賈昌志

（南京森林公安高等專科學(xué)校 警務(wù)技戰(zhàn)術(shù)系，江蘇 南京 210046）

我國警察因公傷亡的成因及對策研究

賈昌志

（南京森林公安高等專科學(xué)校 警務(wù)技戰(zhàn)術(shù)系，江蘇 南京 210046）

本文從結(jié)構(gòu)層面（警務(wù)戰(zhàn)略）、流程層面（警務(wù)管理）、操作層面（警察操作行為）對警察因公傷亡成因進(jìn)行深入分析，認(rèn)為結(jié)構(gòu)層面和流程層面因素對警察的執(zhí)法認(rèn)知、執(zhí)法行為、執(zhí)法環(huán)境有著關(guān)鍵的、本質(zhì)的影響，是導(dǎo)致警察因公傷亡的主要原因。減少警察因公傷亡須從警務(wù)戰(zhàn)略和警務(wù)管理著手。

警察；警務(wù)戰(zhàn)略；警務(wù)管理；因公傷亡

改革開放以來，我國警察因公傷亡人數(shù)呈快速上升的趨勢，為此公安部于2001年出臺(tái)了《公安機(jī)關(guān)人民警察訓(xùn)練條令》，并相繼推出了全國公安民警大練兵、大討論、金盾工程、三基工程建設(shè)、全國公安民警教官培訓(xùn)等一系列的活動(dòng)，以加快警察隊(duì)伍的正規(guī)化建設(shè)。可以說，為警察隊(duì)伍的正規(guī)建設(shè)和減少警察因公傷亡，國家投入了巨大的人力和物力，警察的執(zhí)法能力得到了較大幅度的提高。然而，隨著社會(huì)治安形勢的發(fā)展，警察在執(zhí)法中的傷亡并沒有出現(xiàn)減緩的跡象。

一、警察因公傷亡成因透析

新中國成立以后的60年，警察因公傷亡人數(shù)變化可以分為四個(gè)時(shí)期：1949~1980年是警察犧牲的低發(fā)期，年均為32人；1981~1989年為上升期，年均為157人；1990~1999年為高發(fā)期，年均為412人；2000~2007年為超高發(fā)期，年均達(dá)到了443人。［1］我國警察的傷亡人數(shù)呈逐年遞增趨勢。

發(fā)現(xiàn)問題是解決問題的關(guān)鍵，但真正的問題總是被表象所掩蓋，我們必須揭示現(xiàn)象背后隱藏的更深層次的問題，找出警察因公傷亡的真正原因，才能從根本上去解決。一般情況下，我們將影響某一事件的因素分為操作、流程、結(jié)構(gòu)三個(gè)層面，［2］其中結(jié)構(gòu)層面的思考將直接影響對流程層面問題的認(rèn)識(shí)，流程問題的思考將左右著操作層面可能發(fā)現(xiàn)和改進(jìn)的內(nèi)容。從另一方面講，解決操作層面的問題，將為解決流程層面的問題提供重要的基礎(chǔ)和參考，流程改造方面獲取的經(jīng)驗(yàn)，也將為結(jié)構(gòu)層面的思考提供依據(jù)和參考。

（一）操作層面：警察的具體操作行為

多數(shù)研究者認(rèn)為，警察因公傷亡的原因多在具體的操作層面。主要原因有，在主觀方面：警察的思想認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)、防范意識(shí)差、業(yè)務(wù)不熟練、警務(wù)技能不扎實(shí)；在客觀方面：民警長期超負(fù)荷工作、警力不足、犯罪暴力化傾向嚴(yán)重、法律法規(guī)不健全、警用裝備落后等。為此，國家投入了大量的人力和物力，在全國開展公安民警大練兵、三基工程建設(shè)、全國公安民警教官培訓(xùn)等活動(dòng)，公安民警的執(zhí)法能力得到了大幅度的提高，警用裝備得到了充實(shí)與更新。但值得我們思考的是，警察因公傷亡人數(shù)并沒有明顯的下降。通過一系列的活動(dòng)，為什么還存在民警技能不過硬、戰(zhàn)術(shù)意識(shí)差、裝備差、警力不足、超負(fù)荷工作的現(xiàn)象呢？這說明警察個(gè)體的具體操作層面的因素不是警察傷亡的主要原因，其背后還隱藏著更深的原因，需要我們?nèi)フJ(rèn)真地思考，去研究并發(fā)現(xiàn)問題，才能真正解決警察傷亡問題。

