朱漢卿,徐興江

(1.襄樊學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與政法學(xué)院,湖北 襄樊 441053;2.樊城區(qū)太平店教管會,湖北 襄樊 441131)

農(nóng)村土地征用問題及對策

朱漢卿1,徐興江2

(1.襄樊學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與政法學(xué)院,湖北 襄樊 441053;2.樊城區(qū)太平店教管會,湖北 襄樊 441131)

近年來,由于我國土地征用制度不夠完善,農(nóng)村土地征用問題日益突出,由此引發(fā)的社會矛盾日益尖銳,嚴(yán)重影響到農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鄉(xiāng)的社會穩(wěn)定。從我國農(nóng)地征用的問題和現(xiàn)狀出發(fā),堅持科學(xué)的發(fā)展和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,應(yīng)從以下四個方面完善土地征用制度,促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鄉(xiāng)社會的穩(wěn)定:加強(qiáng)、完善農(nóng)村土地征用立法;完善征地補(bǔ)償程序;完善征地農(nóng)民的社會保障;完善監(jiān)督檢查機(jī)制與土地權(quán)益救濟(jì)程序。

農(nóng)村土地征用;土地立法;社會保障;監(jiān)督救濟(jì)

土地是農(nóng)民最主要、最基本的生產(chǎn)資料和經(jīng)營載體,它扮演著農(nóng)民經(jīng)濟(jì)來源和社會保障的雙重角色。隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速發(fā)展,越多的農(nóng)民土地被征用,農(nóng)民則希望自己賴以生存為生的土地權(quán)利能夠得到充分的尊重,利益能夠得到保障。然而在現(xiàn)實的政府征地過程中,普遍存在公共利益界定模糊、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低、補(bǔ)償款分配不合理、安置制度缺陷等問題,征地后失地農(nóng)民與政府之間的矛盾還不同程度的存在,農(nóng)村土地征用問題逐漸受到人們的關(guān)注。

一、農(nóng)村土地征用中出現(xiàn)的問題

1.農(nóng)村土地征用過多、過濫

土地征用過多、過濫已成為損害農(nóng)民利益的最大問題,近年來農(nóng)民的上訪已經(jīng)由原來的稅費(fèi)問題轉(zhuǎn)化為土地糾紛問題?！度珖恋乩每傮w規(guī)劃綱要》中規(guī)定:1997年至 2010年全國非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地控制指標(biāo) 2950萬畝。然而,僅 1997年至 2001年就已占用了 1351萬畝,占 45.8%,按照這個速度至 2005年指標(biāo)就要用完。國土資源部發(fā)布的《21世紀(jì)我國耕地資源前景分析及保護(hù)對策》指出,在嚴(yán)格控制前提下,2000年至 2030年 30年間,全國占用耕地將超過 5450萬畝,而且上述用地數(shù)據(jù)都是合法審批征用前提下的用地數(shù)量,還不包括違法征地的情形。[1]據(jù)衛(wèi)星遙感資料,前些年違法用地數(shù)量一般占用地總量的20%～30%以上,有些地方甚至達(dá)到 80%。

2.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低、補(bǔ)償金少

我國當(dāng)前土地征用立法對土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定主要體現(xiàn)在以下法律中,我國《憲法》規(guī)定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地進(jìn)行征用或征收,并給予補(bǔ)償”;《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)第 47條中規(guī)定征用土地的,按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償。這條中關(guān)于征地補(bǔ)償?shù)囊?guī)定可以劃分為三個部分:一是土地補(bǔ)償費(fèi);二是安置補(bǔ)償費(fèi);三是地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。按照規(guī)定,土地補(bǔ)償費(fèi)是前三年土地平均產(chǎn)值的 6～10倍;安置補(bǔ)助費(fèi)是前三年土地平均產(chǎn)值的 4～6倍,也就是說最低保證農(nóng)民征地后生活水平不下降,可以提高到最高 30倍。[2]法律對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)或者沒有最低限定,或者低限水平表達(dá)不清晰。還有就是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)限于直接損失,間接損失的補(bǔ)償則根本不予考慮,即使是對直接損失的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也過低。按土地農(nóng)業(yè)產(chǎn)值來計算補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),根本沒有估計到這幾年農(nóng)產(chǎn)品價格不斷下降的現(xiàn)實情況。土地明明已是價比黃金,而向農(nóng)民征用時卻按糧食的價格來計算補(bǔ)償,這根本不足以彌補(bǔ)農(nóng)民所遭受的損失,也根本不足以制約任意征地行為。

