劉 嘉，梁國明

（四川警察學院 警訓部，四川 瀘州 646000）

淺談以應(yīng)急警務(wù)為基礎(chǔ)的城市應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)

劉 嘉，梁國明

（四川警察學院 警訓部，四川 瀘州 646000）

對突發(fā)公共事件的反應(yīng)速度和決策處理能力是衡量政府應(yīng)急管理有效性的重要指標。本文描述了公共突發(fā)事件的特點與現(xiàn)狀，針對常見的問題提出了應(yīng)急聯(lián)動的概念，并對以應(yīng)急警務(wù)為基礎(chǔ)的城市應(yīng)急聯(lián)動與指揮系統(tǒng)進行了分析。

應(yīng)急警務(wù)；突發(fā)公共事件;應(yīng)急聯(lián)動;應(yīng)急指揮系統(tǒng)

當今時代，社會突發(fā)公共事件頻發(fā)，如美國“9.11”事件、印度洋海嘯、波及全球的SARS病毒、去年發(fā)生在我國汶川的大地震以及臺灣“莫拉克”臺風災害等。這些突發(fā)事件對人類生命和社會安全造成了巨大威脅。我國，2008年僅自然災害中雪災造成的損失就達1111億元、汶川地震損失8451億元，若再加上事故災難（如礦難）、社會安全事件及“三鹿奶粉”等公共衛(wèi)生事件，損失更為驚人。因此，認識和處理突發(fā)事件已成社會關(guān)注的重要問題。

目前，國際上對突發(fā)公共事件有代表性的定義是歐洲人權(quán)法案對“公共緊急狀態(tài)”(Public Emergency)的解釋，即“一種特別的、迫在眉睫的危機或危險局勢，影響全體公民，并對整個社會的正常生活構(gòu)成威脅”。本文所提及的突發(fā)公共事件是指危害人民生命、財產(chǎn)、社會安全與穩(wěn)定的突然爆發(fā)的事件。所謂緊急狀態(tài)，是指突發(fā)性的現(xiàn)實危機或者預期可能發(fā)生的危機，在較大空間范圍或者較長時間內(nèi)威脅到公民生命、健康、財產(chǎn)安全，影響國家政權(quán)機關(guān)正常行使權(quán)力，必須采取特殊的應(yīng)急措施才能恢復正常秩序的特殊狀態(tài)?！秶彝话l(fā)公共事件總體應(yīng)急預案》將突發(fā)公共事件分為自然災害、事故災害、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件四大類。

在西方發(fā)達國家，應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)已成為城市公共事業(yè)建設(shè)的標準配置，而我國大多數(shù)城市一直采用分部門、分災種的單一災情的救援體制和災害管理模式，應(yīng)對大規(guī)模的區(qū)域性自然災害則更多地依靠政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢。在防災救援體制上，按照不同的責任主體，設(shè)有國家總體應(yīng)急預案、專項應(yīng)急預案、部門應(yīng)急預案、地方應(yīng)急預案、企事業(yè)單位應(yīng)急預案五個層次。但是大多數(shù)城市仍然缺乏統(tǒng)一有力、責任明確的應(yīng)急管理指揮系統(tǒng)，在應(yīng)對突發(fā)公共事件時，往往無法形成統(tǒng)一力量，也不能及時有效配置分散在各個部門的資源。

一、建立城市應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)的必要性

分析突發(fā)公共事件的內(nèi)因與現(xiàn)狀，加強城市應(yīng)急保障能力建設(shè)，建立一個迅速、科學、有效的突發(fā)事件預警機制和緊急反應(yīng)機制，已成為當前提升政府執(zhí)政能力的重要課題。應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)作為突發(fā)公共事件信息的“匯集點”和“智能庫”（包括數(shù)據(jù)庫、預案庫、模型庫和決策技術(shù)庫等），占有大量事件危險源和事件現(xiàn)場確認、整合、分析、提取的信息，能提供不同條件下突發(fā)事件的科學動態(tài)預測與危險性模型化分析，判斷預警級別并快速發(fā)布預警，進而作為整個應(yīng)急指揮決策的“控制臺”，落實應(yīng)急預案，調(diào)整救援措施，實現(xiàn)科學高效處置，是現(xiàn)代國家應(yīng)急管理的重要基礎(chǔ)設(shè)施。

二、應(yīng)急聯(lián)動的實現(xiàn)

前述情況的存在，迫切要求建立一個政府直接領(lǐng)導下的統(tǒng)一高效和高度權(quán)威的突發(fā)公共事件應(yīng)急指揮調(diào)度中心，且政府各有關(guān)職能部門統(tǒng)一接受該中心的指揮調(diào)度，相互之間形成協(xié)同運作的良性互動關(guān)系。

