唐雙娥

(湖南大學(xué)法學(xué)院,湖南長沙 410082)

水流概念與水資源概念的法學(xué)抉擇

唐雙娥

(湖南大學(xué)法學(xué)院,湖南長沙 410082)

我國法律有關(guān)所有權(quán)的規(guī)定將“水資源”與“水流”等同,學(xué)者也持此觀點。在中國大百科全書中,水資源是比水流更為常見的概念。《水法》中的水資源是指地表水和地下水資源,不包括大氣降水。水流是水力學(xué)上的一個概念,強(qiáng)調(diào)人們利用水資源流動而產(chǎn)生的動力?！稇椃ā分赃x擇“水流”而非“水資源”,源于人們從水力學(xué)角度看待水資源,強(qiáng)調(diào)利用水資源因流動而產(chǎn)生的能量。在水資源短缺的當(dāng)下,隨著雨水工程設(shè)施的廣泛利用,以及水生態(tài)功能的凸現(xiàn),都要求使用比“水流”外延更大的“水資源”概念,以實現(xiàn)水資源的持續(xù)利用。

水資源;水流;水生態(tài)功能;水力

我國《憲法》、《物權(quán)法》規(guī)定的均是“水流”為國家所有;而《水法》規(guī)定的是“水資源”為國家所有,從而產(chǎn)生“水流”所有權(quán)和“水資源”所有權(quán)兩種提法。至少從字面上看,《憲法》中的“水流”與《水法》中的“水資源”不同,從而引發(fā)到底是水流所有權(quán)還是水資源所有權(quán)的表述問題。這種不一致是一個疏忽,還是一種立法上的有意安排,到底哪種表述更科學(xué),更有利于水資源的持續(xù)利用,值得思考。

1 “水資源”等同于“水流”的做法

《憲法》規(guī)定的是“水流”的所有權(quán),并沒有規(guī)定“水資源”的所有權(quán)。而《水法》作為專門性法律,明確指出依據(jù)《憲法》規(guī)范“水資源”的開發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)?！端ā返?條還具體規(guī)定水資源包括地表水和地下水。根據(jù)法律位階原理,《水法》不應(yīng)做出與《憲法》不一致的規(guī)定。但2002年修改《水法》時仍規(guī)定“水資源”歸國家所有,那么只能姑且認(rèn)為,《水法》將“水資源”與“水流”等同起來,“水流”所有權(quán)等同于“水資源”所有權(quán)。

學(xué)者也將“水資源”等同于“水流”。由于《憲法》與《水法》規(guī)定不一致,但為了使《水法》的規(guī)定符合《憲法》,大部分學(xué)者將“水資源”與“水流”等同使用,認(rèn)為“在中國,水資源所有權(quán)歸國家所有,這是《中華人民共和國憲法》(第9條第1款)與《水法》(第3條第1款)的明文規(guī)定,《水法》修改仍堅持這一立場?！盵1]

那么,這種“水資源”與“水流”等同的做法是否科學(xué)呢,是否有利于水這種自然資源的可持續(xù)利用呢?下面將通過比較“水資源”、“水流”兩個概念以及分析《憲法》使用“水流”的原因,來予以說明。

2 “水流”、“水資源”的含義分析

2.1 “水資源”是比“水流”更常見的詞語

1989年上海辭書出版社出版的《辭?！分袥]有“水流”這個詞語?！吨袊蟀倏迫珪乩韺W(xué)》中有“水圈”、“水系”、“水資源”、“河流”等詞,也沒有“水流”一詞;《中國大百科全書水利》中有“水資源”、“水庫”詞條,也沒有“水流”一詞。

可見,在我國類似《中國大百科全書水利》、《中國大百科全書地理學(xué)》等工具書里,“水流”并不是一個常見的詞語,相反,“水資源”倒是常見和通用的詞語?！稇椃ā窞槭裁瓷帷八Y源”這種常用的詞語,選擇“水流”這個更為生疏和偏僻的詞語,要分析原因,首先得厘清“水流”、“水資源”的含義。