3.土地征用后安置不妥善以至農(nóng)民生活沒有保障

單單提高征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、增加補(bǔ)償?shù)慕痤~是不夠的。由于農(nóng)民的理財能力和投資能力弱,缺乏相應(yīng)的技能往往失去土地即是失業(yè),長期下去難免會坐吃山空,陷入生活無著的地步。現(xiàn)在安置方面的最大問題就是長遠(yuǎn)生計得不到保證,我國現(xiàn)階段農(nóng)民未享受到有效的社會保障,農(nóng)民希望在征地補(bǔ)償上建立長效穩(wěn)定的社會保障。但是事實上是現(xiàn)有的補(bǔ)償方式卻是“買斷式”的一次性給付,農(nóng)民稱之為“一腳踢”。這種安置征地農(nóng)民的做法與勞動就業(yè)市場化發(fā)展方向是不相符合的。

二、出現(xiàn)農(nóng)村征地問題的原因

1.公共利益界定模糊

公共利益的需要是土地征用正當(dāng)性的必要條件,也是防止土地征用權(quán)濫用的重要措施。世界各國大都把公共利益的需要作為土地征用的唯一的合法條件在法律等文件中加以規(guī)定,我國也不例外。我國《憲法》規(guī)定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實行征用?！薄锻恋毓芾矸ā芬?guī)定:“國家為了公共利益的需要,可以依法對集體所有土地實行征用?！边@些規(guī)定都強(qiáng)調(diào)了征用的前提必須為“社會公共利益的需要”。但是,較之其他發(fā)達(dá)國家的規(guī)定,我國法律中關(guān)于土地征用的目的即“公共利益”的需要的規(guī)定就顯得太過于宏觀了,沒有對“公共利益”加以明確的界定,缺乏法定的且操作性強(qiáng)的標(biāo)準(zhǔn),在很大程度上交由土地征用的審批機(jī)關(guān)根據(jù)他們的標(biāo)準(zhǔn)來衡量,這種自由裁量權(quán)具有很大的隨意性,這為土地主管部門及相關(guān)機(jī)關(guān)亂用土地征用權(quán)提供了“合法”的借口和保護(hù)傘。在一些法規(guī)條例中,我國的公共利益需要被界定為國家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)文化國防建設(shè)以及興辦社會事業(yè)的需要,可謂范圍廣泛。正是“公共利益”的彈性解釋和本身不確定性導(dǎo)致了土地征用權(quán)濫用,因為政府的意圖都可看成是公共目的,并可以為此而征用土地,在這種冠冕堂皇的理由下大量的土地甚至是基本農(nóng)田被征用,各種形象工程、科技園、工業(yè)園等名目繁多的項目紛至沓來,而在這種“光環(huán)”的背后是農(nóng)村土地過多、過濫地被征用。

2.征地補(bǔ)償分配不合理

“公共利益”的需要使土地征用權(quán)行使的合法原理性得到了肯定,但對原土地權(quán)利人給予補(bǔ)償,同樣是土地征用人在公法上應(yīng)盡的義務(wù)。多數(shù)國家規(guī)定對原土地權(quán)利人給予“完全補(bǔ)償”,即對于原土地權(quán)利人的補(bǔ)償能夠完全彌補(bǔ)其所遭受的損失。我國的《土地管理法》規(guī)定了補(bǔ)償?shù)臄?shù)量標(biāo)準(zhǔn),但沒有明確補(bǔ)償?shù)脑瓌t,缺乏相應(yīng)的價值標(biāo)準(zhǔn)。這就使實際的征地補(bǔ)償中行政裁量權(quán)過大,影響征地補(bǔ)償?shù)墓?。此?《土地管理法》規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有,使得土地補(bǔ)償費(fèi)實際為鄉(xiāng)村干部所控制,補(bǔ)償分配環(huán)節(jié)出現(xiàn)新問題,農(nóng)民在土地被征用后所得甚少。這也在很大程度損害了農(nóng)民的利益。