（二）流程層面：警察的組織與管理

警務(wù)管理是警察機(jī)關(guān)在執(zhí)行警務(wù)活動(dòng)中所進(jìn)行的決策、組織、指揮、協(xié)調(diào)與控制，使之正常運(yùn)轉(zhuǎn)的行為過程。概括地講，警察的組織工作的內(nèi)容主要包括兩個(gè)方面：一是國家或政府根據(jù)社會(huì)治安的需要和可能，通過政策、法律把總的警察職能目標(biāo)分解成各個(gè)專業(yè)目標(biāo)，以及為此進(jìn)行的各種警務(wù)活動(dòng)。按照完成任務(wù)的要求，建立與之相適應(yīng)的各個(gè)警察部門和各警種，給各個(gè)警察部門、各警種分配任務(wù)，確定職責(zé)范圍，并按照所負(fù)的責(zé)任授予其相應(yīng)的權(quán)力；二是警察機(jī)關(guān)招收、錄用、配備、選拔、考核和培訓(xùn)警察人員，確定對警察隊(duì)伍實(shí)施管理、激勵(lì)的方式、方法。

現(xiàn)行警察的招錄體制。在警察招錄時(shí)只要通過公務(wù)員的考核和體能達(dá)到及格標(biāo)準(zhǔn)，通過短時(shí)間的培訓(xùn)就可以上崗執(zhí)法了，而不是根據(jù)不同崗位警察所需要的專業(yè)知識(shí)、技能，加上所學(xué)專業(yè)與從事的工作不相吻合，也會(huì)影響他們工作的積極性與主動(dòng)性，造成個(gè)人業(yè)績提升的動(dòng)力性不足。這樣就會(huì)造成部分警察在工作上處于不勝任狀態(tài)，這種不勝任狀態(tài)導(dǎo)致部分警察在工作時(shí)有法不依，不按程序執(zhí)法或執(zhí)法不規(guī)范，警察傷亡就在所難免。

警察的晉升機(jī)制。目前我國警察職務(wù)晉升實(shí)行行政晉升的單軌制，多數(shù)警察的個(gè)人價(jià)值和待遇難以通過職務(wù)升遷得到實(shí)現(xiàn)。職數(shù)的限制，使多數(shù)警察工作積極性與業(yè)務(wù)提高的主動(dòng)性大受影響，“做一天和尚撞一天鐘”，不求上進(jìn)的懈怠現(xiàn)象普遍存在。職業(yè)懈怠的根本原因在于工作過程中缺乏激勵(lì)警察個(gè)體提高業(yè)務(wù)能力的原動(dòng)力。

警察培訓(xùn)。石家莊市公安局的一項(xiàng)民警調(diào)查結(jié)果顯示：53%的民警認(rèn)為現(xiàn)在的培訓(xùn)專業(yè)性不強(qiáng)，重點(diǎn)不夠突出；65%的人認(rèn)為理論轉(zhuǎn)化實(shí)踐能力弱，培訓(xùn)了根本用不上。［3］由于職后培訓(xùn)不能有效結(jié)合不同層級和不同崗位警務(wù)人員所需要的專業(yè)知識(shí)與技能，加上管理與組織所造成的動(dòng)力性不足，導(dǎo)致部分警察的業(yè)務(wù)水平停滯不前。

