王亞明

（南京市建鄴區(qū)法院，江蘇 南京 210017）

涉訴信訪案件的實(shí)證分析與問題排解
——從評(píng)查的視角

王亞明

（南京市建鄴區(qū)法院，江蘇 南京 210017）

涉訴信訪是法院面臨的時(shí)代難題，通過對(duì)涉訴信訪案件的評(píng)查，不難發(fā)現(xiàn)，涉訴信訪案件在案件類型、案件形成年代、信訪主體、信訪案由、信訪原因等方面有著獨(dú)特的規(guī)律性。要根本解決信訪問題，應(yīng)重視民事審判工作，提高民事案件調(diào)解撤訴結(jié)案的比例；改變法院傳統(tǒng)的考評(píng)工作方式，從“又好又快”結(jié)案向“好字當(dāng)頭、快字兼顧”轉(zhuǎn)變，突出強(qiáng)調(diào)解決糾紛的有效性；正視信訪原因的多元性，要多方合力化解信訪難題；要完善息訪手段，明確息訪標(biāo)準(zhǔn)，加大信訪救助基金使用力度、改進(jìn)信訪終結(jié)流程。

評(píng)查；信訪案件；原因；改進(jìn)

涉訴信訪案件一直是法院工作的難題，為了深入剖析信訪案件產(chǎn)生的原因及解決問題的辦法，筆者以一個(gè)基層法院為例，通過對(duì)涉訴信訪案件進(jìn)行評(píng)查，深入分析信訪案件產(chǎn)生的規(guī)律和原因，以期望對(duì)解決法院面臨的信訪難題，提高司法公信力有所裨益。

一、評(píng)查案件類型分布

本次共計(jì)評(píng)查76件（有的卷宗被市院借走），其中民事案件56件，行政案件10件，刑事案件5件，執(zhí)行案件4件，國(guó)家賠償案件1件。上述案件主要是近年來的信訪案件，從案件類型不難發(fā)現(xiàn)，民事案件（含商事案件）是信訪案件的主力，占信訪案件的73.7%，行政案件緊隨其后，并有上漲趨勢(shì)，刑事案件和執(zhí)行案件信訪數(shù)量不多。詳見表一：

二、信訪案件的年代分布

從76件信訪案件形成的年代來看，以近年來形成的居多，在上世紀(jì)形成的只有5件，在2000年以來形成的有71件，從2000年以來形成的案件來看，以2008年、2009年形成的為多，兩年形成的信訪案件達(dá)到42件，占信訪案件的55%以上。從信訪案件近年來增多的趨勢(shì)來看，有兩點(diǎn)使人擔(dān)憂：一是信訪案件增多，表明司法公信度下降，司法權(quán)威尚未有效樹立。二是信訪案件增多在一定程度上也表明法院的司法能力和業(yè)務(wù)水平存在欠缺，司法改革任重而道遠(yuǎn)。信訪案件形成年代表詳見表二：

三、信訪主體分布

從76件案件的信訪主體來看，主要有個(gè)人和單位兩類，其中個(gè)人信訪投訴的案件較多，達(dá)到66件，單位信訪投訴案件較少，只有10件。個(gè)人與單位信訪投訴案件差異較大，主要與其利害關(guān)系不同有關(guān)，涉及到個(gè)人的案件，個(gè)人往往會(huì)“據(jù)理力爭(zhēng)”，大有不達(dá)目的決不罷休之勢(shì)，其得到的利益與個(gè)人也息息相關(guān)。而單位除了私營(yíng)企業(yè)外，由于其利益主體不同，對(duì)法院裁判的承受力也不同，“斤斤計(jì)較”的程度也明顯不同，信訪投訴的“積極性”也大不相同，從而使單位（集體）信訪投訴的案件較少。這也符合司法審判中自身的邏輯，涉及單位的案件，由于當(dāng)事人態(tài)度平和，一般都有律師或法律素養(yǎng)較高的當(dāng)事人，因此法院依法依理裁判，往往能夠化解糾紛，使當(dāng)事人折服。而兩方當(dāng)事人都是個(gè)人，且個(gè)人素養(yǎng)不高的，往往會(huì)為“蠅頭”小利而耿耿與懷，再加上法律知識(shí)的普及與“掮客”的挑訟，從而使個(gè)人信訪案件居高不下。

