張金華

(中共張家界市委黨校，湖南 張家界 427000）

前不久，全國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作會議在北京閉幕，標(biāo)志著新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)工作這一加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民社會保障體系的重要工程開始啟動。中國是世界上人口最多的國家，也是老齡化速度最快、老年人最多的國家。在中國這樣一個(gè)農(nóng)民占絕大多數(shù)的國家，如何使越來越多的農(nóng)村老年人老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、住有所居，已經(jīng)成為一個(gè)突出的社會問題。現(xiàn)階段，完善農(nóng)村養(yǎng)老保障體系，既是政府履行公共服務(wù)職能的一項(xiàng)重要內(nèi)容，更是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要組成部分。

一、目前農(nóng)村養(yǎng)老保障的現(xiàn)狀

隨著社會老齡化的加劇，農(nóng)村老年問題的增多，國家為了維護(hù)農(nóng)村的社會穩(wěn)定和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的正常進(jìn)行，根據(jù)農(nóng)村的實(shí)際情況，在自然就業(yè)的基礎(chǔ)上實(shí)施了一些屬于社會保障方面的政策。從農(nóng)村目前的養(yǎng)老情況看，主要有以下一些形式。

1、子女贍養(yǎng)的家庭養(yǎng)老模式。這是目前我國農(nóng)民的主要養(yǎng)老模式。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展動搖了家庭養(yǎng)老的思想和道德基礎(chǔ)，同時(shí)，家庭規(guī)模的小型化、非農(nóng)化和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移改變了家庭養(yǎng)老的贍養(yǎng)源，特別是計(jì)劃生育政策的實(shí)施，打破了傳統(tǒng)的養(yǎng)兒防老機(jī)制，養(yǎng)老已經(jīng)由個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)發(fā)展成為一種社會風(fēng)險(xiǎn)。目前傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能逐漸弱化，具體體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)、生活照料、精神慰藉三方面。在經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)上，一對農(nóng)村夫婦往往要供養(yǎng)4個(gè)老人，撫養(yǎng)一個(gè)小孩，經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)加重。當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)本身還比較落后，因此，家庭養(yǎng)老的主體地位正受到挑戰(zhàn)。在生活照料方面，大批農(nóng)村青年勞動力常年外出打工，不僅無法照料家中老人，反而把孩子和家中農(nóng)活留給老人，老人負(fù)擔(dān)沉重。在精神慰藉方面，由于子女外出打工，父母與子女間缺乏感情交流，老人難免孤單寂寞。

2、以地為生的自我養(yǎng)老模式。土地是目前我國農(nóng)村家庭保障的主要經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，但是近年來，農(nóng)村土地養(yǎng)老保障功能不斷弱化。農(nóng)村土地正逐步減少。農(nóng)業(yè)經(jīng)營的絕對收益越來越少。在有些地方，農(nóng)業(yè)經(jīng)營甚至虧本。老年人由于缺乏勞動能力，依靠土地收入來養(yǎng)老非常困難。老年人的經(jīng)濟(jì)支持以家庭為主，家庭中以老人自己的當(dāng)前勞動收入為主；其生活方式以單獨(dú)居住、自我照料為主。土地的保障功能幾乎無從談起。

3、民政供養(yǎng)的福利養(yǎng)老模式。針對農(nóng)村無兒無女老年人、殘疾人、未成年人無人供（撫）養(yǎng)的實(shí)際情況，由中央、省級、市級、縣級撥付五保供養(yǎng)金，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院提供供養(yǎng)服務(wù)。另外還在村一級設(shè)立了村級“五保之家”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在張家界地區(qū)，2008年已保五保人數(shù)12022人，占應(yīng)保五保人數(shù)的68.49%，投入五保供養(yǎng)金1080萬元，全市建有鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院58個(gè)，供養(yǎng)人數(shù)2223人，工作人員按10：1的比例配備。

此外，還有一些輔助性的救濟(jì)形式。一是農(nóng)村最低生活保障的救濟(jì)。農(nóng)村最低生活保障制度是國家和社會為保障收入難以維持最基本生活的農(nóng)村貧困人口而建立的社會救濟(jì)制度。它是農(nóng)村社會保障制度中最低層次的保障，是政府為農(nóng)民設(shè)立的最后一道安全網(wǎng)。但由于農(nóng)村最低生活保障制度的保障對象主要是生活陷入絕對貧困的老年人等社會群體，而且其保障水平一般較低，難以滿足農(nóng)村老年人的普遍需求。據(jù)張家界市民政部門數(shù)據(jù)，2008年該市農(nóng)業(yè)人口中54.3691萬人次，資金累計(jì)支出2464.9185萬元。二是商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的少量參與：商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)目前僅在少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)得到一定程度的發(fā)展。但農(nóng)民收入普遍偏低，缺乏基本保障，而商業(yè)保險(xiǎn)不是雪中送炭，而是錦上添花，不可能普遍解決農(nóng)民養(yǎng)老問題。計(jì)劃生育部門曾經(jīng)探索通過商業(yè)保險(xiǎn)解決計(jì)劃生育人口養(yǎng)老問題，1999年曾提出農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)向商業(yè)保險(xiǎn)過渡，以減輕政府的責(zé)任和負(fù)擔(dān)，但是，實(shí)踐證明，這條路是走不通的。

