侯保龍

（浙江海洋學(xué)院 管理學(xué)院，浙江 舟山 316000）

我國民間志愿性慈善組織的困境與政府管理創(chuàng)新
——一種善治的話語分析

侯保龍

（浙江海洋學(xué)院 管理學(xué)院，浙江 舟山 316000）

基于善治理論視界，政府與社會(huì)合作提供公共物品是必要的、可行的，可以有效應(yīng)對(duì)我國公益性公共物品政府供給不足和民間志愿性慈善組織發(fā)展的雙重困境。其中，政府管理創(chuàng)新尤為重要，信任是一個(gè)重要的社會(huì)治理資源，政府應(yīng)對(duì)民間志愿性慈善組織參與社會(huì)救助給予相當(dāng)大的信任度，改審批制為備案制；政府需要對(duì)民間志愿性慈善組織的發(fā)展做出規(guī)劃、提供資助、專業(yè)指導(dǎo)和培訓(xùn)和服務(wù)，以促進(jìn)其提高社會(huì)公共服務(wù)能力。

善治；民間志愿性慈善組織；政府管理創(chuàng)新

然而從我國某些政府對(duì)待民間志愿性慈善組織的態(tài)度來看，我們不得不說我國的政府特別是基層政府缺少全球公民社會(huì)中政府應(yīng)有的善治力，甚至可以說政府表現(xiàn)出對(duì)非政府組織在治理中的去國家化、去政府化的恐懼和擔(dān)心，根本原因在于政府對(duì)其失去占有性利益的心理抵制。下面的案例有力地證明了這一點(diǎn)。在溫州華蓋山山腳下，有一個(gè)“紅日亭施粥攤”社會(huì)組織非常有名，該組織是一群退休老人組建的，資金來源于他們的退休金和家庭財(cái)產(chǎn)，后來很多愛心人士和企業(yè)也加入進(jìn)來。該民間組織的活動(dòng)目的是給暫時(shí)生活困難的人們提供免費(fèi)飲食。但這個(gè)組織在活動(dòng)65天后就被義烏衛(wèi)生監(jiān)督部門查禁了。與政府的態(tài)度形成對(duì)照的是，廣大網(wǎng)民對(duì)待“紅日亭”社會(huì)組織的社會(huì)作用抱有積極的認(rèn)知態(tài)度。截至2009年4月8日的網(wǎng)絡(luò)調(diào)查，可以看出占51.7%的人認(rèn)為“不管處于何種目的，但至少讓吃不飽飯的人吃上一頓熱乎乎的飯，這就夠了”，占23.01%人“誠望工商、城管、衛(wèi)生等職能部門不要搗亂！”20.31%的人認(rèn)為“這種很務(wù)實(shí)的捐助法宜在全國推而廣之”，只有5%的人認(rèn)為“這是舊社會(huì)的做法，不值得提倡”。在問到“這類民間慈善活動(dòng)有沒有必要取締？”時(shí)，覺得這樣的施粥點(diǎn)比餐廳干凈，不該關(guān)閉的人占25.01%；認(rèn)為“這年頭好人難做??！”占69.5%，對(duì)于“衛(wèi)生很重要，施粥關(guān)乎人的生死。沒有健康證，就該關(guān)閉”的只有5.45%。[6]筆者認(rèn)為，政府取締“紅日亭”社會(huì)組織的行政行為欠妥，它在一定程度上戕害了社會(huì)自主性意識(shí)，是政府全能主義的遺風(fēng)，是對(duì)個(gè)人主義和公民結(jié)社權(quán)的踐踏。哈耶克說，“個(gè)人主義的基本特點(diǎn)，就是把個(gè)人‘當(dāng)作’人來尊重，也就是承認(rèn)在他自己的范圍內(nèi)，縱然這個(gè)范圍可能被限制得很狹窄，他的觀點(diǎn)和愛好是至高無上的，也就是相信人應(yīng)能發(fā)展自己個(gè)人的天賦和愛好”。[7](p21)然而在我國，政府對(duì)民間力量的作用還懷著深深的懷疑和不信任，致使政府公共物品和公共服務(wù)供給不足，造成政府職能“弱位”和“虛位”，也造成以非政府組織為主要載體的公民社會(huì)處于“生存弱勢期”。[8](p18)為了促進(jìn)非政府組織和公民社會(huì)的成長，矯正政府職能的“弱位”和“虛位”，促進(jìn)政府與公民社會(huì)組織的合作善治，我們有必要檢視和改善我國民間志愿性慈善組織生長的政策環(huán)境。