2.2.2 “水資源”的含義

2002年《水法》第2條在規(guī)定水資源時,并沒有將大氣降水包括在內(nèi),僅指出水資源包括地表水和地下水?！端ā返拇朔N規(guī)定存在是否科學(xué)的問題。在《中國大百科全書水利》里,水資源不僅包括自然界各種形態(tài)(氣態(tài)、液態(tài)或固態(tài))的天然水,而且明確指出,“人類大量利用的是大氣降水、河流水、湖泊和水庫水、土壤水和地下淡水”;“由于大氣降水是河流水、湖泊水、土壤水和地下水的總補給來源,從廣義上講,降水量就是某一地區(qū)可利用水資源的總量”[2]。

正因為在水利學(xué)上,大氣降水屬于被人類利用的水資源,因此,2001年《水法》修改過程中,李來柱等全國人大常委會委員指出,依照草案“水資源包括地表水和地下水”,有個水資源是否包含空中水的問題。1998年國務(wù)院批準(zhǔn)的水利部“三定”方案中關(guān)于“水利部統(tǒng)一管理水資源”中,水資源已明確包括空中水。因此,建議將草案有關(guān)規(guī)定修改為：本法所稱水資源,是指空中水、地表水和地下水[3]。另外,也有學(xué)者指出,“必須把降水量作為原生(不是次生)水資源量參加統(tǒng)計。把降水量排斥在水資源概念之外無法解釋為什么存在草場、森林和無灌溉的農(nóng)業(yè)(這個道理不識字的農(nóng)民也懂得,可被學(xué)者撂到腦后)。必須承認(rèn)降水量就是水資源。以東北為例,那里的原生水資源量是自然界送給我們6410億m3/a的淡水,對新疆這個數(shù)字是2500億m3/a?！盵4]

2.2.3 “水流”的含義

“水流”這個詞語使用在什么領(lǐng)域呢?通過查閱發(fā)現(xiàn),《中國大百科全書水利》的“水力學(xué)”詞條中使用了“水流”。水力學(xué)上有水流動量方程、水流連續(xù)性方程、水流能量方程。可見,“水流”便是在“水力”的意義上使用。何謂“水力”?《簡明不列顛百科全書》中的“水力”是指“用水流推動水輪或類似裝置而產(chǎn)生的動力”[5]。1993年中國水利工程學(xué)會第三屆年會的決議指出,“水力”指水能利用[6],即強(qiáng)調(diào)利用水資源中蘊含的巨大能量。水流用流速、流向等指針來表示,如水流平緩。

那么,何謂“水流”?有意思的是,在吳光華主編的《漢英大詞典》(第2版)中,有“水流”詞條,并被解釋為“江河”、“流動的水”。在王同億主編譯的《英漢辭海》中,有water flow詞條,沒有water resources。在該《英漢辭海》中,water flow被解釋為“水流,亦指水流量單位時間內(nèi)流過(如一只閥門)的水量”。[7]

2.2.4 “水資源”與“水流”含義的比較

第一,水資源的外延大于水流。水流是水資源中流動的那部分水資源。水資源中大氣降水和部分地表水、地下水不存在流動的問題,其中有一部分是處于靜止?fàn)顟B(tài),只有那些奔流不息的江河、湖泊等才屬于水流。

第二,水資源的利用不僅限于其蘊含的動力。除了利用水資源蘊含的動力外,人類還廣泛利用水資源進(jìn)行灌溉、城市供水、防洪等,可見,人類對水資源的利用是多方面的。而水流則只強(qiáng)調(diào)利用水資源蘊含著的豐富動力,即通常所說的水力發(fā)電。

3 《憲法》使用“水流”概念的原因

在《中國大百科全書水利》和《中國大百科全書地理學(xué)》里,“水流”并不是一個常見的詞語,相反,“水資源”倒是常見和通用的詞語。那么,我國《憲法》為何舍“水資源”這個通用的詞語不用,而選擇偏僻的“水流”詞語呢?這需要考察《憲法》使用“水流”而非“水資源”的原因。

自從有了人類社會,就有了對水資源的利用。但可以說,從一開始,人們對水資源的利用無論是灌溉、發(fā)電,都在于除害興利。1993年,中國水利工程學(xué)會第三屆年會的決議中就曾明確指出：“水利范圍應(yīng)包括防洪、排水、灌溉、水力、水道、給水、污渠、港工八種工程在內(nèi)”[8]。前面分析過,《中國大百科全書水利》在“水力學(xué)”詞條中提到了“水流”。而根據(jù)1993年中國水利工程學(xué)會第三屆年會的決議,“水力”指水能利用[9],即強(qiáng)調(diào)利用水資源中蘊含的巨大能量。