四、信訪案由分布

從信訪案件的案由來看，我院76件信訪案件中，筆者將其案由大體分為九類，即城建拆遷類、婚姻家庭類、醫(yī)療及人身傷害類、勞動(dòng)爭(zhēng)議類、房屋買賣租賃類、借款類、合同類、刑事類、其他類。其中合同類案件信訪的最多，有16件，房屋買賣租賃類與勞動(dòng)爭(zhēng)議類并列第二，各有11件。三類案件共占信訪案件的50%。這三類案件之所以信訪比例較高，一是因?yàn)榇祟惏讣^多，二是因?yàn)榇祟惏讣c公民的衣食住行聯(lián)系較為密切，涉及到公民生存權(quán)、發(fā)展權(quán)的方方面面，與公民的切身利益直接相關(guān)，因此，抓好信訪案件的處理與化解，不能不關(guān)注此類案件的解決。具體信訪案件案由分布見表三：

五、信訪原因分布

76件信訪案件的信訪原因由于個(gè)案情況不同，導(dǎo)致信訪原因不同，經(jīng)過梳理，發(fā)現(xiàn)信訪案件多是判決案件，撤訴案件信訪的只有1件，主要是對(duì)法官態(tài)度有看法，寫信進(jìn)行投訴。在76件信訪案件中，有59件信訪案件經(jīng)過了二審，是二審維持或部分改判的案件，即所謂的疑難復(fù)雜案件，占信訪案件的77.6%。在信訪原因中，對(duì)一、二審均不服的有24件，占31.5%，其次是對(duì)判決實(shí)體不服的有10件，占信訪案件的13.2%。對(duì)二審改判不服要求再審的有8件，占信訪案件的10.5%。因無理要求得不到滿足而信訪的有6件，此類案件多為信訪老戶，重復(fù)信訪較多，解決難度較大。其他信訪案件有的是對(duì)審判執(zhí)行工作態(tài)度或作風(fēng)不滿進(jìn)行投訴，有的是對(duì)執(zhí)行不能進(jìn)行投訴，有的是對(duì)刑事案件因刑事政策變化而企圖通過信訪要求改判其無罪，各種情形五花八門，但所占比例不大、案件總數(shù)較少，詳見表四：

表四：信訪原因統(tǒng)計(jì)表

六、息訪案件情況分析

通過反復(fù)細(xì)致的做息訪工作，我院現(xiàn)已息訪44件。息訪率達(dá)到58%。其中通過解釋說明、判后答疑等手段使當(dāng)事人自行息訪的有10件，占息訪案件的23%。通過申訴、再審使當(dāng)事人息訪的有7件，占息訪案件的16%。通過政府承諾解決問題而息訪的有6件，主要是城市建設(shè)及拆遷案件，占息訪案件的13.6%。另外還有6件案件當(dāng)事人服判后一年內(nèi)未再上訪，從而達(dá)到息訪效果。但在息訪案件中，信訪救助基金使用還不夠明顯，只有1件案件是通過信訪救助基金化解信訪的，這主要是因?yàn)槊磕攴ㄔ旱男旁L救助基金有限，而信訪當(dāng)事人的要求很高，導(dǎo)致信訪救助基金在信訪人員眼中是“杯水車薪”，難以解決信訪問題。從終結(jié)信訪的情況看，只有3件是最高法院明確信訪終結(jié)的案件，原因在于，信訪終結(jié)程序較為復(fù)雜，需要逐級(jí)上報(bào)，而且上級(jí)法院在終結(jié)信訪的態(tài)度上不夠堅(jiān)決，對(duì)地方化解信訪的能力有著“過高”的估計(jì)，從而使信訪終結(jié)案件在實(shí)踐中使用得較少，從而在一定程度上增加了信訪工作的重復(fù)工作量，也是很多信訪案件被重復(fù)登記的原因。由于上級(jí)信訪處理單位對(duì)信訪登記的疏漏，出現(xiàn)了同一信訪案件在向下級(jí)法院反饋時(shí)重復(fù)登記反饋的現(xiàn)象，也表明上級(jí)法院及其他信訪處理單位對(duì)信訪案件的化解工作尚未落到實(shí)處。具體息訪案件情況詳見表五：