還有計(jì)劃生育部門在近年開始實(shí)施的部分農(nóng)村計(jì)劃生育家庭獎勵扶持制度和獨(dú)生子女死亡傷殘家庭扶助制度，組織部門在上個(gè)世紀(jì)九十年代開始實(shí)施的農(nóng)村70歲以上老黨員生活困難補(bǔ)助政策，等等，這從某種程度上緩解了農(nóng)村社會中的一些矛盾。

另外，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)是我國政府正在推行的一項(xiàng)旨在解決農(nóng)民養(yǎng)老問題的社會政策。從l986年開始，從民政部門經(jīng)辦的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌到剛開始試點(diǎn)的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)，雖然取得了一定進(jìn)展，但是覆蓋面、保障水平和系統(tǒng)的制度安排，與經(jīng)濟(jì)社會的迅速發(fā)展和農(nóng)民養(yǎng)老的迫切需求還有許多不相適應(yīng)的地方。

二、農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體系存在的問題及原因

農(nóng)村養(yǎng)老保障體系不健全，原因是多方面的。

一是傳統(tǒng)的生存手段使生活難以為繼。在農(nóng)村，大部分老年人年輕時(shí)全靠務(wù)農(nóng)為生。隨著年齡增大，一般都依靠子女贍養(yǎng)而度過晚年。因子女無能力供養(yǎng)和子女不供養(yǎng)導(dǎo)致生活無著落的問題大量存在，致使有的老年人只好外出乞討。民政部公布的數(shù)據(jù)顯示，我國目前只有大約1%的老人選擇在社會養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，其他99%的人選擇居家養(yǎng)老。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村老人家庭大部分為一老一少，成年子女都在外工作或外出務(wù)工，“空巢”老人家庭已占農(nóng)村老人家庭的60%。但是，社會中孝道缺失現(xiàn)象已經(jīng)嚴(yán)重影響到老人獲得必要的福利。有研究表明，超過50%的子女對老人的態(tài)度是麻木的，中國農(nóng)村老人的自殺率是世界平均水平的四倍到五倍。究其原因，既有自20世紀(jì)初開始到20世紀(jì)70年代歷次反封建運(yùn)動和政治運(yùn)動對孝道的沖擊，也有改革開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的普遍盛行的重利輕義的社會風(fēng)氣。

二是多頭的管理體制使保障難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。目前負(fù)責(zé)農(nóng)村社會養(yǎng)老保障工作的有民政部門、勞動社會保障部門、衛(wèi)生醫(yī)療部門、老齡工作部門、計(jì)劃生育部門，還有扶貧部門。大家做差不多的事，分配的資源都是來自國庫的資金，卻分屬不同的行業(yè)、不同的部門。工作效率有好有壞，有的部門工作運(yùn)行機(jī)制設(shè)計(jì)合理，監(jiān)督制度健全，所使用的資源，為農(nóng)村社會事業(yè)的發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)；有的部門由于種種原因，不僅沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，反而加重了基層單位的負(fù)擔(dān)和基層工作人員的工作負(fù)荷，甚至于出現(xiàn)監(jiān)督失控，資金大量浪費(fèi)和流失的現(xiàn)象。某市下面的一個(gè)縣新型合作醫(yī)療辦公室主任，一次性攜款上百萬元潛逃。怎樣做到由“九龍治水”轉(zhuǎn)變?yōu)榧辛α哭k大事，并加強(qiáng)資金的監(jiān)督管理，這已經(jīng)是政府行政體制改革層面的頭等大事。

