宋福榮

（湖北警官學(xué)院治安管理系，湖北 武漢430034）

武漢城市圈戶籍制度現(xiàn)狀及改革構(gòu)想

宋福榮

（湖北警官學(xué)院治安管理系，湖北 武漢430034）

武漢城市圈的戶籍制度改革對于推動(dòng)圈內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展及實(shí)現(xiàn)中部崛起的戰(zhàn)略具有重要意義。目前武漢城市圈內(nèi)各城市間的戶籍制度存在差異、人戶分離現(xiàn)象嚴(yán)重，公民的許多權(quán)益難以保障，城市化進(jìn)程受阻，因而應(yīng)從漸次放寬戶口遷移限制、健全以居住地為主的戶口登記制度，推進(jìn)城市圈內(nèi)人口信息現(xiàn)代化的進(jìn)程，使武漢城市圈戶籍制度改革更臻完善。

武漢城市圈；戶籍制度改革；人口自由遷徙；人口信息現(xiàn)代化

建設(shè)“兩型社會”是深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的必然要求。戶籍制度作為國家行政制度的重要組成部分，在一定程度上影響著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人才的合理流動(dòng)。因此，加快武漢城市圈的戶籍制度改革對于推動(dòng)圈內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展及實(shí)現(xiàn)中部崛起的戰(zhàn)略具有重要意義。本文旨在分析武漢城市圈內(nèi)的戶籍制度現(xiàn)狀，從而構(gòu)想城市圈戶籍制度改革與發(fā)展的未來。

一、武漢城市圈戶籍制度的現(xiàn)狀

（一）城市圈內(nèi)推行的戶籍制度存在差異

戶籍制度的不公平在城市圈內(nèi)有所體現(xiàn)。受傳統(tǒng)戶籍制度的影響，我國城鄉(xiāng)分割的二元體制仍未打破，戶籍制度與醫(yī)療、就業(yè)、教育、保險(xiǎn)等利益緊密掛鉤，這在一定程度上阻礙了人口城市化的進(jìn)程。就像中國城市人口和農(nóng)村人口是兩個(gè)不平等的權(quán)利主體一樣，擁有武漢市戶口的公民和其他八城市的公民在政治經(jīng)濟(jì)方面所享有的權(quán)利不平等，在戶籍制度方面不對等。武漢作為湖北省的省會市，在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、公共資源等方面占有優(yōu)勢，明顯優(yōu)越于其他八城市，因此擁有武漢市戶口的公民因地域優(yōu)勢在教育、就業(yè)、醫(yī)療、社會保障等方面享有的權(quán)利優(yōu)越于其他八城市。

此外，各城市間的戶籍制度也存在差異。2004年，湖北省公安廳召開新聞發(fā)布會，宣布我省戶籍制度改革的具體措施，其中一項(xiàng)重大改革是對戶口實(shí)行一元化管理，我省居民統(tǒng)一為湖北居民戶口。而在實(shí)際操作中，僅有黃石、鄂州、仙桃、潛江、天門等5個(gè)城市公安機(jī)關(guān)對戶口實(shí)行了一元化管理，包括武漢在內(nèi)的4個(gè)大中城市尚保持原有工作模式，群眾辦理跨市戶口遷移或辦理其他跨市涉及戶籍的權(quán)益事項(xiàng)時(shí)，公安機(jī)關(guān)還要求對方注明“農(nóng)業(yè)”、“非農(nóng)業(yè)”戶口類別或出具戶口類別的證明，這不僅給城市圈內(nèi)已改革戶籍管理制度的城市增加了管理難度和查詢、證明的工作量，導(dǎo)致改革后的管理難以落實(shí)到位，而且也給辦理跨市戶口遷移的群眾增加了更多的程序和困難，引起群眾的誤解和不滿，嚴(yán)重影響戶籍管理制度改革的社會效應(yīng)。

（二）城市圈內(nèi)人戶分離現(xiàn)象嚴(yán)重

人戶分離現(xiàn)象，是指人口的戶籍所在地與現(xiàn)居住地不一致的現(xiàn)象。受現(xiàn)行戶籍制度的限制，大量在外務(wù)工經(jīng)商并長期居住的外來人口無法取得正式戶籍，而常住戶口所在地居民因種種原因沒有居住，造成了大量的人戶分離，并因與城鎮(zhèn)居民待遇客觀上存在差距，成為社會不和諧、不穩(wěn)定的因素。據(jù)統(tǒng)計(jì)，武漢市人戶分離人口2005年底達(dá)53.9萬人。人戶分離增加了人口統(tǒng)計(jì)的難度，嚴(yán)重影響統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，不利于維護(hù)社會秩序、保持社會穩(wěn)定，影響城市行政管理職能的正常發(fā)揮，可能誤導(dǎo)政府部門的決策，當(dāng)事人的各項(xiàng)政治權(quán)利難以得到保障，生活上也造成不便。［1］