民警超負(fù)荷工作與警力不足。警力匱乏的主要原因：一是參與執(zhí)法的警察人數(shù)少，后勤保障、文職警察偏多；二是基層民警數(shù)量少，而中上層警察數(shù)量臃腫；三是警力資源分配不合理。臺(tái)州市公安局長如是說：“為了破大案，只好用90%的警力去破不到10%的案件，用10%的警力去應(yīng)付90%的案件”；［4］這樣就會(huì)導(dǎo)致基層民警、部分警察長期加班加點(diǎn)地工作，長時(shí)間處于待命和警惕狀態(tài)，張馳失衡。產(chǎn)生這一特殊現(xiàn)象的原因可能是多方面的，但最主要的原因是警察管理的效率很低，責(zé)任不清，任務(wù)不明，未能做到人盡其才，才盡其用，各司其職。

由此看來，警察個(gè)體在操作層面所造成的傷亡與警察的組織與管理有著密切的關(guān)系。減少警察傷亡必須向管理要警力，要效率，要執(zhí)法能力。

（三）結(jié)構(gòu)層面：警務(wù)戰(zhàn)略

警務(wù)戰(zhàn)略是指警察機(jī)關(guān)總體打算及怎么做所作的界定，涉及達(dá)到警務(wù)目標(biāo)所采用的產(chǎn)品、技術(shù)及方法。［5］警務(wù)戰(zhàn)略屬于結(jié)構(gòu)層面的因素，對所有的警務(wù)活動(dòng)做出整體規(guī)定性，它有助于警察機(jī)構(gòu)準(zhǔn)確定位，有助于管理者將注意力集中在警務(wù)期望和警務(wù)績效上，對警察的執(zhí)法行為產(chǎn)生直接而重要的影響。

目前我國的警務(wù)戰(zhàn)略是由警察獨(dú)立完成的以多樣式巡邏為主要手段的被動(dòng)快速反應(yīng)機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)打擊控制犯罪為主要目的，其績效評估主要根據(jù)發(fā)案率、破案率、各類案件的比例、罰單數(shù)、破案率、反應(yīng)時(shí)間。警務(wù)戰(zhàn)略由于從結(jié)構(gòu)層面對警察的執(zhí)法作出了規(guī)定，會(huì)使警察機(jī)關(guān)在警務(wù)管理上圍繞傳統(tǒng)警務(wù)戰(zhàn)略的整體規(guī)定進(jìn)行工作，警察個(gè)體的執(zhí)法理念受到警務(wù)戰(zhàn)略以及建立在警務(wù)戰(zhàn)略上警務(wù)管理的制約，進(jìn)而影響警察個(gè)體在執(zhí)法時(shí)的具體操作。

二、減少警察在執(zhí)法中傷亡的對策

從操作層面來看，警察個(gè)體的法律意識(shí)淡薄、警務(wù)技能不過硬、執(zhí)法理念落后等造成警察傷亡的因素多與警務(wù)管理與組織有關(guān)，而在警察的組織與管理過程中的招錄機(jī)制、晉升制度、績效評估、警力資源配置受到警務(wù)戰(zhàn)略指揮棒的影響。因此，要從根本上解決警察傷亡這一問題，必須從警務(wù)戰(zhàn)略與警察的組織與管理這些根本問題入手。