二、我國民間志愿性慈善組織成長的政府管理創(chuàng)新

全球公民社會(huì)的興起，導(dǎo)致了非政府組織的異?；钴S，使人們看到了它們在社會(huì)治理中的巨大能量。“非政府組織的再度興盛，意味著人類正在探索一種具有更多靈活性的社會(huì)治理方式。如果說工業(yè)社會(huì)早期的社會(huì)自治力量是對(duì)政府治理行為的補(bǔ)充，那么，在20世紀(jì)后期新興的非政府組織與政府之間卻是一種平等互動(dòng)的關(guān)系”。[9](p32)這種治理不再是以政府為中心由社會(huì)自治力量為輔助的治理，而是政府與社會(huì)自治力量的合作治理。正是從這個(gè)意義上講，善治體現(xiàn)了人類未來公共管理的發(fā)展方向。其實(shí)，治理理論的目標(biāo)取向是避免“無效治理”的“善治”，意味著公民促使政府并與政府一起共同提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。對(duì)政府來說，做好社會(huì)弱者的賑濟(jì)工作，使每人都擁有最基本的社會(huì)保障，是政府為社會(huì)提供的公共服務(wù)。既然政府單中心的治理無效，那么，“西方治理與善治制度的實(shí)踐是對(duì)公共領(lǐng)域的危機(jī)或民主政治衰敗做出的拯救性回應(yīng)”。[10](p60)在治理語境下，我國政府可以利用社會(huì)自組織的救濟(jì)力量，有力地協(xié)助政府提供公共服務(wù)，因?yàn)樯鐣?huì)民間組織不僅能夠動(dòng)員和集中大量的社會(huì)力量和資源來參與公共物品提供，而且它在政府作用力相對(duì)薄弱的領(lǐng)域中擁有很大的能量，能夠幫助政府解決一些容易被忽視的邊緣性問題，推動(dòng)社會(huì)廣泛關(guān)注和幫助在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)的弱勢貧困群體。對(duì)于處在工業(yè)化和現(xiàn)代化進(jìn)程中的超大型后發(fā)展的我國來說，確定政府和公民社會(huì)之間良好的伙伴關(guān)系，具有重要的治理價(jià)值。政府引導(dǎo)、扶持和培育民間公益性組織，民間公益性組織則合法、自律、有序地參與社會(huì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供。這樣，一方面，政府減輕了一定的財(cái)政負(fù)擔(dān)，節(jié)約了公共資源，改善了公共物品供給的績效，另一方面，實(shí)現(xiàn)了公民的參與公共事務(wù)的憲政權(quán)利，培養(yǎng)和訓(xùn)練了公民精神和公民倫理。過去，政府習(xí)慣于通過發(fā)文件，發(fā)出愛心指令，下達(dá)捐獻(xiàn)任務(wù)，而不注重公民愛的情感的自主性，忽視了民間力量的自我組織與自我發(fā)展能力，致使民間的愛心患上了一種“文件依賴癥”，民間力量長不大，作用有限。我們知道，樂于助人是人的一種天性，每個(gè)人都需要愛和愿意愛，這是政府可資利用的社會(huì)資源，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)民間力量寄予厚望，把民間自發(fā)的愛心組織起來，相信愛心一旦自我組織起來，就會(huì)加速生長，變得強(qiáng)大而高效。政府應(yīng)放手讓它自我組織，以自我組織增強(qiáng)其號(hào)召力，以自我組織強(qiáng)化其可靠性和專業(yè)性。整個(gè)國家社會(huì)保障體系，也要給民間力量保留若干“專座”，信任它并依靠它，讓它盡情發(fā)揮。這是其一。

