解決機(jī)制。

（二）中國特色的ADR應(yīng)該是以調(diào)解作為主要手段的ADR

如前所述，幾乎無處不在、運作良好的調(diào)解是“楓橋經(jīng)驗”的重要內(nèi)容，是其契合當(dāng)今中國基層社會國情的重要特征。費孝通筆下的《鄉(xiāng)土中國》反映了我國長期固有的大概面貌，從中可以看出我國自古以來一直是一個“熟人社會”。這種特殊的社會背景，決定了調(diào)解制度在我國具有適宜的成長土壤。實際上調(diào)解在我國具有漫長的傳統(tǒng)。從漢朝起調(diào)解制度便開始發(fā)達(dá)，一直發(fā)展到在新民主主義革命和社會主義建設(shè)中被譽(yù)為“東方經(jīng)驗”的人民調(diào)解制度以及訴訟和仲裁中的調(diào)解，調(diào)解在中國社會多元化糾紛解決機(jī)制中一直發(fā)揮著重要作用?，F(xiàn)行憲法第一百一十一條對人民調(diào)解制度作了專門規(guī)定。根據(jù)這一規(guī)定，人民調(diào)解組織是建立于基層群眾性自治組織中的附屬性糾紛解決機(jī)制。這是一種法律確認(rèn)其合法性，具有較健全和完善的制度和規(guī)章的糾紛解決機(jī)制。這種獨特的調(diào)解制度與現(xiàn)代意義上ADR制度具有天然的親和性，無疑是構(gòu)建中國特色ADR制度的重要傳統(tǒng)基礎(chǔ)。

就其本來的制度設(shè)計、性質(zhì)和功能來說，人民調(diào)解屬于依托地域（社區(qū)）組織來解決糾紛的機(jī)制。實際上，其功能還體現(xiàn)在維持社區(qū)的和諧及凝聚力、預(yù)防和減少糾紛、緩解糾紛的激烈程度、避免糾紛升級等方面，這些功能通過調(diào)解組織及其工作人員的日常事務(wù)和具體的調(diào)解實踐來實現(xiàn)。也正因為這個原因，人民調(diào)解才比“不告不理”的民事訴訟方法在防范、預(yù)警和早期介入糾紛解決方面能發(fā)揮更好的作用。

（三）中國特色的ADR應(yīng)該是社會為主體、國家為背景、各種政治社會力量充分參與的ADR

盡管ADR以民間化為重要特征，但其概念本原上只是強(qiáng)調(diào)“非訴訟”或“訴訟外”，并非完全排斥政府在其中發(fā)揮作用，乃至于法院調(diào)解亦可列入其中。即使在國外ADR實踐中，只是民間性ADR占據(jù)了絕大多數(shù)，同時仍兼有司法性和行政性ADR。

“楓橋經(jīng)驗”在47年的發(fā)展歷程中，始終是一個群眾首創(chuàng)、政府推動的經(jīng)驗。無論是上世紀(jì)60年代“發(fā)動和依靠群眾，堅持矛盾不上交，就地解決。實現(xiàn)捕人少，治安好”的“楓橋經(jīng)驗”概括，還是新世紀(jì)“黨政動手、依靠群眾、立足預(yù)防、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定、促進(jìn)發(fā)展”的“楓橋經(jīng)驗”概括，都始終把“依靠群眾”作為基石?！耙揽咳罕姟笔恰皸鳂蚪?jīng)驗”成功的根本原因和生命力所在，但如果沒有基層政府乃至國家上層的組織、宣傳和推動，“楓橋經(jīng)驗”要取得今日之成效和地位也是不可想象的。雖然“楓橋經(jīng)驗”強(qiáng)調(diào)依靠群眾、利用社會力量解決糾紛，但是其“黨政領(lǐng)導(dǎo)、中心牽頭、部門協(xié)同、鎮(zhèn)村聯(lián)動、群眾參與”的工作要求，還是表明政府在其中的不可替代的作用。事實上，“楓橋經(jīng)驗”強(qiáng)調(diào)防范矛盾糾紛激化體現(xiàn)了政府主導(dǎo)的特色，強(qiáng)調(diào)走群眾路線和地方自治又體現(xiàn)了民間主導(dǎo)的特點。楓橋鎮(zhèn)的調(diào)解已經(jīng)形成了人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解和仲裁有機(jī)對接的大調(diào)解體系，在其由鎮(zhèn)綜治中心、綜治分中心和村（企業(yè)）綜治工作站三級調(diào)處體制中，鎮(zhèn)綜治中心的調(diào)解也是行政調(diào)解性質(zhì)，楓橋法庭的調(diào)解工作亦得到最高法院的肯定。

在社會主義法制建設(shè)的歷史進(jìn)程中，任何改革措施的制定和推行都離不開政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，有時，這種領(lǐng)導(dǎo)的實現(xiàn)方式可能也是相當(dāng)具體的，尤其是在改革開局階段，涉及社會各個層面、多種主體的復(fù)雜情形下。所以，中國特色的ADR以社會為主體、國家為背景、各種政治社會力量充分參與也是從實際出發(fā)的現(xiàn)實選擇。

結(jié)語

中國構(gòu)建替代性糾紛解決機(jī)制不能離開我國的具體國情，照搬照抄其他國家的做法。結(jié)合我國的實際，特別是農(nóng)村社會的實際，“楓橋經(jīng)驗”或者與之類似的這些糾紛解決機(jī)制在基層行之有效，我們不能對這樣的現(xiàn)實熟視無睹。這同樣是我們構(gòu)建中國特色替代性糾紛解決機(jī)制的一個有利條件，因為我們不需要完全另起爐灶，我們只需把現(xiàn)有的資源整合起來，保留其中合理的成分，去除其與法治理念不符的因素。

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Abstract:China is now constructing alternative dispute resolution mechanisms(ADR),but how to build a system suitable for China's ADR has not yet reached consensus.As an effective dispute settlement mechanism,"Fengqiao Experience"and ADR have characteristics and values in common.It can provide useful enlightenments for constructing alternative dispute resolution mechanism with Chinese characteristics.

Key words:alternative dispute resolution mechanism;ADR;"Fengqiao Experience";Chinese characteristics

（責(zé)任編輯：左小絢）

"Fengqiao Experience"and Constructing Alternative Dispute Resolution Mechanism with Chinese Characteristics

TANG Li-jun

（Shaoxin Administration Institute,Shaoxing,312000,Zhejiang）

D915.14

A

1008-7575(2010)06-0099-05

2010-11-09

本文系紹興市哲學(xué)社會科學(xué)研究“十一五”規(guī)劃2010年度重點課題及浙江省黨校系統(tǒng)中國特色社會主義理論體系研究中心第十二批規(guī)劃課題“‘楓橋經(jīng)驗’與構(gòu)建中國特色的替代性糾紛解決機(jī)制”的成果。

湯櫪鈞（1973－ ），男，浙江諸暨人，浙江紹興市行政學(xué)院法學(xué)教研室主任，法律碩士，主要從事基層法治實踐研究。