所謂應(yīng)急聯(lián)動，就是整個城市或在更大區(qū)域采用統(tǒng)一的民眾求助報警號碼，將公安、急救、防洪、防震、公共事業(yè)、民防等不同政府職能部門的運作納入到一個統(tǒng)一的應(yīng)急指揮調(diào)度系統(tǒng)中，以供公眾報告緊急事件以及政府和有關(guān)方面緊急救助，形成集公安、消防、交通、醫(yī)療衛(wèi)生、公共事業(yè)等多個部門為一體的社會緊急救助保障體系。城市應(yīng)急聯(lián)動的核心概念為統(tǒng)一報警、統(tǒng)一指揮、快速反應(yīng)、資源共享、聯(lián)合行動。

三、建立以應(yīng)急警務(wù)為基礎(chǔ)的城市應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)

隨著城市人口不斷增加，城市規(guī)模不斷擴大，現(xiàn)代化程度不斷提升，對政府部門處置各類可能發(fā)生的暴力恐怖事件、災害性事故、群體性事件、自然災害、疫情等突發(fā)性案（事）件以及群眾求助的能力和效率提出了新的更高的要求。公安部根據(jù)社會的發(fā)展需求，構(gòu)建現(xiàn)代警務(wù)機制戰(zhàn)略的需要，提出了構(gòu)建以應(yīng)急警務(wù)為基礎(chǔ)的信息靈敏、指揮有力、快速高效、規(guī)范有序的綜合公安指揮中心的建設(shè)任務(wù)。這對建立“城市應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)”來說無疑是一個極好的契機。目前，我國各城市在處置應(yīng)急事件過程中仍然存在指揮協(xié)調(diào)難、聯(lián)合行動難、重大事件反應(yīng)速度慢、應(yīng)急預案嚴重缺乏等問題。處于發(fā)展初期的應(yīng)急聯(lián)動還需要不斷地探索部門整合、協(xié)同作戰(zhàn)的最好體制，使應(yīng)急聯(lián)動由戰(zhàn)術(shù)級上升為戰(zhàn)役級。而作為城市應(yīng)急聯(lián)動的基礎(chǔ)，應(yīng)急警務(wù)適用范圍則是：針對恐怖主義突發(fā)犯罪，嚴重暴力性突發(fā)案件，重大群體性突發(fā)事件，重大突發(fā)性災難、災害，大型聚集性活動突發(fā)險情，要人警衛(wèi)突發(fā)危機，其他公民報警求助的重大突發(fā)事件等需要警方進行緊急處置的七類警務(wù)活動。

(一)以應(yīng)急警務(wù)為基礎(chǔ)的城市應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)

具有現(xiàn)實意義的城市應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)建設(shè)模式應(yīng)是授權(quán)模式和協(xié)同模式兩種模式的有機結(jié)合。即市政府利用公安已建的指揮系統(tǒng)軟硬件基礎(chǔ)資源，將應(yīng)急聯(lián)動的指揮權(quán)授權(quán)給公安，由公安部門牽頭，以應(yīng)急警務(wù)為基礎(chǔ)，通過網(wǎng)絡(luò)和通信設(shè)施連接多個部門指揮中心和更多基層遠程協(xié)同終端，聯(lián)動各有關(guān)部門協(xié)同出警。政府和各部門之間通過應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通信息，政府可以查看到應(yīng)急事件的處理情況，各個部門之間也可互通應(yīng)急數(shù)據(jù)利用。這種結(jié)合模式既充分利用了公安部門人力、信息資源優(yōu)勢，又不需要大范圍地對各個部門的系統(tǒng)進行改造，提高了各個部門的積極性。即整合原來相對分散、多頭指揮、信息不暢的多個指揮調(diào)度系統(tǒng)，建立一個以應(yīng)急警務(wù)指揮系統(tǒng)為基礎(chǔ)，集各類公共事業(yè)聯(lián)動單位為一體的信息共享、指揮有力、快速高效的城市應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)。

(二)構(gòu)建以應(yīng)急警務(wù)為基礎(chǔ)的城市應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)應(yīng)注意的問題