其二，政府要對(duì)民間志愿性慈善組織給予相當(dāng)大的信任度，這是政府踐行公共德性的基本要求。亞當(dāng)·B·賽里格曼認(rèn)為，信任體現(xiàn)著對(duì)他人作為自主個(gè)體的自由的承認(rèn)。信任是個(gè)體間交往、團(tuán)體活動(dòng)以至公民社會(huì)的基礎(chǔ)。但公民社會(huì)也面臨著信任的危機(jī)，重建信任政治的公民社會(huì)是新世紀(jì)的挑戰(zhàn)。[12]既然善治是政府與社會(huì)的合作治理，那么，兩者之間如果缺失必要的信任，善治是不可能存在的。那么，政府對(duì)社會(huì)的信任能否產(chǎn)生呢？帕特南認(rèn)為，社會(huì)信任能夠從互惠規(guī)范和公民參與網(wǎng)絡(luò)兩個(gè)相互聯(lián)系的方面產(chǎn)生，因?yàn)樗鼈兘档土私灰壮杀荆龠M(jìn)了合作。[13](p202)在一個(gè)社會(huì)里，如果人們確信他們的信任會(huì)得到回報(bào)，互信就很可能產(chǎn)生；不斷持續(xù)的互信行為，會(huì)鼓勵(lì)著普遍互惠規(guī)范的發(fā)展。筆者認(rèn)為，政府信任公民組織，是一種可貴的政府德性。麥金太爾認(rèn)為，德性是一種人類必須具備的素質(zhì)，擁有它并運(yùn)用它就可以使我們獲得那些實(shí)踐所固有的福利，沒有它則會(huì)阻礙我們獲得那些實(shí)踐所固有的福利。[14](p242)費(fèi)雷德里克森認(rèn)為，行政人員作為代表性公民應(yīng)具有這種仁慈的德性，它是民主生活中公共行政人員倫理的核心。[15](p158-159)作為政府德性的信任，只有被深深內(nèi)化為政府人員的道德品質(zhì)，才能保證既與組織目標(biāo)之間保持和諧，又與社會(huì)公民義務(wù)之間保持一致，它是政府機(jī)構(gòu)有效運(yùn)轉(zhuǎn)的必備條件。政府具備了這樣的德性，就能夠站在公民的立場上，踐行代表性公民角色，踐行憲法和法治原則，珍視公民的參與權(quán)利，秉持政府行為的公共服務(wù)原則，從而“建立對(duì)公共權(quán)力公共性的信仰”。[16](p277)就以上案例來說，政府首先做的事情是反思政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的能力，認(rèn)識(shí)到自身能力的有限性，信任并“鼓勵(lì)全體公民參與慈善捐贈(zèng)、社會(huì)捐助活動(dòng)，弘揚(yáng)團(tuán)結(jié)互助、扶貧濟(jì)困的良好風(fēng)尚，激發(fā)全社會(huì)關(guān)注民生、改善民生的積極性”。[11]所以，面對(duì)全球公民社會(huì)的興起以及我國科學(xué)發(fā)展觀的要求，有必要對(duì)社團(tuán)管理制度進(jìn)行改革，給民間自組織適當(dāng)松綁，改審批制為備案制，且不必一定有上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門。這樣，政府為社會(huì)提供更多參與公共事務(wù)管理的機(jī)會(huì)，為多元治理的發(fā)展提供實(shí)驗(yàn)場。筆者相信，政府只有真正樹立了公共管理的公共性、人民性時(shí)，才能切實(shí)實(shí)現(xiàn)管理民間志愿性慈善組織的創(chuàng)新。

其三，政府在讓民間志愿性慈善組織劃槳的同時(shí)，政府的掌舵職能還不可或缺，不能對(duì)民間志愿性慈善組織完全放手不管，政府主要做好規(guī)劃、提供資助、專業(yè)指導(dǎo)和培訓(xùn)、監(jiān)管等工作，以促進(jìn)其服務(wù)社會(huì)能力的提高。政府需要建立合理的民間組織監(jiān)管和協(xié)調(diào)機(jī)制，以保證民間社會(huì)的有序運(yùn)行。與此同時(shí)，民間社會(huì)自身也應(yīng)當(dāng)通過完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、學(xué)習(xí)和借鑒國際NGO發(fā)展經(jīng)驗(yàn)、提供更具競爭力的產(chǎn)品和服務(wù)等方式提升治理能力，積極參與公共事務(wù)管理，爭取更多與政府合作治理的機(jī)會(huì)。

三、簡短結(jié)論

綜上所述，我國民間志愿性慈善組織的生存發(fā)展遭遇了困境，表現(xiàn)在：政府取締像“紅日亭施粥攤”這樣的民間志愿性慈善組織，要求民間志愿性慈善組織必須要有所謂的上級(jí)主管部門，對(duì)民間志愿性慈善組織參與政府的社會(huì)救助抱有深深的懷疑和不信任。這說明我國政府特別是基層政府還缺少全球公民社會(huì)中政府所應(yīng)有的善治力?；谏浦卫碚撘曇埃c社會(huì)合作提供公共物品是必要的，也是可行的，可以有效應(yīng)對(duì)我國政府公益性公共物品供給不足和民間志愿性慈善組織發(fā)展的雙重困境。因此，作為能動(dòng)性強(qiáng)大的政府，其管理創(chuàng)新就顯得尤為重要，政府應(yīng)對(duì)民間志愿性慈善組織參與社會(huì)救助給予相當(dāng)大的信任度，改審批制為備案制；政府需要對(duì)民間志愿性慈善組織的發(fā)展作出規(guī)劃、提供資助、專業(yè)指導(dǎo)和培訓(xùn)以及服務(wù)，以促進(jìn)其提高社會(huì)公共服務(wù)的能力。