三是投入不足使基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，從政府每年財(cái)政預(yù)算分配比例看，社會發(fā)展資金主要用于教育事業(yè)的投入，而用在老年人公共設(shè)施的投資少得可憐。因此，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)偏少，不能滿足日益增長的社會需求。隨著“421”家庭結(jié)構(gòu)的出現(xiàn)，幾代同堂的家庭逐漸減少，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式受到挑戰(zhàn)。張家界有101個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處，卻只有58個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院。據(jù)調(diào)查，有30%的農(nóng)村老年人希望政府建老年公寓，有10%的老年人希望到社會養(yǎng)老機(jī)構(gòu)度過晚年。再就是由于投入的限制，老年人服務(wù)不到位，不能滿足現(xiàn)有老年人多層次的服務(wù)需求，老年人在日常生活中遇到的困難得不到及時(shí)解決，個(gè)別經(jīng)濟(jì)條件好的地方，老年人的公益設(shè)施、文體活動設(shè)施相對好一些，大部分地方，老年入公用設(shè)施相當(dāng)落后，有的甚至什么也沒有，至于下棋、看電視、觀看文藝表演，那都是一種奢侈的享受。

四是人文關(guān)懷缺失使農(nóng)村老年人感覺邊緣化。在西方發(fā)達(dá)國家和一些發(fā)展中國家，老年人是作為仍具潛力的社會勞動力資源而存在的社會財(cái)富，所謂“老有所為”就是這個(gè)意思。而我 國由于傳統(tǒng)觀念的束縛，老而無用的思想根深蒂固，尤其是在農(nóng)村。大部分老年人只是選擇呆在家中料理家務(wù)，照看孫輩，或者做一些消磨時(shí)間的活動，即使那些具有一技之長者也大多閑居在家，精神生活匱乏，為數(shù)不少的老年人參與封建迷信活動。有的老年人在一些群體事件中頻頻拋頭露面、出謀劃策，既是發(fā)泄對現(xiàn)實(shí)的不滿，也是出于對晚年生活的一種憂慮的表達(dá)。農(nóng)村雖然實(shí)行了新型合作醫(yī)療制度，但由于受減免標(biāo)準(zhǔn)和覆蓋面的影響，目前農(nóng)村看病難、看病貴、醫(yī)生水平低、醫(yī)療條件差等問題仍是普遍存在現(xiàn)象。有些老年人因子女不孝不愿給看病，只能是小病忍，大病拖，直到壽終，缺乏臨終應(yīng)有的人道關(guān)懷。

三、完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體系的對策

農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體系是一個(gè)系統(tǒng)工程。解決農(nóng)村社會養(yǎng)老保障方面的一系列問題，要多管齊下。必須從宣傳教育抓起，弘揚(yáng)中華民族尊老、敬老、養(yǎng)老的傳統(tǒng)美德；從健全法制入手，保障老年人合法權(quán)益；完善農(nóng)村養(yǎng)老保障體系，是解決農(nóng)村養(yǎng)老問題的關(guān)鍵；政策相互配套，是完善農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的核心。中國的發(fā)展，離不開農(nóng)村的發(fā)展。如果廣大農(nóng)民進(jìn)入老年后，其生活保障、住房條件、健康醫(yī)療等基本保障得到了相應(yīng)的滿足，徹底解除了農(nóng)民對晚年和生存后顧之憂，那么，困擾多年的“三農(nóng)問題”也就迎刃而解了。

1、弘揚(yáng)養(yǎng)老傳統(tǒng)美德。弘揚(yáng)尊老、敬老、養(yǎng)老的傳統(tǒng)美德，努力營造尊老、敬老、養(yǎng)老的良好氛圍。通過廣播、電視、報(bào)紙等多種新聞媒體宣傳尊老、敬老、養(yǎng)老的先進(jìn)典型，在全社會營造尊老敬老的濃厚氛圍，同時(shí)在中小學(xué)生中開展經(jīng)常性的尊老敬老教育，從小培養(yǎng)青少年的敬老道德意識。首先，加強(qiáng)對子女的引導(dǎo)。子女是家庭養(yǎng)老的主要承擔(dān)者，他們的態(tài)度和行為直接影響家庭養(yǎng)老實(shí)現(xiàn)程度。因此要大力提倡孝文化，通過宣傳，重塑孝文化的主導(dǎo)監(jiān)督，利用輿論監(jiān)督，從正反兩方面引導(dǎo)子女，強(qiáng)化孝順父母的意識，使“孝”成為一種社會行為準(zhǔn)則。其次，加強(qiáng)對老人的引導(dǎo)。必須引導(dǎo)老人在身體健康、心態(tài)以及對待生活態(tài)度幾方面做好準(zhǔn)備。同時(shí)，也要引導(dǎo)老人愛護(hù)子女，在力所能及的條件下，幫助子女料理好家務(wù)，共建和諧家庭。如何讓老年人老有所養(yǎng)，不僅是衡量社會文明的重要標(biāo)志，也事關(guān)社會穩(wěn)定。當(dāng)然，這主要應(yīng)靠建立完善的社會保障制度來解決，但子女孝敬和贍養(yǎng)老人同樣不可或缺，這不僅因?yàn)榭梢蕴岣呃先说男腋Ｖ笖?shù)，而且還因?yàn)槔先艘残枰褓狆B(yǎng)。