表五：信訪案件息訪情況表（共43件息訪）

七、對(duì)進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)涉法信訪工作的幾點(diǎn)思考

通過對(duì)我院信訪案件類型、案由、信訪主體、信訪形成年代、信訪原因的分析，我們不難發(fā)現(xiàn)，法院涉訴信訪案件存在如下特點(diǎn)：一是民事案件信訪數(shù)量大，息訪難度大。二是信訪案件多為近兩年審判或執(zhí)行的案件，且有進(jìn)一步增多的趨勢(shì)。三是信訪案件案由相對(duì)集中，有規(guī)律可循。四信訪原因存在多元性，是多方面問題的綜合反映。五是息訪是多方面努力工作的結(jié)果，不是基層法院自身工作就能解決的。六是上級(jí)法院訴訪不分現(xiàn)象仍然存在，需要把要求申訴復(fù)查、再審與信訪工作區(qū)別對(duì)待。

為了進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)信訪工作，提高法院服判息訴工作水平，特提出如下幾點(diǎn)建議：

一是高度重視民事審判工作，提高民事案件調(diào)解撤訴結(jié)案的比例，從源頭上解決涉訴涉法信訪工作。從信訪案件的案源來看，三分之二以上的案件是民事案件，而在信訪的民事案件中，95%以上是判決結(jié)案的案件，調(diào)解、撤訴結(jié)案的案件很少有信訪的，即使有也是執(zhí)行問題或作風(fēng)、態(tài)度問題，而不是實(shí)質(zhì)的裁判問題。事實(shí)證明，通過調(diào)解撤訴解決民事糾紛，由于充分尊重了當(dāng)事人意愿，訴訟成本低，審判效率高，社會(huì)效果好，因此也受到各級(jí)法院和仲裁機(jī)構(gòu)的厚愛，從我國(guó)的國(guó)情來看，我國(guó)有著通過調(diào)處糾紛化解矛盾的良好傳統(tǒng)，又有著調(diào)處糾紛的廣泛社會(huì)資源，因此應(yīng)當(dāng)充分利用，廣泛推廣，而不能為了一時(shí)結(jié)案而盲目推崇判決，在執(zhí)行難問題沒有根本化解之前，調(diào)撤糾紛還有著廣闊的應(yīng)用空間。

二是改變法院傳統(tǒng)的考評(píng)工作方式，從“又好又快”結(jié)案向“好字當(dāng)頭、快字兼顧”轉(zhuǎn)變，突出強(qiáng)調(diào)解決糾紛的有效性。避免因案件快速增長(zhǎng)而帶來的快速信訪問題。當(dāng)前，隨著法院人少案多壓力的增大，為了促進(jìn)社會(huì)和諧，“又好又快”地結(jié)案成為各級(jí)法院的工作重點(diǎn)，但是和諧的成本很高，更需要在“好”上下功夫，而不應(yīng)貪多求快，尤其是民事糾紛，根據(jù)案件性質(zhì)及當(dāng)事人特點(diǎn)，當(dāng)快則快、當(dāng)慢則慢，尋求當(dāng)事人可以接受的裁判時(shí)機(jī)是實(shí)現(xiàn)司法社會(huì)效果好壞的關(guān)鍵，在一定程度上，結(jié)案快與辦案好是存在一定矛盾的，找到最佳結(jié)合點(diǎn)是法院工作轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。