《中華人民共和國土地管理法實施條例》(以下簡稱《土地管理法實施條例》)規(guī)定:“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有;地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有?！边@與《土地管理法》規(guī)定的“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的,由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營管理”存在性質(zhì)上認(rèn)定的錯位,農(nóng)民集體所有演變?yōu)檗r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。問題在于,農(nóng)民對集體所有土地的成員權(quán)如何體現(xiàn)?安置補(bǔ)償費(fèi)與土地補(bǔ)償費(fèi)是什么關(guān)系?集體經(jīng)濟(jì)組織所有顯然不等于農(nóng)民所有。在當(dāng)前集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)濟(jì)權(quán)能普遍已名存實亡的情況下,這一規(guī)定更可能導(dǎo)致土地補(bǔ)償費(fèi)歸村民委員會所有,甚至農(nóng)村基層干部所有。在土地征用關(guān)系中,農(nóng)民失去了他們共有的土地,但是卻得不到相應(yīng)的補(bǔ)償。這是土地所有關(guān)系上的錯位。

3.缺乏征地補(bǔ)償評價機(jī)構(gòu)

我國征地補(bǔ)償機(jī)制存在根本缺陷,缺乏獨(dú)立的征地補(bǔ)償費(fèi)評定機(jī)構(gòu)。這使得征地雙方在確定補(bǔ)償費(fèi)意見不一致時,沒有獨(dú)立的權(quán)威機(jī)構(gòu)作出裁定。對土地本身的補(bǔ)償不是基于市場價格而是根據(jù)土地生產(chǎn)物的價值進(jìn)行補(bǔ)償。征地費(fèi)用因而嚴(yán)重偏離市場價格水平,先天不具備調(diào)節(jié)市場供求關(guān)系的功能。相反,過低的征地補(bǔ)償費(fèi)用不僅遠(yuǎn)不足以構(gòu)成對地方政府的資金約束,反而成為地方政府大量征地、高價出讓土地以聚集財政資金的強(qiáng)烈誘因,進(jìn)而引致一波又一波的征地擴(kuò)張。20世紀(jì) 90年代初,全國各地大興開發(fā)區(qū)建設(shè)熱潮,后雖在全國宏觀調(diào)控中有所控制,但是到了近兩年,控制濫設(shè)開發(fā)區(qū)再次成為土地管理中的又一重大問題。由此,國家在征地的過程應(yīng)設(shè)立專門的補(bǔ)償評價機(jī)構(gòu),從而讓征地補(bǔ)償有個明確的標(biāo)準(zhǔn)。由于我國在農(nóng)村土地征用中缺少補(bǔ)償評價機(jī)構(gòu)以及補(bǔ)償款項分配不合理等原因,使得征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低、補(bǔ)償金過少,農(nóng)民的利益受到損害。

4.缺少有效監(jiān)督、救濟(jì)程序

如果對土地征用過程進(jìn)行有效的監(jiān)督以及對征地后出現(xiàn)的問題進(jìn)行合理、及時的救濟(jì),這樣便能使現(xiàn)有土地征用制度中存在的問題及時得到安置和處理。然而我國現(xiàn)在缺乏明確、獨(dú)立和有效的征地糾紛調(diào)解仲裁機(jī)制,行政手段是現(xiàn)行規(guī)定中的糾紛調(diào)解手段,司法審查權(quán)被排除在外。由于現(xiàn)行土地管理法中關(guān)于土地征用的部分沒有將司法審查納入到糾紛處理機(jī)制之內(nèi),所以,即使在土地糾紛通過行政訴訟程序訴諸法院的情況下,法院往往也以各種理由不受理土地糾紛的訴訟。[3]這樣就形成一種政府既是土地征用者同時又是糾紛的調(diào)解者的局面,從而使得糾紛的調(diào)解或仲裁缺乏公正性。也正是由于缺乏明確的糾紛解決機(jī)制,常常導(dǎo)致民眾在有異議時陷入求告無門的困境。