（三）不同類別的戶口使社會利益的分配不對等，使公民的許多權(quán)益得不到保障

早在2003年，湖北省政府下發(fā)的86號文件明確要求各地在2004年1月1日前取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口的戶口類別，建立一元化的“湖北居民戶口”登記制度。在低保、計(jì)劃生育、事故賠償、勞務(wù)用工、子女入學(xué)、醫(yī)療保險(xiǎn)、宅基地分配等政策方面一視同仁，但武漢城市圈內(nèi)多數(shù)城市由于種種原因至今尚未落實(shí)到位，二元制的戶籍管理制度在短期內(nèi)仍然無法消除。隨著后來對戶籍所附加福利內(nèi)容的不斷增加，戶籍所帶來的公民身份差別則不斷被固化和擴(kuò)大，戶籍的原有功能發(fā)生異化。［2］而依附于戶口二元政策的利益不一致、機(jī)會不均等的現(xiàn)象依然存在：如在生育政策上，城鎮(zhèn)戶口只能生一胎而農(nóng)村戶口可有條件的生二胎；在人身傷亡賠付上，城鎮(zhèn)人口按城鎮(zhèn)居民年度可支配收入計(jì)算，農(nóng)村人口按農(nóng)民人均年收入計(jì)算；在社會救助和保障上，主城區(qū)、建制鎮(zhèn)、農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)也不同，而且存在城市應(yīng)保盡保，農(nóng)村只是按比例保障等問題。戶籍在一些時(shí)候成了社會利益不公平利用和分配時(shí)的依據(jù)。與此同時(shí)，有些地方戶籍的轉(zhuǎn)換取得成為政府增加財(cái)政收入和發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的“法寶”，使得戶籍不當(dāng)?shù)馗接辛私?jīng)濟(jì)屬性。

（四）現(xiàn)行戶籍制度不利于掌握城市圈內(nèi)人口信息，阻礙了城市化的進(jìn)程

我國實(shí)行的遷移調(diào)控政策限制了人口的自由流動(dòng)和生產(chǎn)要素的合理配置，阻礙了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。近年來，戶籍制度改革舉步維艱，戶口遷移的限制依然存在，這使得人口遷移的總量萎縮、遷移距離縮短，嚴(yán)重妨礙了武漢城市圈的人口結(jié)構(gòu)改善和科技、文化素質(zhì)的提高。人口數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確、翔實(shí)和完備是政府合理調(diào)控社會資源配置以及社會管理的基礎(chǔ)資料。目前的戶籍制度下，準(zhǔn)確、翔實(shí)、完整、動(dòng)態(tài)的人口信息難以準(zhǔn)確、及時(shí)獲取。“常住人口不常住”、“暫住人口常年住”現(xiàn)象較為普遍。

二、武漢城市圈戶籍制度改革的若干構(gòu)想

（一）在省委、省政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，齊心協(xié)力，構(gòu)建城市圈內(nèi)適宜人口自由遷徙的戶籍制度目標(biāo)模式

我國實(shí)行遷移調(diào)控的政策在一定程度上也限制了公民的遷徙自由權(quán)。近年來，為實(shí)行人性化的管理，武漢城市圈內(nèi)有些城市適當(dāng)放寬了遷移落戶的條件，但這些政策多由地方政府發(fā)起制定，出臺的地方性改革文件多為行政規(guī)章和措施，層次較低，系統(tǒng)性、約束性不強(qiáng)，可操作性較差；而且，各城市戶籍改革力度存在明顯差異，各地區(qū)之間缺乏政策的銜接，削弱了政策效果。實(shí)現(xiàn)遷徙自由需要更大的“空間”，“各自為政”式的局部改革不能保證人口自由遷徙的徹底實(shí)現(xiàn)。必須從改革武漢城市圈全局出發(fā)，構(gòu)建與人口自由遷徙相適應(yīng)的戶籍制度目標(biāo)模式：由省人大常委會統(tǒng)一立法保證公民遷徙自由的權(quán)利；徹底打破農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)及各種形式的戶口界限，實(shí)行全省統(tǒng)一的戶口登記管理，依據(jù)居住地登記戶口；消除依附在戶籍上的特權(quán)和社會經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，恢復(fù)戶籍管理“證明公民身份”和“統(tǒng)計(jì)人口信息”兩大基本功能，加強(qiáng)服務(wù)和管理職能；建立動(dòng)態(tài)化的、開放性的、適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的管理模式，保證公民在城市圈內(nèi)享有同等待遇的自由遷徙的戶籍管理制度。