三是做好信訪多發(fā)案件的矛盾預(yù)防和化解工作，對(duì)容易引發(fā)信訪的幾種案件類型多做矛盾排查工作。從前面的分析不難發(fā)現(xiàn)，涉訴信訪案件在一定周期內(nèi)有其自身特點(diǎn)，主要集中在一些涉民生的案件中，與公民的衣食住行聯(lián)系較為密切，因此此類案件也應(yīng)成為當(dāng)前化解信訪工作的重點(diǎn)。對(duì)法院來說，應(yīng)當(dāng)把審判力量向涉民生案件適當(dāng)傾斜，對(duì)政府來說，應(yīng)當(dāng)在城市建設(shè)、規(guī)劃、環(huán)保、拆遷、房產(chǎn)、就業(yè)方面有超前的考慮和統(tǒng)籌安排，使法院在解決糾紛時(shí)沒有更多的后顧之憂，從而使群體性上訪案件消失，法院便于做當(dāng)事人的協(xié)調(diào)工作，真正做到案結(jié)事了。

四是正視信訪原因的多元性，要多方合力化解信訪難題。從信訪原因不難看出，信訪案件的出現(xiàn)，既與法院自身工作不完善有關(guān)，還與當(dāng)事人的承受能力有關(guān)，既與一審法院有關(guān)，也與二審法院有關(guān)。很多案件由于信訪當(dāng)事人不信任一審法院，二審法院或受理申訴復(fù)查、再審案件的法院在息訴上更有說服力，很多當(dāng)事人自愿息訴也是二審或再審法院共同做息訴工作的結(jié)果，因此，把矛盾解決在基層，但息訴矛盾往往難以在基層直接解決，因?yàn)楫?dāng)事人往往要把二審、再審程序走完后才把矛盾再次轉(zhuǎn)移到基層。因此，上級(jí)法院在息訴上有更大的指導(dǎo)空間。另外，執(zhí)行程序也是解決信訪問題的重要渠道，執(zhí)行和解實(shí)際上是另一種案結(jié)事了，它比審判調(diào)解具有更大的靈活性和變通性，而且能徹底解決糾紛，因此加大信訪案件的執(zhí)行和解力度，是當(dāng)下解決信訪問題的又一劑良藥。

五是息訪手段存在很大欠缺，需要完善息訪手段，明確息訪標(biāo)準(zhǔn)，加大信訪救助基金使用力度、改進(jìn)信訪終結(jié)流程。

1.合理抑制涉訴信訪，促進(jìn)“訴訪分離”。嚴(yán)格而言，訴是一種權(quán)利，而訪是一種行為，是行使權(quán)利的方式，它所行使的是憲法和法律上已經(jīng)確立的各種權(quán)利，如言論自由權(quán)、批評(píng)權(quán)、建議權(quán)、申訴權(quán)、控告檢舉權(quán)、申請(qǐng)?jiān)賹彊?quán)等。信訪本身不是一種獨(dú)特的權(quán)利形態(tài)。[1]對(duì)涉訴信訪的合理抑制包括對(duì)訴的權(quán)利的制約和訪的行為的抑制。沒有無制約的權(quán)利，權(quán)利的行使不能違背司法權(quán)威和裁判穩(wěn)定的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；而行使權(quán)利的方式也必須符合法定的形態(tài)，服從社會(huì)秩序的底線要求。訴訪分離機(jī)制對(duì)涉訴信訪的合理抑制只是一種手段、一種方式，一種權(quán)力和行為的運(yùn)行機(jī)制，抑制不是為限制權(quán)力和行為主體的積極性，而是為更好地發(fā)揮權(quán)力和行為主體的積極性，使權(quán)力和行為的運(yùn)行向著有利于社會(huì)穩(wěn)定和諧的方向運(yùn)轉(zhuǎn)。