當前，我國各級政府都面臨如何隨時應(yīng)對災害性、突發(fā)性、恐怖性、群體性事（故）件的問題，故必須加快城市應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)建設(shè)。一要加強領(lǐng)導，加大組織協(xié)調(diào)工作力度。城市應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)涉及公安、衛(wèi)生、消防、交通、通信、電力、防洪、抗震等眾多部門，工作的難點在于轉(zhuǎn)變觀念和職能，改革管理機制，通過政府管理與各部門業(yè)務(wù)流程的整合與再造，理順工作關(guān)系，實現(xiàn)部門間資源的整合與綜合利用。二要妥善解決好系統(tǒng)建設(shè)資金和運行維護費。城市應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)屬社會管理基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)固然重要，日后的系統(tǒng)運行維護同樣重要。應(yīng)該有計劃有保證地解決好城市應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)的運行維護經(jīng)費問題。三要統(tǒng)籌規(guī)劃，分步實施。要統(tǒng)籌規(guī)劃并組織制定城市應(yīng)急聯(lián)動與社會綜合服務(wù)系統(tǒng)發(fā)展規(guī)劃、政策措施，統(tǒng)一標準、規(guī)范，實現(xiàn)城市各業(yè)務(wù)系統(tǒng)間的互聯(lián)互通和資源共享，建立統(tǒng)一的城市應(yīng)急協(xié)調(diào)指揮中心，合理配置資源，盡可能擴展系統(tǒng)的覆蓋范圍。四要建立完善的城市應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)運行和管理機制。明確規(guī)定城市應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)的法律地位、工作職責、指揮權(quán)限、服務(wù)標準和瀆職責任，給予群眾投訴的權(quán)利；盡可能擴大服務(wù)種類，提高服務(wù)質(zhì)量。五要依托“三臺合一”后的“110”聯(lián)動機制，以其相對先進的裝備設(shè)施和網(wǎng)絡(luò)化的一線應(yīng)急骨干力量，提供應(yīng)急處置的機制環(huán)境和資源空間。遇有重大緊急事件時，可作為政府最高首長應(yīng)急指揮的司令部；在日常工作中，理順公安體制內(nèi)外的各種行政關(guān)系（如公安內(nèi)部警務(wù)體制、醫(yī)療急救、三防等），統(tǒng)一指揮，協(xié)同作戰(zhàn)，提高政府綜合服務(wù)能力和現(xiàn)代化城市管理水平。六要在提高應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)的技術(shù)水平上下功夫。系統(tǒng)建設(shè)涵蓋信息資源開發(fā)、利用和共享，包括各業(yè)務(wù)系統(tǒng)的互聯(lián)互通與資源共享、服務(wù)共享和網(wǎng)絡(luò)共享等方面。重點解決信息交換溝通的時效性、穩(wěn)定性、安全性以及多種交換途徑等問題，增強政府應(yīng)急處置的主動性、聯(lián)動性、快速性和高效性。

以應(yīng)急警務(wù)為基礎(chǔ)的城市應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)是一項利國利民的社會系統(tǒng)工程，因此，應(yīng)以《突發(fā)事件應(yīng)對法》頒布實施為契機，加快“一案三制”（建立健全應(yīng)急預案、機制、法制、體制）建設(shè)，逐步對我國城市政務(wù)體制、應(yīng)急警務(wù)體制和勤務(wù)機制進行改革和重構(gòu)，推動應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)建設(shè)，從而保障廣大人民群眾的生命財產(chǎn)安全，維護社會的穩(wěn)定，促進我國應(yīng)急防減災社會化和產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。

［1］任進.突發(fā)公共事件應(yīng)急機制:美國的經(jīng)驗及其啟示[J].國家行政學院學報，2004.(2).

［2］池宏,計雷等.城市突發(fā)共事件應(yīng)急管理體系研究[J].中國安防產(chǎn)品信息，2005.(4).

［3］王文俊.應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)的建設(shè)模式[J].信息化建設(shè)，2005.(8).

［4］王彥學,沙貴君.美國、歐盟應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)模式及對中國的啟示[J].中國人民公安大學學報，2008.(1).

［5］孫茂勤,高光斗.緊急警務(wù)指揮的理論與實踐[M].北京：群眾出版社，2004.

【責任編校：譚明華】

The Urban System of Integrated Emergency Response Based on Police Emergency

Liu Jia,Liang Guoming
(Sichuan Police College,Luzhou 646000,China)

The speed of response and ability of decision making and processing are important indexes to measure the effectiveness on government's emergency management.This article described the features and current situation of public emergency,put forward the concept of emergency response coordination against frequently asked questions,and analysed the urban system of integrated emergency response based on police emergency.

police emergency;public emergency;emergency response coordination;the system of integrated emergency response

D924.1

A

1673 2391（2010）01—0013—03

20091121

劉嘉，男，江蘇靖江人，四川警察學院警訓部講師，教育學碩士；梁國明，男，四川金堂人，四川警察學院警訓部教授。