（二）漸次放寬戶口遷移限制，引導(dǎo)人口合理有序地流動(dòng)

根據(jù)國家戶籍管理的有關(guān)規(guī)定，武漢作為特大城市，其主城區(qū)的人口數(shù)量要嚴(yán)格控制，戶口遷移需要從嚴(yán)審批，而其遠(yuǎn)城區(qū)和武漢城市圈內(nèi)的其他8個(gè)城市則需要調(diào)整戶口準(zhǔn)遷政策、降低戶口準(zhǔn)入門檻。要使武漢遠(yuǎn)城區(qū)以及武漢城市圈內(nèi)的其他8個(gè)城市的戶籍制度改革取得實(shí)效，各地必須進(jìn)一步放寬戶口遷移落戶政策。筆者建議：取消親屬投靠的各種限制，只要符合人道主義標(biāo)準(zhǔn)，都可以遷入，力爭做到：凡子女投靠父母、父母投靠子女要求入戶的，不受子女年齡在18周歲以下以及父母身邊有無子女的限制；凡購房要求入戶的，不受購房面積以及未婚子女年齡在18周歲以下的限制；凡大中專畢業(yè)生要求入戶的，武漢城市圈內(nèi)生源的以及外地生源（本科以上）的可投靠武漢遠(yuǎn)城區(qū)以及武漢城市圈內(nèi)的其他8個(gè)城市的任何親戚朋友落戶；凡人才要求落戶的，只要其獲得國家、省、市專利或具有中級及以上職稱或高級職業(yè)技能資格，可根據(jù)其本人意愿在武漢遠(yuǎn)城區(qū)以及武漢城市圈內(nèi)的其他8個(gè)城市落戶；凡務(wù)工要求落戶的，憑武漢遠(yuǎn)城區(qū)以及武漢城市圈內(nèi)的其他8個(gè)城市機(jī)關(guān)、團(tuán)體、學(xué)校、企事業(yè)單位或其它經(jīng)濟(jì)組織招（聘）用合同，可在招（聘）用單位所在派出所申請辦理落戶手續(xù)。凡經(jīng)商要求落戶的，憑工商部門的《營業(yè)執(zhí)照》就可到武漢遠(yuǎn)城區(qū)以及武漢城市圈內(nèi)的其他8個(gè)城市單位所在派出所申請辦理落戶手續(xù)；凡農(nóng)民工要求落戶的，只要其受到武漢遠(yuǎn)城區(qū)以及武漢城市圈內(nèi)的其他8個(gè)城市市級以上表彰的或作出突出貢獻(xiàn)得到市級以上肯定的或市總工會評為先進(jìn)工作者的，可憑相關(guān)證書辦理其本人、配偶以及未婚子女的進(jìn)城落戶手續(xù)。

（三）健全以居住地為主的戶口登記制度

從國際通行的人口管理制度來看，戶口只是表明公民居住區(qū)域的一項(xiàng)證明，只應(yīng)具有人口登記、管理、稽查以及了解人口數(shù)量與分布情況的功能，它本身并不反映公民的職業(yè)身份。［3］而我國的戶口登記不能準(zhǔn)確反映居民的職業(yè)身份和居住區(qū)域，甚至帶有鮮明的等級色彩。因此，改革現(xiàn)行的戶口登記辦法，與世界人口管理制度相接軌，以居住地為標(biāo)準(zhǔn)，確定公民的戶口類型，應(yīng)當(dāng)成為武漢城市圈戶籍制度改革的基本方向。具體措施：一是拆除戶籍藩籬，建立以居住地為主的戶口登記制度。取消過去出臺的申報(bào)、遷移戶口的各種限制條件，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的、按公民經(jīng)常居住地登記常住戶口為基本形式、以具有合法固定住所為戶口遷移基本條件的新型戶籍管理制度。二是實(shí)行居住證管理制度。全面清理進(jìn)城農(nóng)民工、經(jīng)商務(wù)工人員等，實(shí)行居住證制度，按居住地如實(shí)登記為城市戶口，在就業(yè)等方面與當(dāng)?shù)鼐用裣碛型葯?quán)利，履行同等義務(wù)，實(shí)現(xiàn)由流動(dòng)人口暫住證管理向居住證管理轉(zhuǎn)變。有條件地讓小部分農(nóng)民工在大城市“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，無論對社會還是對個(gè)人，都是有利的。大城市農(nóng)民工的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”應(yīng)當(dāng)區(qū)別情況有條件地進(jìn)行，逐步取消城鄉(xiāng)之間利益分配的差距，先改內(nèi)容后改形式，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。［4］

