□文/郭振華

我國目前還處于社會主義的初級階段，尚未完全建立集中、統(tǒng)一、透明的公共財政制度。政府財政支出還不夠規(guī)范，預(yù)算支出單位的效益、效果觀念有待加強。通過建立健全政府績效審計制度，能夠加強對政府財政支出進(jìn)行監(jiān)督，揭露被審計單位存在的問題，促進(jìn)被審計單位加強自身管理，推動公共財政體制的改革，規(guī)范秩序，提高公共財政支出績效，確保國家職能正常發(fā)揮，保障國民經(jīng)濟(jì)和社會健康發(fā)展。

一、政府績效審計的涵義

政府績效審計是指專職機構(gòu)和人員對政府部門為達(dá)到或超過既定標(biāo)準(zhǔn)或要求在實現(xiàn)的手段和方式方法是否在一定程度上良好地實現(xiàn)了投入與產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)性，自愿利用的效率性以及實現(xiàn)目標(biāo)的效果性，最終尋求改進(jìn)途徑，真正實現(xiàn)政府在社會活動中的增值服務(wù)。經(jīng)濟(jì)性是指以最低費用取得一定質(zhì)量的資源，及考量支出是否節(jié)約，在適當(dāng)考慮質(zhì)量的前提下盡量減少投入資源的成本。效率性是指投入與產(chǎn)出的關(guān)系，考量支出是否講求效率，包括是否以最小的投入取得一定的產(chǎn)出或者是以一定的投入取得最大的產(chǎn)出。效果性是指在多大程度上達(dá)到政策目標(biāo)、經(jīng)營目標(biāo)和其他預(yù)期結(jié)果。

二、政府績效審計的基本內(nèi)容

從政府績效審計的評價層次分析，可以將我國的績效審計劃分為以下內(nèi)容：公共部門績效審計、公共項目績效審計和公共資源績效審計。

（一）公共部門績效審計。整體層面評價，即把政府或政府部門履行職責(zé)的績效狀況作為審計內(nèi)容，稱之為公共部門績效審計。它所評價的內(nèi)容可以涉及到該公共部門的以下方面：政府部門運轉(zhuǎn)過程中對人、財、物資源的消耗利用狀況；政府部門的公共事業(yè)規(guī)劃能力；政府部門對公共事業(yè)的監(jiān)管能力；政府部門對公共事業(yè)的約束制度和法律法規(guī)的選擇與制定能力；政府部門從事公共管理活動方法的科學(xué)和先進(jìn)程度；政府部門工作人員的基本素質(zhì)，等等。

（二）公共項目績效審計。重點層面的評價，即評價政府履行政府責(zé)任的履行績效。把政府對公共投資領(lǐng)域的為公民服務(wù)的投資項目作為審計內(nèi)容，稱之為公共投資項目績效審計。如，市政基礎(chǔ)設(shè)施工程、水利建設(shè)工程，等等。它所評價的內(nèi)容涉及到了對于每一項政府投資項目，政府部門是否能夠合理規(guī)劃公共項目建設(shè)，能否經(jīng)濟(jì)、節(jié)約地投入公共項目的建設(shè)資金，能否充分有效地實現(xiàn)公共項目的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、環(huán)境效益等。

（三）公共資源績效審計。單項層面評價，即評價政府管理的公共資源的履行績效。對政府或政府部門負(fù)責(zé)管理、分配和利用公共資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行評價的審計活動。它所評價的內(nèi)容涉及到了對于政府使用公共資源是否能夠合理、經(jīng)濟(jì)、效益的使用，作為公共資源的典型代表就是財政專項資金的使用。

三、我國政府績效審計改進(jìn)對策

（一）刺激政府績效審計需求。社會上普通認(rèn)為，我國目前政府審計工作的重點是財務(wù)收支審計，我國財經(jīng)工作領(lǐng)域的違法違紀(jì)問題依然是十分突出的現(xiàn)實，決定了短期內(nèi)不能放松財務(wù)收支審計且必須以此為重點。從績效審計的實踐來看，并沒有大量的成功案例來引起社會的強烈反響，從而贏得高層領(lǐng)導(dǎo)和社會公眾的更大支持，反而無法避免地走入了低水平發(fā)展的怪圈。只有得到人們最廣泛的支持，政府的績效審計工作才能更具有成效。為此，應(yīng)做好以下方面的工作：審計機關(guān)要加強政府績效審計意識的宣傳教育，讓績效審計的理念深入人心，這是解決當(dāng)前政府績效審計工作各項難題的基礎(chǔ)工作；審計機關(guān)要運用所取得的績效審計的成果，積極爭取各級黨委、政府的重視，得到廣大人民群眾的支持，這保障了審計工作的順利開展；通過宣傳教育，使全國的審計工作人員進(jìn)一步明確自己的職責(zé)，增強其自身的自覺性和責(zé)任感，這是提高政府績效審計質(zhì)量的關(guān)鍵。