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D632.1

A

1003-8477（2010）02-0020-03

一、善治語境下我國民間志愿性慈善組織的生存困境

侯保龍（1973—），男，浙江海洋學(xué)院管理學(xué)院副教授、博士。

責(zé)任 編輯 申 華

丹尼爾·貝爾曾經(jīng)說，全球化使得國家不僅因太小而無法解決大問題，而且也因太大而無法解決小問題。[1](p8-9)全球公民社會(huì)的到來，一方面是全球化推動(dòng)的產(chǎn)物，另一方面也是為了應(yīng)對(duì)國家的治理危機(jī)而來。更主要的是，治理作為全球化進(jìn)程中政府管理社會(huì)的重要工具越發(fā)具有越來越大的作用。換言之，政府若拒不接受治理的理念和實(shí)踐將日益寸步難行，難以維護(hù)整個(gè)龐大的上層建筑。約翰·皮埃爾和蓋伊·彼特?fù)?jù)此認(rèn)為，治理的興起總體上體現(xiàn)了這樣一個(gè)事實(shí)，即國家既不再壟斷專家技術(shù)，也不再獨(dú)占統(tǒng)治所必需的經(jīng)濟(jì)或制度資源。[2](p68)從整個(gè)意義上說，治理意味著分權(quán)和國家與社會(huì)的合作共治，其合理的目標(biāo)和結(jié)果應(yīng)是善治。按照俞可平的說法，善治就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過程，其本質(zhì)是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。[3](p32-33)它有十個(gè)基本要素或稱衡量一國善治水平的原則性標(biāo)尺，即合法性、法治、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)性、有效性、參與、穩(wěn)定、廉潔和公正。[4]這些政治和管理價(jià)值是人類社會(huì)一直孜孜以求的。其根本理由就在于它們是人民應(yīng)當(dāng)擁有的良善的政治德性，這理念應(yīng)成為每一個(gè)國家的政府的倫理準(zhǔn)則。

與西方國家不同，我國沒有經(jīng)歷一個(gè)社會(huì)與國家、政府相分離、形成自主化的階段或過程。社會(huì)在一開始就是融入國家的。甚至本就是一個(gè)社會(huì)不斷被政治化的過程，相對(duì)于國家、政府的獨(dú)立社會(huì)或者說民間力量沒有成長的空間和機(jī)會(huì)。然而，伴隨著我國積極參與全球化進(jìn)程以及社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公民社會(huì)在快速生長，這是國家權(quán)威回歸社會(huì)的過程，是國家理性與社會(huì)理性的鮮明表達(dá)?！白鳛橐环N現(xiàn)代話語的公民社會(huì)意味著更多的意蘊(yùn)。它以富有同情心的公民為基礎(chǔ)，但不是它的簡單集合。公民社會(huì)是一個(gè)具有‘公共精神’的、能夠平衡政府權(quán)力、參與公共治理的自主領(lǐng)域。如果不是這樣，那么民間的捐助、獻(xiàn)血、關(guān)懷和一切志愿者行動(dòng)，就還只是說明這個(gè)社會(huì)是一個(gè)好人的社會(huì)，還不是公民社會(huì)”。[5]公民社會(huì)鮮明的特點(diǎn)是公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的分離。其中公共領(lǐng)域又分為國家政府主導(dǎo)的政治公域和社會(huì)主導(dǎo)的社會(huì)公域。非政府社會(huì)組織是主導(dǎo)社會(huì)公域的重要主體。非政府社會(huì)組織種類繁多，作用各異，本文論及的“民間志愿性慈善組織”即為典型的非政府社會(huì)組織。筆者認(rèn)為，所謂民間志愿性慈善組織，就是在我國公民社會(huì)發(fā)展過程中由公民自發(fā)志愿成立的以救助弱者為基本目標(biāo)的公益組織。其主要特點(diǎn)一是社會(huì)性、二是自發(fā)性、三是自治性、四是慈善性或公益性。如果我們從政府倫理來審視民間志愿性慈善組織，政府應(yīng)當(dāng)信任它能夠分享或分擔(dān)政府一部分社會(huì)管理職能，應(yīng)充分理解社會(huì)公民的公共倫理訴求，因?yàn)閺母旧蟻碚f，人首先是一個(gè)社會(huì)動(dòng)物，然后才是一個(gè)政治動(dòng)物。人心向善是人的社會(huì)本能即對(duì)同類悲天憫人式的愛和扶持，也是人自我實(shí)現(xiàn)、自我確證的手段。