水資源因地球重力的作用而蘊含著巨大的能量。由于重力的作用,流動的水具有能量,水的流量越大,落差越大,水的能量就越大。瀑布就因為其落差大,其中蘊含的能量就很豐富。水資源因其中蘊含的這種能量,從而形成人們通常所說的“水力資源”。水力發(fā)電就是利用是蘊藏于水體中的位能將水能轉(zhuǎn)換為電能,世界上已建的絕大多數(shù)水電站都屬于利用河川天然落差和流量而修建的常規(guī)水電站。2002年《水法》第14條在規(guī)定開發(fā)利用水資源的專業(yè)規(guī)劃時,特別提到了“水力發(fā)電”,第26條也強(qiáng)調(diào),“國家鼓勵開發(fā)、利用水能資源。在水能豐富的河流,應(yīng)當(dāng)有計劃地進(jìn)行多目標(biāo)梯級開發(fā)。建設(shè)水力發(fā)電站,應(yīng)當(dāng)保護(hù)生態(tài)環(huán)境……”

可見,《憲法》之所以選擇“水流”而非“水資源”一詞,源于人們從水力學(xué)角度看待水資源,強(qiáng)調(diào)利用水資源因流動而產(chǎn)生的能量。這從“水流”的含義也可以窺見一斑。

4 從可持續(xù)利用角度看“水流”、“水資源”概念的抉擇

4.1 水資源的可持續(xù)利用需要外延更大的“水資源”概念

根據(jù)以上分析,盡管在歷史上人們對水資源的認(rèn)識主要是有意識地突出利用水資源因流動而產(chǎn)生的能量,《憲法》也選擇“水流”這一比“水資源”更為偏僻的詞語,借以表達(dá)出背后的這種歷史背景。從而也導(dǎo)致千百年來,人們一直強(qiáng)調(diào)對水資源的利用,而且是有意識的利用,即是人類通過各種手段加以的利用,并不涉及到自然利用,如農(nóng)作物對雨水的利用,更很少談水資源的保護(hù)方面。

不過,隨著人類對水資源認(rèn)識的增多,水力資源發(fā)展為水資源,水力資源成為水利資源的范疇,人類對水資源的利用是多方面的。如《水法》第26條規(guī)定的水能利用,第27條規(guī)定的水運利用。因此,現(xiàn)代社會中,水資源的利用不僅包括對天然河流或湖泊、波浪、洋流所蘊藏的動能資源,還包括其他形式的利用,如雨水收集,更包括生態(tài)環(huán)境對水資源的利用問題。

我國水資源總量雖然較多,但隨著工農(nóng)業(yè)和城市的迅速發(fā)展,供水出現(xiàn)了緊張的局面,加之水污染的嚴(yán)重,水資源的保證程度已成為某些地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)的主要制約因素,都不同程度面臨水資源的可持續(xù)利用問題。為此,《水法》第1條突出強(qiáng)調(diào)“……實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用”。因此,在水資源短缺的當(dāng)下,如果不規(guī)定“水流”以外的水資源的所有權(quán)由國家統(tǒng)一行使,并進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)度,顯然不利于水資源的可持續(xù)利用。因而,從這個角度看,《水法》中的“水資源”所有權(quán)的表述比《憲法》中的“水流”所有權(quán)更為合適。

4.2 水生態(tài)功能的凸現(xiàn)要求使用“水資源”概念

“水流”一詞反映人們開發(fā)利用的是水資源的能量價值。實際上,水資源的價值除了作為自然資源被界定為財產(chǎn)外,其生態(tài)功能早已凸現(xiàn)出來?！端ā芬部隙诉@點,其在第4條和21條強(qiáng)調(diào),要發(fā)揮水資源的多種功能,開發(fā)利用水資源要兼顧農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生態(tài)環(huán)境用水等需要,在干旱和半干旱地區(qū)開發(fā)、利用水資源,應(yīng)當(dāng)充分考慮生態(tài)環(huán)境用水需要。