三、解決農(nóng)村征地問題的對策

1.加強(qiáng)、完善農(nóng)村土地征用的立法

根據(jù)中國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要和各國的實踐,對于土地征用存在的正當(dāng)性顯然沒有爭議。問題的關(guān)鍵在于如何改革現(xiàn)有的土地征用制度。改革的總目標(biāo)就是要建立一套既能充分保障被征用土地者的合法權(quán)益,又具有效率和有利于土地資源合理利用的土地征用制度。鑒于中國土地征用制度的缺陷與征地過程中存在的問題,并參考市場經(jīng)濟(jì)國家土地征用的經(jīng)驗,中國土地征用制度改革應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)以下幾個方面:第一,加強(qiáng)對農(nóng)村集體土地所有權(quán)的保護(hù)。農(nóng)村集體土地所有權(quán)應(yīng)當(dāng)與其他財產(chǎn)權(quán)利一樣享有憲法的同等保護(hù),農(nóng)村集體和農(nóng)民個人應(yīng)當(dāng)擁有對于政府征用其所有的土地和征地補(bǔ)償?shù)暮侠硇蕴岢霎愖h的權(quán)利,而且在土地被征用時應(yīng)當(dāng)以市場價格為基礎(chǔ)得到公平的補(bǔ)償。第二,應(yīng)當(dāng)制定專門的《土地征用法》,對于土地征用的程序和土地征用補(bǔ)償?shù)脑瓌t作出公正明確的規(guī)定。這項法律既要保證國家征用土地的公權(quán)力的有效行使,也要充分保障土地被征用者的合法權(quán)益。在這項法律中,應(yīng)當(dāng)對于征地過程中的所有環(huán)節(jié)作出明確細(xì)致的規(guī)定。這包括征地申請、征地前公告、征地聽證、征地批準(zhǔn)后公告、征地公告登記、進(jìn)入和實際占有土地、征地補(bǔ)償?shù)脑瓌t和標(biāo)準(zhǔn)、征地糾紛的處理等各個方面。第三,增加農(nóng)村土地征用的聽證程序和民主性。農(nóng)村土地征用前,應(yīng)提前公告進(jìn)入村民聽證程序,傾聽村民及其他各層次的聲音,而不是領(lǐng)導(dǎo)說了算,因為單個農(nóng)民面對龐大的政府科層次體制永遠(yuǎn)是渺小的。[4]被征地農(nóng)民應(yīng)該有效地組織起來參加聽證會,在法律上應(yīng)當(dāng)規(guī)定被征地者 (農(nóng)民集體和農(nóng)民個人)或者公眾有權(quán)利對于征地目的、地段及數(shù)量等提出異議,政府征地部門有法律義務(wù)做出合理的解釋,而且司法機(jī)關(guān)有權(quán)就征地與否做出最后裁決,增加農(nóng)村征地的民主性,減少因征地而引發(fā)的矛盾。

2.完善征地補(bǔ)償程序

首先,完善征地補(bǔ)償?shù)膬r格評估體系。對土地價值評估與價格的確認(rèn),是一件十分復(fù)雜的專業(yè)工作,必須通過建立評估師資格、確認(rèn),評估與認(rèn)證體系來保障。只有這樣,才能尊重農(nóng)民的市場主體地位,平等保護(hù)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)、政治、文化權(quán)益和發(fā)展權(quán)。為此,我們土地征用制度改革的目標(biāo)模式必須改傳統(tǒng)的“公益目標(biāo)模式”為“產(chǎn)權(quán)平等保護(hù)與公益目標(biāo)相結(jié)合”的目標(biāo)模式,即除戰(zhàn)爭、特大自然災(zāi)害、軍事、國防特別重大情形與特別公益事業(yè)外,國家征調(diào)國有單位、農(nóng)民集體組織,農(nóng)民 (農(nóng)戶)與其他建設(shè)單位的土地等生產(chǎn)要素產(chǎn)權(quán),必須是確因特別公共利益所必需;并且按照市場價值規(guī)律,規(guī)范交易、平等保護(hù)不同產(chǎn)權(quán)主體尤其是農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)權(quán)益,不因制度缺陷而無視農(nóng)民的土地持有產(chǎn)權(quán)主體地位,損害農(nóng)民的相關(guān)產(chǎn)權(quán)權(quán)益。