在“訴訪分離”后，關(guān)鍵是建立“訪”的終結(jié)與移交制度，不能“訪”而不止。在司法實(shí)踐中，涉訴案件由訴轉(zhuǎn)訪之后，往往形成無休止的多頭訪和重復(fù)訪，信訪工作人員疲于奔命，大量司法資源無端耗費(fèi)卻收效甚微，也同時(shí)造成了司法權(quán)威缺失的硬傷。訪的終結(jié)制度的構(gòu)建必須尊重司法的運(yùn)行規(guī)律，遵循以下四項(xiàng)原則：一是以確經(jīng)訴的終結(jié)程序?yàn)楸匾獥l件；二是確為無理纏訪的無條件終結(jié)；三是“法度之外、情理之中”的經(jīng)合理救濟(jì)后仍纏訪的有條件終結(jié)；四是權(quán)利主體消亡的依法終結(jié)。[2]另外，訪終結(jié)的認(rèn)定機(jī)關(guān)應(yīng)按以下原則確定：一是本訴終結(jié)后依法不能進(jìn)入申請(qǐng)?jiān)賹徶V的，由本訴法院的上級(jí)法院認(rèn)定并報(bào)同級(jí)政法委備案；二是經(jīng)申請(qǐng)?jiān)賹徶V處理后，由受理再審之訴的法院認(rèn)定并報(bào)同級(jí)政法委備案；三是其他告訴類和異議類之訴引起的訪的終結(jié)，由法定終極程序法院的上一級(jí)法院認(rèn)定并報(bào)其同級(jí)政法委備案。四是經(jīng)過兩級(jí)法院申訴復(fù)查駁回的，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)上一級(jí)法院終結(jié)信訪，并報(bào)其同級(jí)政法委備案。涉法涉訴信訪終結(jié)的約束力體現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，一旦信訪案件形成終結(jié)結(jié)論，就對(duì)信訪人、義務(wù)機(jī)關(guān)及原案件辦理機(jī)關(guān)產(chǎn)生不可變更或解除的法律約束力，該約束力要求以上三類主體承擔(dān)維持終結(jié)結(jié)論之規(guī)定的義務(wù)，如果違反該義務(wù)，將承擔(dān)法律責(zé)任；第二，一旦信訪案件形成終結(jié)結(jié)論，便對(duì)各方主體產(chǎn)生依法履行相應(yīng)的義務(wù)的后果，即實(shí)施一定的法律行為促成終結(jié)結(jié)論確認(rèn)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系得以生效，否則相對(duì)一方主體獲得請(qǐng)求強(qiáng)制實(shí)施或要求賠償?shù)臋?quán)利；第三，一旦信訪案件形成終結(jié)結(jié)論，就將得到法律的認(rèn)可和保護(hù)，當(dāng)事人就案件終結(jié)所確定的權(quán)利得不到實(shí)現(xiàn)，法律將出面進(jìn)行救濟(jì)。[3]目前，我國(guó)各級(jí)法院雖然在不少地方建立了涉訴信訪終結(jié)機(jī)制，但是由于對(duì)信訪終結(jié)不敢負(fù)責(zé)任，不敢啟動(dòng)涉訴信訪終結(jié)機(jī)制，導(dǎo)致很多無謂的信訪在浪費(fèi)司法及信訪資源。

在積極疏導(dǎo)和合理抑制的功能運(yùn)行中，我們需要反思法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一問題。在涉訴信訪案件這種特殊的矛盾和碰撞中，法院既要通過嚴(yán)格的法律適用勵(lì)行法治，又要在法律適用中適應(yīng)社會(huì)條件的變化，提供變通的司法供給?！霸诙鄻踊投嘣纳鐣?huì)背景下，法律適用不再是田園詩般的靜態(tài)邏輯推演，而必須加入多樣化的社會(huì)價(jià)值的考量”。[4]在具體的訴和訪的處置中，要充分評(píng)估司法適用的社會(huì)效果，進(jìn)行社會(huì)需要、社會(huì)價(jià)值和社會(huì)變化的衡量，并將個(gè)案的因素納入考慮范圍，成為法律適用的組成部分。要特別注意防止簡(jiǎn)單劃一、刻板僵化地適用法律和假社會(huì)效果之名行無原則的遷就之實(shí)兩種不良傾向。

