柴 鑫

(內蒙古大學歷史系,呼和浩特 010030)

從北宋轉運使制度的演變看北宋中央集權制度的發(fā)展

柴 鑫

(內蒙古大學歷史系,呼和浩特 010030)

轉運使制度是北宋在處理中央與地方關系的過程中逐步形成并發(fā)展的。宋代的“路”級行政體制是后世行省制度的前身,而“路”則與北宋轉運使制度息息相關,因此,轉運使制度在北宋的建立與演變實際上反映了北宋不同于以往朝代的新的中央集權制度的發(fā)展模式。

轉運使;制度化;分權

宋太祖建立北宋以后,為禁絕五代以來“權在方鎮(zhèn),征伐不由朝廷,怙勢內侮。故王室微弱,享國不久”(《長編》卷二九,端拱元年十二月,662頁)的現(xiàn)象,采取了一系列措施加強其中央集權,改變傳統(tǒng)的中央地方行政架構,總體來說,宋太祖和宋初統(tǒng)治者一直采取“稍奪其權,制其錢轂,收其精兵”的方針來協(xié)調地方行政機構與中央政府的關系。太祖及后續(xù)帝王確立的一系列制度并不是一蹴而就的,而是經過了一系列動態(tài)的過程才得以確立。在此期間,北宋統(tǒng)治者在摸索中前進,從政治史的角度來說,北宋以后,中央與地方在各方面具體政務的運作中走向一體化,皇帝本人也走到了處理國家政務的前臺。“朝廷 (皇帝與宰執(zhí)為首)—州縣—百姓”架構下的國家形態(tài)基本成型[2]。在北宋這種不同于前朝的新的中央—地方政治架構中,轉運使的地位顯得十分突出,自北宋初至北宋滅亡,轉運使的設置由不固定到固定、由軍事到行政,其權責不斷被擴大,其后又被提點刑獄司等地方職官分割,顯示出北宋中央集權制度的不斷成熟。

轉運使一職最早出現(xiàn)在唐代中葉,經歷了唐后期以及五代的演變,為北宋統(tǒng)治者沿承[3]21。在北宋統(tǒng)一全國的軍事征服過程中,即置轉運使。當時之轉運使,純?yōu)檐娛滦再|,其任務是籌集軍需糧草,使職與地方行政無關。使職隨事而命,名稱不一,或曰隨軍轉運使,或曰軍前轉運使[4],轉運使當時尚屬臨時委派的官員,而非常置之職。有資料顯示,至遲在乾德元年(963年),北宋政府已經在江淮地區(qū)設置了包括鹽業(yè)管理,以及控制對茶葉銷售的專賣等為主要職責的轉運使一職[3]21。至乾德三年 (965年),“置諸路轉運使”,以轉運使掌一路財賦,轉運使由主軍餉而轉向負責地方租賦,轉運使逐漸變?yōu)榈胤叫姓L官 (根據(jù)戴揚本的博士生論文《北宋轉運使考述》,隨軍轉運使實際上在宋初統(tǒng)一戰(zhàn)爭后仍然設置,即其他戰(zhàn)爭中臨時的隨軍軍需置辦官。并且他還認為隨軍轉運使和作為地方行政長官的轉運使并不是沿承和演變關系,二者為并行職務)[4]。雖然對于隨軍轉運使和轉運使之間的沿承關系存在與否尚有存疑和爭論,但從轉運使初設的職能來看,宋初統(tǒng)治者很可能受隨軍轉運使隨軍負責錢糧職能的啟發(fā)而設置地方轉運使。在北宋立國之初,局部的統(tǒng)一戰(zhàn)爭尚未結束,此時設置的轉運使雖然是地方行政長官,但并沒有成為定制,可以視作一種臨時的加強對地方控制的舉措(戴揚本:《北宋轉運使考述》,56頁:“沈倫于乾德元年受命經營者,實為陜西而非京西,幾可為定論。不過,我們也還要看到,沈倫所受雖曰一轉運使,其定義當與我們討論的作為一路監(jiān)司的轉運司路之轉運使當有所區(qū)別,遑論其治理的行政區(qū)劃是否等同后來的陜西路?？紤]到太祖此時尚未有對全國進行行政區(qū)域的統(tǒng)一安排,故此時受命經營陜西,固然可以認為是太祖派駐重臣加強對地方的控制之舉?！?并且其設置與隨軍轉運使一樣,具有濃重的軍事色彩。當北宋前期的國內戰(zhàn)事結束,政權相對鞏固后,擺在統(tǒng)治者面前的主要任務便是確立北宋中央政府的地位,擺脫唐末五代以來中央權威衰落的局面,形成一個有效的機制,制約乃至收回地方節(jié)鎮(zhèn)的權力,進而將這種機制制度化,防止新的割據(jù)局面的出現(xiàn)。與采取“杯酒釋兵權”等步驟收回石守信等北宋禁軍將領的權力不同 (不能把“杯酒釋兵權”與削奪地方節(jié)度使的職權簡單地等同,事實上,“杯酒釋兵權”只是對付宿將典禁軍的手段,削奪的是禁軍宿將的職權。而對付地方藩鎮(zhèn)遠比對付禁軍宿將要復雜得多),面對留駐地方的各類節(jié)度使,北宋統(tǒng)治者并沒有采取過激手段,而是步步為營,通過逐步改變地方行政結構的辦法來“架空”原駐節(jié)地方的節(jié)度使。對于北宋統(tǒng)治者來說,在藩鎮(zhèn)的軍權、財權、司法權和人事權中,削奪軍權看起來最為重要,但并沒有觸及割據(jù)的最根本條件——經濟實力。從當時的形勢看,北宋政權鞏固,叛亂平定,兵威正盛,地方的軍事叛亂在短時期內已沒有復起的可能。所以,北宋統(tǒng)治者考慮的是從根本上杜絕地方割據(jù),防止重蹈唐末甚至可以說是防止重蹈北宋前諸中央王朝的覆轍。