2、健全社會保障法律制度。完善我國的社會保障法律制度，必須改變我國現(xiàn)行社會保障實(shí)施范圍狹窄的局面，擴(kuò)大社會保障的實(shí)施范圍，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，最終建立一個(gè)統(tǒng)一的包括全體勞動者在內(nèi)的基本生活需要有保障的社會保障制度。有了健全的社會保障法律制度，還需要有相應(yīng)的處理社會保障糾紛的裁判或?qū)徟袡C(jī)構(gòu)。從公正地維護(hù)社會成員的社會保障權(quán)益出發(fā)，必須建立獨(dú)立的裁判或?qū)徟袡C(jī)構(gòu)。建議在人民法院設(shè)立勞動和社會保障法庭，專門從事審理勞動和社會保障爭議案件，使當(dāng)事人在其社會保障權(quán)益受到不法侵害時(shí)獲得有力的司法保護(hù)。在條件成熟后，應(yīng)借鑒國外普遍實(shí)行的專門法院審判方式，建立我國專門的勞動和社會保障法院。人民法院對社會保障領(lǐng)域發(fā)生的違法、犯罪案件，應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)審理；對拒不繳納法定的社會保險(xiǎn)費(fèi)、拒不履行支付保險(xiǎn)義務(wù)、不正當(dāng)使用保險(xiǎn)基金、貪污、挪用、侵占保險(xiǎn)基金的行為人，應(yīng)當(dāng)依法分別追究其刑事責(zé)任、行政責(zé)任和民事責(zé)任。

3、實(shí)施相關(guān)配套政策。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的完善只有與國家的財(cái)政等政策相配合，才能取得相得益彰的效果。一是堅(jiān)持“?；尽V覆蓋、有彈性、可持續(xù)"的原則，迅速推行新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，爭取在5年內(nèi)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)全覆蓋。二是完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，確保農(nóng)村老年人“病有所醫(yī)”，確保農(nóng)村老年人參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療率達(dá)100%，完善鎮(zhèn)、村（居）醫(yī)療服務(wù)功能，建立村衛(wèi)生服務(wù)站，為老年人建立健康檔案，制訂新型農(nóng)村合作醫(yī)療對老年人醫(yī)療保健服務(wù)的優(yōu)惠政策，對農(nóng)村老年人的個(gè)人繳費(fèi)金額采取老年人個(gè)人繳納一部分、政府補(bǔ)貼一部分的辦法，并逐步走向全部由政府埋單的辦法，以確保農(nóng)村老年人人人享受到新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)。三是形成具有真正意義的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)制。建立個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的新型農(nóng)村社會保障制度，與家庭養(yǎng)老、土地保障、社會救助等其他社會保障政策相配套，切實(shí)保障農(nóng)民的老年、晚年生活。

4、健全中國特色的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，結(jié)合中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的國情，未來養(yǎng)老保障體系的構(gòu)建，必須大力發(fā)展社會養(yǎng)老，這是已為發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐所證明了的。一是確保每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)至少有一個(gè)福利機(jī)構(gòu)。利用國家的福利基金興建貧困地區(qū)農(nóng)村的福利基礎(chǔ)設(shè)施。養(yǎng)老院可以擴(kuò)大服務(wù)范圍，以適當(dāng)?shù)氖召M(fèi)標(biāo)準(zhǔn)接納一些子女常年在外打工，獨(dú)自居住的老人，針對老人的不同需求，提供短期入住、看護(hù)、治療等服務(wù)。還可以利用一些身體硬朗的老人以及志愿者來提供生活慰藉服務(wù)。二是通過大力發(fā)展慈善事業(yè)，鼓勵一部分先富起來的人為孤寡老人們提供捐贈。同時(shí)，可以在城鄉(xiāng)敬老院之間開展各種聯(lián)誼活動，增加城鄉(xiāng)老人的交流，豐富老人們的老年精神文化生活。三是大力發(fā)展老年服務(wù)組織。一方面應(yīng)擴(kuò)大老年協(xié)會的覆蓋面，在有條件的社區(qū)都應(yīng)建立老年協(xié)會分會，組織當(dāng)?shù)乩夏耆碎_展活動，促使更大范圍地實(shí)現(xiàn)老年人之間的交流與溝通。另一方面，充分發(fā)揮協(xié)會的職能，在生活、娛樂、法制宣傳、醫(yī)療保健等方面提供完善的服務(wù)。