其次,擴(kuò)大補(bǔ)償范圍,增加無地農(nóng)民收入。擴(kuò)大補(bǔ)償范圍是保障農(nóng)村集體和農(nóng)民的合法權(quán)益的有效手段之一。征地補(bǔ)償費(fèi)的構(gòu)成,應(yīng)以確定需補(bǔ)償?shù)捻椖縼泶_定。還應(yīng)當(dāng)包括土地本身和地上附著物補(bǔ)償費(fèi)、搬遷費(fèi),以及必要的法律和專業(yè)服務(wù)費(fèi)用,如測量與評估費(fèi)用等。在按照市場價格實行補(bǔ)償后,安置補(bǔ)助費(fèi)這一原有的補(bǔ)償項目就沒有存在的理由了。之所以規(guī)定政府征地時應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)補(bǔ)償被征地一方必要的法律和專業(yè)費(fèi)用,是為了保證其可以借助法律和專業(yè)服務(wù)使自身的利益得到有效的保障。另外,對于因征地而導(dǎo)致的住房搬遷,除了一般補(bǔ)償項目外,可以考慮另外再給予一定數(shù)額的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

其三,改革土地征用補(bǔ)償費(fèi)的分配體制。農(nóng)村土地征用制度應(yīng)該兼顧國家、集體和農(nóng)民的利益,作為農(nóng)村土地征用制度的立法和改革應(yīng)考慮國家、集體和農(nóng)民在利益上的協(xié)調(diào)和均衡,在維護(hù)國家、集體的利益的同時,切實保護(hù)農(nóng)民的利益,這就要改革原有的分配制度。征地補(bǔ)償費(fèi)的不同構(gòu)成部分的分配辦法應(yīng)當(dāng)不同。按規(guī)定應(yīng)該付給農(nóng)民的各項補(bǔ)償費(fèi),如地上附著物和青苗補(bǔ)助費(fèi)及搬遷費(fèi),應(yīng)當(dāng)直接支付給被征地的農(nóng)民,避免侵占和挪用的發(fā)生。對屬于集體土地所有權(quán)的補(bǔ)償部分,應(yīng)當(dāng)為被征地的所有集體成員共同所有。這又包括兩種基本情形:部分集體成員的承包土地被征用、全部集體土地被征用。當(dāng)只有部分集體成員的承包土地被征用時,屬于土地所有權(quán)補(bǔ)償費(fèi)的一部分應(yīng)當(dāng)用于補(bǔ)償被征地農(nóng)民因失去所剩年期的土地承包經(jīng)營權(quán)的損失。當(dāng)全部集體土地被征用時,土地所有權(quán)的補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)當(dāng)屬于全體村民;應(yīng)當(dāng)以公有基金的形式進(jìn)行管理和投資,以保障失地農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟(jì)和重新就業(yè);應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的土地補(bǔ)償費(fèi)管理使用的規(guī)定,以規(guī)范資金的使用,防治貪污、挪用和浪費(fèi)。

3.完善征地農(nóng)民的社會保障

長期以來,在我國土地既是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料,又是農(nóng)民最基本的生活保障。當(dāng)農(nóng)民被征地之后,失地農(nóng)民失去的不僅僅是土地本身,更是最基本的生存手段。解決失地農(nóng)民的勞動就業(yè)和社會保障問題一直是我國城市化進(jìn)程中必須關(guān)注的焦點之一。[5]目前,我國還沒有完整的失地農(nóng)民勞動和社會保障制度,也許最基本的法律保障體系建構(gòu)才是失地農(nóng)民生活保障的最低底線。