實際上,削減藩鎮(zhèn)的步驟,最重要的辦法是在經濟上加以控扼,因此,直接控制地方經濟收入,便是最根本,也是最為迫切的一個環(huán)節(jié)[1]。所以,北宋統(tǒng)一戰(zhàn)爭時在地方臨時設立的地方轉運使,其主要權責即是經度一路財賦,負責漕運及相關的事宜,并將地方收入上交中央,其以后正式設立的轉運使名義上也都是負責財賦。而有效控制地方,也必須在傳統(tǒng)的地方建置——州縣的基礎上另設機構,以實現(xiàn)對龐大帝國的治理,尤其是距離京師較遠的“鞭長莫及”的地區(qū)。從漢唐的歷史看,兩朝也特別注意中央與地方的關系,并也設立相關的中間機構,但是如刺史、州牧、道等監(jiān)察區(qū)最后都發(fā)展成州政府之上的一級地方行政機構,并導致了地方的分裂。所以,北宋建立之初,即設新的一級地方行政機構——路(北宋有兩種類型的路,其中一種是在邊境設置的軍事性質的路,與本文討論的作為地方行政機構的路無論在職權還是官員設置上都有很大不同,故不在本文討論范圍之內),以控馭地方,但北宋走的卻是不同于漢唐的道路。在北宋的各路逐漸設置和定型的過程中,轉運使是路的首設高級官職,實際上北宋最終形成制度的地方行政機構——路,就是以路級統(tǒng)治機構之一的轉運使司為根據(jù)的[5]。當然,地方轉運使從臨時到固定需要有一個過程,由于地方藩鎮(zhèn)節(jié)度使的影響尚未消除,許多原割據(jù)王朝任命的“偽命官”也不能馬上奪其事權,所以,轉運使這種臨時的因事而立的官職在宋初政權鞏固以后是以中央“見縫插針”的方式被安插在各路的。其具體做法是:仿乾德元年由湖南開始推行通判的做法,凡是新平復的地區(qū),只要條件許可,概由中央任命轉運使為權力象征[1]。此時的轉運使,權責并未完全明確,有些“插”進去的轉運使僅僅是一種中央權力的象征,且轉運使任期較短,更換頻繁。太宗朝時,隨著中央與地方實力對比的變化,中央政府開始著手解決節(jié)度使問題,隨著廢除節(jié)度使支郡舉措的成功,節(jié)度使對地方的實際影響基本清除,此后,地方的行政格局也基本形成。當時的各路及其轉運使并未有明確的職責,“國初罷節(jié)鎮(zhèn)統(tǒng)支郡,以轉運使領諸路事,其分合未有定制”[1],但是作為戰(zhàn)時臨時設立的統(tǒng)數(shù)州財賦且能代表中央權威的轉運使,其管轄路一級行政區(qū)劃的權力一開始就十分明確。而早期各路轉運使的職責則主要是“寄耳目,治財賦,集事功”。所謂“向使牧宰得其人,郡邑政行,僚吏事肅,編民不殆,外奸不生,又以能致郡邑政行,僚吏事肅者,莫若于轉運使副也?！加抟灾^,擇縣令、知縣,莫若于知州、知軍。取知州、知軍,莫若于轉運使副。制轉運使副,乃系于朝廷……”[6]789。終北宋一朝,轉運使的主要職責都是經度一路財賦,即如《宋史》卷一六七《職官》七所列舉,“掌經度一路財賦,而察其登耗有無,以足上供及郡縣之費”,但其在太祖、太宗兩朝,為地方主要的行政長官,統(tǒng)攝州縣,居于中央與地方之間行制衡之作用,卻是事實,只是當時其權責沒有十分明確而已,其權力亦有膨脹之勢。轉運使制度隨著北宋路級地方行政體制的完善而成熟。宋廷一如其在中央采取的分權策略,一般在轉運使副設轉運副使,有時不置使置轉運副使二而互不統(tǒng)屬,即使是一正一副,其職責也是共掌一路財賦,有的路設的正副使資望不分伯仲,一樣被朝廷倚重[4]。在轉運使司外,宋廷在各路又置提點刑獄司分轉運使司法權,置提舉常平司,掌管水利、平倉等事及監(jiān)察官員,又設安撫使司分管了原屬轉運使司負責的賑濟災民、查看災區(qū)、報告災情的事務。路級的四司之間的權責又有一定程度的互通,如除安撫使司外其他三司稱“監(jiān)司”并都有監(jiān)察職責,但總體上說,路級行政機構以轉運使主持財賦,其他三司分轉運使額外之權的格局在宋真宗后逐漸形成。同時,除神宗元豐改制時以外,終宋一朝,始終沒有放棄對轉運使財賦轉運的審計權,并且自南宋開始又出現(xiàn)了逐級申報財政的辦法來對轉運使的財權進行監(jiān)督[7]。