（二）探索雙軌制政府審計體制。政府審計機關(guān)存在績效審計盲區(qū)。由于我國現(xiàn)行審計機關(guān)的體制是典型的政府主導(dǎo)模式，審計機關(guān)是政府的一個組成部門，政府績效審計的實施也就因此不可避免地形成政府績效審計的盲區(qū)，更多的扮演的角色是政府的內(nèi)部審計。建議嘗試通過建立隸屬于政府的內(nèi)部審計機構(gòu)和隸屬于人大的國家審計機關(guān)，實行審計雙軌制。即在人大和和政府分別建立履行不同審計職責(zé)的審計組織。人大所屬的審計組織主要從事財政預(yù)算審計監(jiān)督，政府所屬的審計組織則執(zhí)行政府經(jīng)濟(jì)監(jiān)管工作所需要的各項審計監(jiān)督任務(wù)。在雙軌制體制下，隸屬于人大的審計組織，成為我國最高國家審計機關(guān)，而隸屬于國務(wù)院的審計組織仍同目前審計署的性質(zhì)一樣，屬于政府內(nèi)部的一個專門從事內(nèi)部審計監(jiān)督工作的職能部門。這一體制的最大特點是，既發(fā)揮了審計機關(guān)的專業(yè)監(jiān)督資源優(yōu)勢與人大的權(quán)力監(jiān)督優(yōu)勢，積極開辟和擴(kuò)展人大在財政監(jiān)督預(yù)算上的新途徑，同時又繼續(xù)保持了政府為履行經(jīng)濟(jì)職能所必需的審計監(jiān)督體系。

（三）改革政府績效預(yù)算管理體制。各國的公共管理改革，莫不把財政預(yù)算改革作為重點之一。因為預(yù)算是控制成本、績效衡量的突破口，沒有預(yù)算管理制度，政府績效審計就沒有了評價的依據(jù)。沒有好的預(yù)算管理制度，政府績效審計的結(jié)果就不可能客觀、公正。因此，政府績效審計的發(fā)展就必須擁有良好的政府部門預(yù)算管理制度。而我國目前的預(yù)算管理制度存在著諸多問題，如預(yù)算資金管理部門和資金使用部門責(zé)權(quán)利的劃分、預(yù)算管理范圍不明確、沒有預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)定額和預(yù)算不透明，等等。

借鑒西方的成功經(jīng)驗，我們應(yīng)該在我國公共支出管理中逐步引入績效預(yù)算的理念與做法，逐步建立以結(jié)果為導(dǎo)向的財政支出績效考評機制和公共財政的績效預(yù)算體制，為績效評價提供可操作性的衡量標(biāo)準(zhǔn)。同時，通過對政府績效預(yù)算管理體制的改革，使立法機關(guān)和社會各界不僅關(guān)注公共資源的引入，更關(guān)注公共資源的產(chǎn)出和公共產(chǎn)品的提供，政府也會逐步從合規(guī)性受托責(zé)任轉(zhuǎn)移到績效性受托責(zé)任，從而為開展績效審計創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

（四）建立完善政府績效審計規(guī)范體系。我國績效審計尚未形成公認(rèn)的、具有權(quán)威性的績效評價標(biāo)準(zhǔn)，給績效審計人員客觀公正地提出評價意見造成了困難。從各國績效審計的發(fā)展來看，凡績效審計開展比較好的國家都較早地制定和頒布了績效審計準(zhǔn)則及相關(guān)的規(guī)范。如，美國是世界上最早制定績效審計準(zhǔn)則的國家，早在1972年就頒布了《政府的機構(gòu)、計劃項目、活動和職責(zé)的審計準(zhǔn)則》，對政府部門及其他非政府部門有公共資金的領(lǐng)域進(jìn)行績效審計做了比較具體的規(guī)定。因此，盡快制定出一整套獨立的績效審計法律法規(guī)體系，是我國大力開展績效審計和實現(xiàn)依法審計所必須解決的一大問題。由于績效審計的特殊性與復(fù)雜性，目前我國已出臺的法律、法規(guī)中涉及績效審計的內(nèi)容較少，沒有形成一套完整的政府績效審計法規(guī)體系。

（五）引入風(fēng)險導(dǎo)向的績效審計模式?？冃徲媽儆趪覍徲?，是一種強制性審計，審計機關(guān)的工作人員所做出的審計結(jié)論及審計處理意見關(guān)系到國計民生。如果審計結(jié)論和審計處理意見不恰當(dāng)，不僅可能造成對某些人員和單位的重大損害，而且還可能影響整個國家的經(jīng)濟(jì)運行，乃至政治的穩(wěn)定。建立風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嬆Ｊ较碌恼冃徲嬘兄诿鞔_績效審計風(fēng)險，有利于績效審計質(zhì)量的控制，有利于設(shè)計合理的績效審計程序，從而提高績效審計效率和效果。

國外政府績效審計有一套完整的理論體系，其審計程序采用了風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嬂砟?，要求對被審單位進(jìn)行了解和評估，在風(fēng)險評估的基礎(chǔ)上設(shè)計審計程序。而我國目前在國家審計當(dāng)中尚未進(jìn)行風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲?，更不用說在政府績效審計中推行風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲?，這不利于政府績效審計工作的推廣。隨著經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政策環(huán)境的改變，政府及公共部門的業(yè)務(wù)愈加復(fù)雜，風(fēng)險也比較大，政府及公共部門要控制經(jīng)營風(fēng)險，審計機關(guān)更應(yīng)該控制審計風(fēng)險。

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[3]劉明輝，徐正剛.新公共管理背景下的績效審計研究[J].財政監(jiān)督，2006.5.