（四）建立符合武漢城市圈地方實(shí)際情況的現(xiàn)代城鄉(xiāng)戶籍管理制度

建立居住地戶口的彈性管理體制，實(shí)行有效的動(dòng)態(tài)管理。以居住地為標(biāo)準(zhǔn)登記戶口，戶口必然隨著居住地的變化而變化，這就要求對居住地戶口實(shí)行靈活的動(dòng)態(tài)管理，可以把它分為常住戶口、暫住戶口和寄住戶口三種登記形式。公民通過遷移，在某一地域定居下來后，即可獲得該地域的暫住戶口或寄住戶口，然后根據(jù)其暫住或寄住時(shí)間的長短、就業(yè)崗位或生活來源的性質(zhì)、在暫住地或寄住地的表現(xiàn)及貢獻(xiàn)大小，決定他能否取得該地的常住戶口。取得常住戶口后，就可以和常住地的永久性居民一樣，享有完全等同的權(quán)利與義務(wù)。

（五）依托信息技術(shù)，開發(fā)相關(guān)軟件，推進(jìn)城市圈內(nèi)人口信息現(xiàn)代化的進(jìn)程

武漢“8+1”城市圈的戶籍管理制度改革在注重政策方面改革的同時(shí)，還必須注重技術(shù)方面的革新。借助人口信息管理系統(tǒng)，以戶籍登記信息化推進(jìn)戶籍管理民本化，戶籍管理制度改革才能真正做到便民、利民、惠民。即在現(xiàn)有武漢城市圈各個(gè)城市都已建立獨(dú)立市級人口數(shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)上，由省財(cái)政下?lián)軐ｍ?xiàng)建設(shè)資金，整合9個(gè)城市的所有人口數(shù)據(jù)，建立武漢城市圈人口中心數(shù)據(jù)庫。9個(gè)城市市內(nèi)戶口遷移變動(dòng)在本市市級人口數(shù)據(jù)庫上進(jìn)行，9個(gè)城市之間的跨市戶口遷移則在武漢城市圈人口中心數(shù)據(jù)庫上操作，不用到遷出地派出所領(lǐng)取《戶口遷移證》，由遷入地派出所直接在武漢城市圈人口中心數(shù)據(jù)庫進(jìn)行網(wǎng)上“一站式”戶口遷移。［5］凡武漢城市圈內(nèi)一個(gè)城市的居民到另一個(gè)城市暫住的，暫住地城市只登記不辦證，其暫住登記信息由暫住地城市公安機(jī)關(guān)從武漢城市圈人口中心數(shù)據(jù)庫上直接查詢調(diào)用。同時(shí)，持有武漢城市圈內(nèi)某一城市有效暫住證的人員，在城市圈內(nèi)其他城市暫住，暫住地城市也只登記不辦證，從而達(dá)到方便群眾，提高效率的目的。

［1］耿慧志.大城市人戶分離特征綜述和對策思考[J].城市規(guī)劃學(xué)刊，2005（4）.

［2］穆伯祥.現(xiàn)行戶籍制度的困局與漸進(jìn)改革[J].人口研究，2003(6).

［3］彭秀志.戶籍制度改革方略初探[N].China.net，2003-04-16.

［4］孫中民.戶籍制度改革的際經(jīng)驗(yàn)與我國的路徑選擇[J].理論界，2007（2）.

［5］馬先炎.關(guān)于推進(jìn)武漢城市圈戶籍管理一體化改革的思考.[EB/OL]http://10.72.1.2/newsfile/2008/07/29/15884.html,2008-07-29.

【責(zé)任編校：鄭曉薇】

Present Situation and Reform Conception of Household Registration System in Wuhan City Circles

Song Furong
(Hubei University of Police,Wuhan 430034,China)

It is significant for economic development and central rise in Wuhan city circles to reform household registration system.The paperanalyzes the present situationand suggests that we shouldspeed up household registration system reform from some aspects:relaxing household migration limitation bit by bit,perfecting household registration system based on residential location,promoting city circles population information modernization.

Wuhan city circle;household registration reform;population free migration;population information modernization

D035.42

A

1673 2391（2010）01—099—03

20090428

宋福榮（1973 ），女，湖北武漢人，湖北警官學(xué)院治安系講師，法學(xué)碩士。

本文為2008年湖北省人文社科項(xiàng)目《武漢城市圈的戶籍制度改革研究》（2008q240）的階段性成果之一。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人：宋福榮。