我國當(dāng)前嚴(yán)重的水環(huán)境問題,除了水資源短缺外,水污染問題也相當(dāng)突出,即水環(huán)境基本的生態(tài)功能喪失。如果水這種自然資源所有權(quán)的設(shè)計仍不考慮現(xiàn)實需要,將形同虛設(shè)。正如一些學(xué)者指出的那樣,“傳統(tǒng)民法的制度型思維模式,……還缺乏對可持續(xù)發(fā)展觀以及生態(tài)倫理的認(rèn)同”,“必須在對傳統(tǒng)民法的經(jīng)濟(jì)理性進(jìn)行深刻反思的基礎(chǔ)上納入生態(tài)理性,為克服經(jīng)濟(jì)理性的不足而進(jìn)行生態(tài)理性選擇?！盵10]可見,在水生態(tài)功能凸現(xiàn)的背景下,“水資源”概念比“水流”概念更能實現(xiàn)對水資源生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和維持,有效防止水污染。

4.3 雨水工程設(shè)施的廣泛利用呼吁使用水資源概念

水利學(xué)上,“水資源”包括大氣降水在內(nèi),我們實際上也一直在利用大氣降水。當(dāng)水資源發(fā)生短缺時,人們更有意識地重視大氣降水的利用,水資源嚴(yán)重短缺的西北部地區(qū)尤為重視。如甘肅從20世紀(jì)80年代開始瞄準(zhǔn)大氣降水,利用集蓄雨水實施主動抗旱;甘肅利用新型雨水利用技術(shù),建設(shè)了大量的各類雨水集蓄利用工程,實現(xiàn)了雨水資源的廣泛利用。正因為這樣,我國官方有關(guān)水資源的概念包括大氣降水在內(nèi),2004年《中國水資源公報》在介紹我國水資源總量時也指出,水資源包括降水量、地表水量和地下水資源量。

當(dāng)雨水工程設(shè)施廣泛運用時,其蓄集而成的水資源形成了大量的地表水,如果使用“水流”概念,那么,國家對這些水資源自然不享有所有權(quán),這將必然導(dǎo)致規(guī)范不統(tǒng)一的現(xiàn)象。2002年修訂《水法》時,將“農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有的水塘、水庫中的水,屬于集體所有”的規(guī)定,修改為“歸各農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用”。因此,與“水流”概念相比,“水資源”概念比“水流”更能囊括有關(guān)雨水工程設(shè)施利用中帶來的所有權(quán)問題。

[1]崔建遠(yuǎn).關(guān)于水權(quán)爭論問題的意見[J].政治與法律,2002,(6)：29—38.

[2]中國大百科全書水利[M].北京：中國大百科全書出版社,1992.

[3]吳坤.水法修訂草案：應(yīng)明確界定水資源的定義[N].法制日報,2001—12—25(4).

[4]張學(xué)文.降水量也是一種水資源[N].中國氣象報,2005—03—10.

[5]簡明不列顛百科全書[M].中國大百科全書出版社,1986.

[6]歷史資料-水利百科-水利常識-水利[EB/OL].水利部網(wǎng)站.

[7]王同億主編譯.英漢辭海[M].北京：國防工業(yè)出版社,1990.

[8]歷史資料-水利百科-水利常識-水利[EB/OL].水利部網(wǎng)站.

[9]歷史資料-水利百科-水利常識-水利[EB/OL].水利部網(wǎng)站.

[10]呂忠梅.環(huán)境資源法視野下的新水法[J].法商研究,2003,(4)：3—15.

The Choice between the Concepts of Water Flow and Water Resource from the Jurisprudence

Tang Shuang’e
(L aw School,Hunan University,Changsha Hunan410082)

The term of water resource is treated as same as the term of water flow in the property provisions in the relevant regulations.Scholars also think so.The term of water resource is a more common one than the water flow in the Encyclopedia of China.The water resource in the Water Law includes surface water and groundwater resources.The term of water flow is one in Hydraulics,which emphasizes the use of the power generated by water flow.Just such emphasis becomes the reason why the Constitution selects the term of water flow not water resource.The term of water resource with a wider extension is more suitable to realize the sustainable use of water resource when we face a water crisis,the rain water engineering facilities are being widely used and the ecological function of water is highlighted.

water resource;water flow;ecological function of water;waterpower

X21

A

1008-813(2010)01-0038-04

10.3969/j.issn.1008-813X.2010.01.011

2009-10-30

唐雙娥(1975—),女,湖南衡陽人,畢業(yè)于武漢大學(xué)法學(xué)院環(huán)境與資源保護(hù)法專業(yè),湖南大學(xué)法學(xué)院副教授,從事環(huán)境法研究。