（一）建立與當(dāng)前社會(huì)發(fā)展及治安形勢相適應(yīng)的警務(wù)戰(zhàn)略

不同的警務(wù)戰(zhàn)略對警察的組織與管理有著整體的規(guī)定性，進(jìn)而對警察個(gè)體的業(yè)務(wù)能力、執(zhí)法認(rèn)知水平產(chǎn)生重要影響，因此建立與我國當(dāng)前社會(huì)發(fā)展及治安形勢相適應(yīng)的警務(wù)戰(zhàn)略是非常重要的。公安部為適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)治安形勢提出了“健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局，健全基層社會(huì)管理體制”要求，2006年正式下發(fā)《關(guān)于實(shí)施社區(qū)和農(nóng)村警務(wù)戰(zhàn)略的決定》。2007年11月，孟建柱部長在石家莊主持召開的部分省市公安廳局長座談會(huì)上指出，要把公安工作的成效體現(xiàn)在關(guān)注民生、保障民生、改善民生上。一個(gè)地方治安狀況好不好，不僅要看破案數(shù)，更要看老百姓的滿意度，更要看老百姓的安全感。要通過扎扎實(shí)實(shí)的工作，讓老百姓和我們越來越親近，警民關(guān)系越來越和諧。［6］《關(guān)于實(shí)施社區(qū)和農(nóng)村警務(wù)戰(zhàn)略的決定》和孟建柱部長的講話精神為今后公安機(jī)關(guān)警務(wù)戰(zhàn)略指向了方向，相信警察組織與管理的模式及警察個(gè)體對執(zhí)法認(rèn)知、專業(yè)素質(zhì)、專業(yè)技能、執(zhí)法方式都將發(fā)生變化，減少警察傷亡是社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略的必然結(jié)果。社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略的基本理念是：“警力有限，民力無限”。社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略的創(chuàng)始人約翰.安德遜說：“警察好比一棵大樹，要想蓬勃成長，其根必須扎進(jìn)社區(qū)。因?yàn)楫a(chǎn)生犯罪的根源在社會(huì)，抑制犯罪的主力也只能是社會(huì)公眾?！保?］社區(qū)警務(wù)將警察的職能限制在“維護(hù)、保護(hù)、預(yù)防、制止和懲治”等國家公權(quán)性質(zhì)的行為內(nèi)，把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到管理、防范與服務(wù)上來，把只依靠警察來維護(hù)社會(huì)治安轉(zhuǎn)移到以社會(huì)人力資源為警力的后備，以公眾千百雙眼睛和耳朵作為警察的眼睛和耳朵。警察的組織與管理及警察個(gè)體執(zhí)法認(rèn)知也將隨著警務(wù)戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)移而發(fā)生深刻的變化。

（二）對警察職業(yè)進(jìn)行分類管理

根據(jù)我國實(shí)際情況，可借鑒西方發(fā)達(dá)國家成功的經(jīng)驗(yàn)，將警察劃分為執(zhí)法警察、文職人員和合同雇員三類，將執(zhí)法警察劃分為警官職組、警員職組和警務(wù)技術(shù)職組，同時(shí)將各級再劃分為若干個(gè)等級，使不同警種的職系、職級與警察的警銜、薪金掛鉤，實(shí)行按崗位定酬，強(qiáng)調(diào)警察機(jī)關(guān)各崗位的專門性、專業(yè)性。這種分類管理的目的是讓不同職位的人員走各自的職業(yè)發(fā)展道路，就能激發(fā)、挖掘每一位警察內(nèi)在的潛能，充分發(fā)揮個(gè)體的聰明才智。管理者也能做到因才而用，人盡其才，因操作方面而產(chǎn)生的影響警察執(zhí)法因素將會(huì)迎刃而解。警察組織與管理模式的改革是提高公安民警執(zhí)法能力最堅(jiān)實(shí)的一步，更是公安隊(duì)伍正規(guī)化建設(shè)和建構(gòu)和諧社會(huì)的重要一步。

（三）規(guī)范警察招錄制度，加強(qiáng)警察職業(yè)化的進(jìn)程

警察是一種職業(yè)，不同警種對從業(yè)人員的能力、素質(zhì)、個(gè)性品質(zhì)等方面的要求也不一樣，警察執(zhí)法的前提是具備執(zhí)法能力并取得警察執(zhí)法資格。我國執(zhí)法警察既沒有制定不同種類警察應(yīng)該具備的職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系，也沒有實(shí)施職業(yè)執(zhí)法資格證書制度，按照常理來說是沒有執(zhí)法資格的，不具備執(zhí)法能力和執(zhí)法資格的警察去執(zhí)法就會(huì)出現(xiàn)執(zhí)法不規(guī)范、不依法執(zhí)法、不按程序執(zhí)法等問題，更會(huì)產(chǎn)生警察的傷亡。因此，規(guī)范不同警種入門應(yīng)具備的能力、素質(zhì)、個(gè)性品質(zhì)，并取得相應(yīng)警種的執(zhí)法資格，使警察執(zhí)法更具職業(yè)性，并在繼續(xù)教育的過程中對不同警種、不同的晉升制定符合警察實(shí)際需求的培訓(xùn)內(nèi)容，是提高警察執(zhí)法能力，減少因公傷亡的重要途徑。