2.建立司法信訪制度，把信訪納入法制軌道。在樹立正確的司法理念的同時(shí)，推進(jìn)信訪工作法制化，運(yùn)用法律手段解決涉法信訪問題，實(shí)行綜合管理和治理，應(yīng)當(dāng)是解決涉法信訪問題的發(fā)展方向，也是提高司法權(quán)威的必由之路。中央政法委根據(jù)中央領(lǐng)導(dǎo)同志的重要指示精神，在認(rèn)真總結(jié)近年來涉法涉訴信訪工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，經(jīng)過多次調(diào)研，多方征求意見，制定出臺(tái)了《中央政法委員會(huì)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)涉法涉訴信訪工作的意見》，以期建立規(guī)范有序的涉法涉訴信訪秩序。然而如果涉法信訪機(jī)構(gòu)設(shè)在司法機(jī)關(guān)內(nèi)部，那么就難以打破這種內(nèi)部監(jiān)督的窠臼，信訪機(jī)構(gòu)要有所作為只有從外部監(jiān)督上另辟蹊徑。我們不妨借鑒一下北歐議會(huì)型申訴專員制度。在這種制度設(shè)計(jì)中，申訴專員由議會(huì)選任并對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，但卻獨(dú)立于議會(huì)；一旦開始調(diào)查活動(dòng)，議會(huì)和議員都一概不許介入。申訴專員的活動(dòng)方式類似于職業(yè)法律家，在某種意義上兼有檢察官與法官的雙重職能。但是，申訴專員本身沒有撤銷行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)所作出的決定的權(quán)限，只能通過調(diào)查報(bào)告、建議等方式進(jìn)行間接的監(jiān)控和矯正。我們自然不能套用議會(huì)型申訴委員的制度設(shè)計(jì)。但改變目前現(xiàn)狀的一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)機(jī)制應(yīng)該是重新設(shè)置涉法信訪機(jī)構(gòu)，確保其具有卓然獨(dú)立的地位和權(quán)威性，為此，有必要規(guī)定其調(diào)查權(quán)可以涉及任何行政機(jī)關(guān)以及司法機(jī)關(guān)，在調(diào)查過程中不受任何其他機(jī)關(guān)干預(yù)；其調(diào)查報(bào)告以及對(duì)有關(guān)涉案機(jī)關(guān)的勸告和意見應(yīng)該采取文件以及新聞等方式公布，特別是應(yīng)該借助公眾傳媒的力量加強(qiáng)監(jiān)督。另外還應(yīng)該借助律師以及民間團(tuán)體的力量來減少涉法信訪機(jī)構(gòu)在維權(quán)方面的制度成本。[5]總之，只有建立一支素質(zhì)較高的涉法信訪工作隊(duì)伍和合理高效的工作機(jī)制，我們的涉法信訪制度改革才能真正見效，法院的工作才能獲得寬松的工作環(huán)境，才能真正創(chuàng)造和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。

[1]張志銘.法院的立場(chǎng)：對(duì)信訪的法律定位[J].人民司法，2006，（2）.

[2]賴永芳，陳健.訴訪分離機(jī)制若干問題研究[J].人民司法應(yīng)用，2009，（15）.

[3]關(guān)保英，陳書筍.涉法涉訴信訪案件終結(jié)的法律效力[J].法治論叢，2006，（2）.

[4]孔祥俊.論法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一[J].法律適用，2005，（1）.

[5]季衛(wèi)東.上訪潮與申訴制度的出路[J].二十一世紀(jì)，2005，（6）：89.

Abstract:Petition involving lawsuit is a difficulty confronted by the court.By appraising and examining petition cases involving lawsuit,it's not difficult to find that they have special regularities in their types,formation age,petition subject and petition causes.To fundamentally solve the problem of petition,importance should be attached to civil judiciary to enhance the rate of ending the civil cases through mediation.Traditional ways of evaluating work in court should be changed to stress the effectiveness of settling disputes.Face the plurality of petition causes and integrate to resolve the difficulties.In addition,means of petition should be perfected and explicit the petition criterion,make great efforts of making use of petition aid funds and improve the ending procedure of petition.

Key words:appraisal and examination;petition cases;cause;improve

（責(zé)任編輯：左小絢）

Positive Analysis and Handling of Petition Cases Involving Lawsuit

WANG Ya-ming

（People's Court of Jianye District of Nanjing,Nanjing，210017，Jiangsu）

D925.1

A

1008-7575(2010)06-0012-04

2010－06－08

王亞明（1972－ ），男，江蘇沛縣人，法學(xué)博士，主要從事法理學(xué)、社會(huì)法學(xué)研究。