首先,建立失地農(nóng)民就業(yè)扶助制度。尋找失地農(nóng)民出路的核心問題在于為失地農(nóng)民制造就業(yè)機(jī)會[6]對于征地后無地農(nóng)民的就業(yè)難題,靠國家或是用地單位提供的保障是不能徹底解決問題的,積極的方法應(yīng)該是扶持和激勵就業(yè),尤其是鼓勵自主創(chuàng)業(yè)。對于長期禁錮在土地上的農(nóng)村勞動力,在失去土地后,開始擺脫土地的束縛,開始在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)上尋找新的就業(yè)機(jī)會。[7]由于農(nóng)民的文化素質(zhì)和勞動技能都普遍較低,農(nóng)民在失地以后,往往就面臨著更大的生活和就業(yè)壓力。雖然我國也制定了一些失地農(nóng)民就業(yè)安置措施,但解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題,最根本的還在于建立完善的就業(yè)制度和培訓(xùn)體系。因此,有必要建立完善的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的就業(yè)制度和統(tǒng)一的城鄉(xiāng)勞動力就業(yè)體系,打破農(nóng)村勞動力和城市勞動力在政策上和制度上的區(qū)別界限,以勞動力素質(zhì)作為就業(yè)的主要標(biāo)準(zhǔn),建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)制度和城鄉(xiāng)一體化的勞動力市場。在這個過程中,政府要積極發(fā)揮引導(dǎo)和組織的作用,幫助失地農(nóng)民進(jìn)行職業(yè)教育和就業(yè)培訓(xùn),提高失地農(nóng)民的素質(zhì)和再就業(yè)的能力。另外,政府還應(yīng)出臺相關(guān)政策支持失地農(nóng)民的就業(yè)和發(fā)展,通過稅收政策、信貸支持政策等鼓勵失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)和自謀職業(yè)。

其次,完善失地農(nóng)民社會保障法律制度。由于受“二元結(jié)構(gòu)”的影響,我國目前還沒有建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度,農(nóng)民不可能享有與城市居民平等的社會保障。據(jù)統(tǒng)計,我國占人口總數(shù) 20%的城鎮(zhèn)居民享受 89%的社會保障,占人口 80%的農(nóng)村人口,僅享受 11%的社會保障。[8]同時,我國也沒有建立關(guān)于失地農(nóng)民的社會保障制度,所以,失地農(nóng)民既沒有了原來的土地保障,也沒有獲得相應(yīng)的社會保障,處在了社會的邊緣。在當(dāng)前的國情下,基本的社會保障無非就是達(dá)到“生有所靠,病有所醫(yī),老有所養(yǎng)”,[5]換句話說就是享有最低生活保障、醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障。最低生活保障制度是現(xiàn)代社會保障制度的重要環(huán)節(jié),也是憲法所規(guī)定的“物質(zhì)幫助權(quán)”的必然要求。

4.完善監(jiān)督檢查機(jī)制和土地權(quán)益救濟(jì)程序

首先,完善農(nóng)村征地監(jiān)督檢查機(jī)制。監(jiān)督檢查是行政主體為實現(xiàn)行政管理職能,以相對人是否守法和是否履行行政法律義務(wù)的情況,進(jìn)行單方面強(qiáng)制性了解、督促和疏導(dǎo)的具體行政行為。農(nóng)村土地征用上監(jiān)督檢查能夠?qū)⒄鞯匦袨檫^程中出現(xiàn)的問題及時反饋、及時解決。農(nóng)村征地中若缺少有效的監(jiān)督檢查機(jī)制,則會使得一些領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏尊重公民財產(chǎn)的意識,很多時候便會出現(xiàn)政府擅自占用土地、買賣土地、非法轉(zhuǎn)讓土地和越權(quán)審批、先征后批、以合法形式掩蓋非法占地等現(xiàn)象,致使農(nóng)村土地流失嚴(yán)重,造成了大量土地資源的浪費(fèi)。部分官員出現(xiàn)了畸形的政績觀,大搞經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、形象工程等,受低征高賣的利益驅(qū)動,則會使政府部分官員走向腐敗。完善監(jiān)督檢查機(jī)制在農(nóng)村土地征用是十分必要的。一方面農(nóng)民在農(nóng)村土地征用的過程中一直處于弱勢,對侵害到農(nóng)民的政府征地行為,即便通過訴之法律行為,農(nóng)民更是承受不了“民告官”漫漫征程。只有政府通過監(jiān)督檢查,約束自我行為,才能保護(hù)農(nóng)民的利益;另一方面,在農(nóng)村征地過程中,受利益的驅(qū)動,不少的官員難于把握德操,走向腐敗,為一己私利而無視農(nóng)民權(quán)益,因此補(bǔ)償價格過低、補(bǔ)償款不到位等情況更須監(jiān)督檢查機(jī)制在此中發(fā)揮作用。