（四）完善警察工作績效評價(jià)機(jī)制

目前我國公安機(jī)關(guān)在各個(gè)層次的績效評估中，犯罪率、逮捕法、罰單數(shù)、破案數(shù)、反應(yīng)時(shí)間都成為不可或缺的關(guān)鍵因素。多數(shù)是以自我評價(jià)為主。這種評價(jià)機(jī)制會(huì)導(dǎo)致警察的腐敗、刑訊逼供及警民關(guān)系僵化等不良現(xiàn)象。隨著現(xiàn)階段我國政府職能基本目標(biāo)轉(zhuǎn)變——全力打造服務(wù)型政府，警察機(jī)構(gòu)作為政府的職能機(jī)關(guān)，要以創(chuàng)建服務(wù)型警務(wù)為基本目標(biāo)，在“執(zhí)政為民”的理念下踐行“執(zhí)法為民”，實(shí)現(xiàn)“利為民所謀、情為民所系、權(quán)為民所用”。警察的績效評價(jià)機(jī)制也要跟上社會(huì)的發(fā)展，全面體現(xiàn)執(zhí)法為民的理念，把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為一切公安工作的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，把人民群眾擁護(hù)不擁護(hù)、滿意不滿意作為檢驗(yàn)和衡量各項(xiàng)公安工作的根本標(biāo)準(zhǔn)。我們認(rèn)為，應(yīng)從以下幾個(gè)方面來評估警察個(gè)人或警察組織的工作績效：一是免受犯罪攻擊，即警察能采取有效措施，降低犯罪率，減少公眾遭受刑事侵害的風(fēng)險(xiǎn)；二是將犯罪分子繩之以法，讓犯罪分子為其所犯罪行為承擔(dān)責(zé)任；三是降低公眾恐懼感，提升個(gè)人安全感；四是為公眾提供高質(zhì)量的服務(wù)；五是依法使用警察權(quán)力和武力。

［1］樊守政.中美警察因公死亡原因之研究[J].公安教育,2008(9).

［2］田鵬.解決問題才是硬道理[M].北京:清華大學(xué)出版社,2007.

［3］石家莊市公安局教育訓(xùn)練處.切實(shí)增強(qiáng)民警培訓(xùn)針對性、實(shí)效性的調(diào)查研究[J].公安教育,2008（8）.

［4］陳棉權(quán).構(gòu)建和諧警民關(guān)系必須從為民辦小事做起[J].公安教育,2009（3）.

［5］曾忠恕.美國警務(wù)戰(zhàn)略熱點(diǎn)研究,北京:公安大學(xué)出版社,2005.

［6］積極回應(yīng)人民群眾對公安工作的新期待[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2007-11/26/content,2007-11-26.

［7］曹詠.西方警務(wù)革命對我國警和改革之啟示[J].湖北警官學(xué)院學(xué)報(bào),2008(5).

Reasons and Countermeasures for Police Law Enforcement Injuries

Jia Changzhi
(Nanjiang Forest Police College，Nanjing 210046,China)

This article analyzes the causes of the police law enforcement injuries from the structural level(the police strategy),process level(police management),operational level(the police operation behavior)on an in-depth:the factrors of structure level and process level have a crucial,nature impact on the police law enforcement cognition,behavior and environment,which are also the main reason for the public officers injuries.In order to reduce police officers injures,the police strategies and police management should be paid more attentions.

police;police strategy;police management;police law enforcement injuries

D631

A

1673 2391（2010）01—0109—03

20091010

賈昌志（1969）,男,河南商丘人,南京森林公安高等專科學(xué)校，副教授。主要從事警察戰(zhàn)術(shù)教學(xué)與訓(xùn)練研究。

【責(zé)任編校：邊 草】