從轉運使一職的制度化進程和其發(fā)展的情況來看,北宋為平衡中央與地方州縣的關系,防止新的割據(jù)出現(xiàn),是頗下一番苦心的。從戰(zhàn)時的臨時轉運使負責地方財賦,到設立轉運使司經度財賦,掌管一路行政,再到以轉運使司為中心的路級地方行政制度的成熟,我們看到了北宋相對于前朝較為完善的中央集權措施。掌管財賦的臨時官員能夠變?yōu)橐宦纷钪匾拈L官,也說明了北宋在加強中央集權上不同以往朝代那種以監(jiān)察官員為主的平衡中央與地方的模式。北宋通過轉運使集中財權到集中政權最后又分轉運使之權的策略可謂獲得了極大的成功,路級行政機構各級官員的設置也是后世行省制度的前身。當然,北宋前期那種“見縫插針”式的分散節(jié)度使職權的辦法也給以后北宋“冗官”局面的出現(xiàn)埋下了隱患,那種轉運使及其副手制約的制度也降低了地方行政的效率。但是,從政治制度模式革新的角度講,北宋實際是漢唐帝國模式到以后明清帝國模式的一個過渡朝代,作為一個承上啟下的朝代,它許多制度性的貢獻尤其是在處理地方與中央的關系上,是應該值得我們肯定的。

[1]戴揚本.北宋初期轉運使制度的演變 [J].中華文史論叢,2007,(1).

[2]劉后濱.政治制度史視野下的唐宋變革[J].河南師范大學學報:哲學社會科學版,2006,(2).

[3]戴揚本.北宋轉運使考述 [EB/OL].中國博士學位論文全文數(shù)據(jù)庫,2003.

[4]王麗.北宋轉運使的設置問題探討 [J].河南大學學報:社會科學版,2001,41(6).

[5]陳長征.北宋中央控馭地方的派出機構——路[J].山東大學學報:哲學社會科學版,2003,(2).

[6]陳靖.上太宗乞天下官屬三年替移一年一考[G]∥宋朝諸臣奏議:卷七二.上海:上海古籍出版社,1999.

[7]方寶璋.宋代在財經上對轉運使的監(jiān)督[J].中國社會經濟史研究,1993,(3).

(責任編輯:孫大力)

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1001-7836(2010)08-0007-02

10.3969/j.issn.1001-7836.2010.08.003

2010-05-25

柴鑫(1989-),女,陜西榆林人,2007級大學生。