其次,完善農(nóng)民土地權(quán)益救濟(jì)程序。目前,我國關(guān)于土地權(quán)益的救濟(jì)程序規(guī)定存在不足。《土地管理法實施條例》第 25條第 3款中規(guī)定:“對補(bǔ)償有爭議的,由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào);協(xié)調(diào)不成的,有批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決”。這是我國現(xiàn)行征地制度中,關(guān)于征地糾紛救濟(jì)途徑的唯一體現(xiàn)。但該規(guī)定沒有明確以下幾個方面的內(nèi)容:一是政府裁決的程序;二是進(jìn)行裁決的具體主體是批準(zhǔn)用地的人民政府本身,還是由該政府委托的其所屬的具體職能部門;三是政府的裁決是否具有終局性即政府的裁決是終局的,還是可以不服該裁決而進(jìn)行行政復(fù)議或進(jìn)行行政訴訟;四是對征地的合法性質(zhì)疑的救濟(jì);五是政府的不作為的救濟(jì)即在批準(zhǔn)用地的人民政府不予答復(fù)或沒有機(jī)構(gòu)或部門加以受理時,失地農(nóng)民如何處理;六是征地補(bǔ)償合同爭議的救濟(jì)程序即如何看待征地補(bǔ)償合同的性質(zhì)和效力問題等等。同時該條例規(guī)定:“征地補(bǔ)償、安置爭議不影響征用土地方案的實施?！边@種模糊性規(guī)定對被征地農(nóng)民權(quán)益的救濟(jì)構(gòu)成實質(zhì)性的障礙。國家應(yīng)當(dāng)從刑事責(zé)任、行政責(zé)任、民事責(zé)任等三個不同角度完善非法征地及侵犯被征地農(nóng)民合作權(quán)益行為的制裁和補(bǔ)償措施,用法律明確被侵權(quán)的被征地農(nóng)民享有的司法救濟(jì)程序。總之,應(yīng)以法律、法規(guī)或其他形式盡快制定全國范圍內(nèi)適用的農(nóng)民土地權(quán)益救濟(jì)措施,以便通過司法方式解決因征地所引發(fā)的糾紛和矛盾,保護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。

[1] 趙殿國.積極探索被征地農(nóng)民的社會保障制度[N].中國勞動保障報,2003-12-18.

[2] 趙金龍,何 玲.征地困境成因分析[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題,2007(1):31-36.

[3] 程 潔.土地征用糾紛的司法審查權(quán)[J].法學(xué)研究,2004(2):50-56.

[4] 丁 剛.讓農(nóng)民組織起來[N].東方早報,2007-03-14.

[5] 劉金國,蔣立山.中國社會轉(zhuǎn)型與法律治理[M].北京:中國法制出版社,2007.

[6] 周海燕.十處鄉(xiāng)村百年中國[M].上海:上海文藝出版社,2007.

[7] 李 萌,張佑林.農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力人力資源開發(fā)的可持續(xù)發(fā)展機(jī)制研究[J].社會主義研究,2007(1):86-89.

[8] 張湘濤.中國農(nóng)村改革研究[M].長沙:湖南人民出版社,2005.

Problem s and Countermeasures for RuralLand Requisition

ZHU Han-qing,XU Xing-jiang
(1.School of Economics,Political Science&Law,Xiangfan University,Xiangfan 441053,China; 2.TaipingDian EducationManagement Committee of FanchengDistrict,Xiangfan 441131,China)

In recent years,due to imperfection of land requisition system in China,relative problems are becom2 ing increasingly prominent,causing severe social contradictions as well as social instability in the economic de2 velopment.Land requisition system should be refined from the following four aspects:to strengthen and improve rural land requisition legislation,to improve requisition compensation procedures,to consummate the social secu2 rity of the farmers and to perfect supervision mechanis m and procedures of land rights and remedies.

Land requisition;Land law;Social security;Supervision and relief

D921

A

1009-2854(2010)06-0038-05

2010-03-11;

2010-05-27

朱漢卿(1972—),男,湖北襄樊人,襄樊學(xué)院經(jīng)濟(jì)與政法學(xué)院講師。

(責(zé)任編輯:倪向陽;編輯校對:江 河)