曹 陽(yáng) 王 嬌,2 祁 爽 翟連江

(1.遼寧省生態(tài)公益林項(xiàng)目中心,沈陽(yáng) 110036;2.沈陽(yáng)農(nóng)業(yè)大學(xué)林學(xué)院,沈陽(yáng) 110036;3.遼寧省政府政策研究室,沈陽(yáng) 110036)

遼東山區(qū)水資源保護(hù)和補(bǔ)償機(jī)制的研究

曹 陽(yáng)1王 嬌1,2祁 爽1翟連江3

(1.遼寧省生態(tài)公益林項(xiàng)目中心,沈陽(yáng) 110036;2.沈陽(yáng)農(nóng)業(yè)大學(xué)林學(xué)院,沈陽(yáng) 110036;3.遼寧省政府政策研究室,沈陽(yáng) 110036)

通過對(duì)遼寧省東部山區(qū)水資源保護(hù)情況調(diào)查,圍繞遼寧省東部山區(qū)水資源保護(hù)機(jī)制的建立進(jìn)行研究。分析遼東水資源對(duì)全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)振興的重要意義?？偨Y(jié)遼東水資源保護(hù)的做法和初步成效。分析存在的問題,提出了建立保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的對(duì)策和建議。

遼東;水資源;保護(hù)和補(bǔ)償機(jī)制

遼寧省東部山區(qū)是遼寧的重要綠色屏障和水源涵養(yǎng)基地。長(zhǎng)期以來(lái),為給遼寧中部城市群提供優(yōu)質(zhì)水源,這一地區(qū)在保護(hù)好生態(tài)環(huán)境方面做出了不懈的努力,并為此付出了巨大的保護(hù)成本,失去了較多的發(fā)展機(jī)遇。但由于得不到相應(yīng)的補(bǔ)償,保護(hù)和建設(shè)者的積極性受到了嚴(yán)重挫傷,要從源頭上持久地保護(hù)好水資源,必須盡快建立遼東山區(qū)水資源保護(hù)和補(bǔ)償機(jī)制。

1 遼東水資源對(duì)全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)振興的重要意義

據(jù)最新的水資源評(píng)價(jià)結(jié)果顯示,遼寧省水資源總量為342億 m3,列全國(guó)第 21位;人均水資源僅 820m3,為全國(guó)的1/3。按照聯(lián)合國(guó)認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn),遼寧除東部地區(qū)以外都屬于嚴(yán)重貧水區(qū)。如沈陽(yáng)、大連等許多地區(qū)的人均水資源在300m3至 600m3之間,大大低于國(guó)際上的缺水警戒線。由于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,用水增長(zhǎng)速度加快,遼寧水資源嚴(yán)重短缺的狀況成為了制約全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要因素。

遼東作為遼寧省重要的水源地,以本溪、撫順、丹東、鐵嶺等市為主的遼東山區(qū)有林地面積5 147萬(wàn)畝,涵蓋遼河、渾河、太子河、大洋河、鴨綠江和碧流河 6大水系;有 30多座大中型水庫(kù),每年可涵養(yǎng)水源 120億 m3,為省內(nèi) 10個(gè)城市提供工農(nóng)業(yè)用水 70億 m3,占城市總用水量的 80%。因此,保護(hù)好遼東山區(qū)水資源對(duì)有效解決中部城市水資源短缺問題和遼寧省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展至關(guān)重要。

2 遼東地區(qū)水資源保護(hù)建設(shè)取得的成績(jī)

2.1 實(shí)施天然林和公益林保護(hù),增強(qiáng)了水源涵養(yǎng)能力

遼東山區(qū)自 2001年以來(lái),對(duì)重點(diǎn) 9縣 (岫巖、撫順、清原、新賓、本溪、桓仁、寬甸、鳳城、西豐 )2 268.9萬(wàn)畝天然林全面禁止商業(yè)性采伐,控制森林資源人為消耗,每年減少采伐量 193萬(wàn)m3,森林的水源涵養(yǎng)功能、水土保持功能、調(diào)節(jié)氣候功能、環(huán)境凈化功能明顯增強(qiáng)。據(jù) 2008年該地區(qū)1 320個(gè)資源監(jiān)測(cè)點(diǎn)開展森林資源消長(zhǎng)監(jiān)測(cè)結(jié)果,2002年以來(lái)這一地區(qū)通過封山管護(hù)補(bǔ)植等措施新增加了 97萬(wàn)畝有林地,森林蓄積年凈增5.43個(gè)百分點(diǎn),高于全省平均水平 2個(gè)百分點(diǎn),土地被沖被淹減少了 40%。本溪、撫順、丹東三市水資源擁有量占到全省總量的48.7%。據(jù)《2008年遼寧省環(huán)境狀況公報(bào)》顯示,遼寧省河流的優(yōu)良水質(zhì)主要集中在渾河、太子河上游和鴨綠江。

2.2 多造林少砍柴,增加森林資源總量

2002年以來(lái),本溪、撫順、丹東三市已累計(jì)完成退耕還林和荒山造林 150萬(wàn)畝,其中退耕還林和坡耕地治理 26萬(wàn)畝。本溪市近五年完成造林81.5萬(wàn)畝,森林覆蓋率高達(dá) 74%。三市已累計(jì)建設(shè)節(jié)能炕灶73.74萬(wàn)鋪、北方生態(tài)模式戶4.18萬(wàn)戶、太陽(yáng)能保溫房50.9萬(wàn) m3、生物質(zhì)秸桿氣化集中供氣工程81處,每年節(jié)約燒柴 119萬(wàn) t,減少森林蓄積消耗 76萬(wàn) m3,保護(hù)林地 250萬(wàn)畝。這“一加一減”,使遼東山區(qū)的森林資源總量大幅增加,森林覆蓋率已達(dá)到 62%,活立木蓄積接近 2億 m3,進(jìn)一步增強(qiáng)了涵養(yǎng)水源功能。

2.3 優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),嚴(yán)格控制資源開發(fā)

遼東山區(qū)的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)是農(nóng)業(yè)、林業(yè)和選礦業(yè)。為了保護(hù)好水源地生態(tài)環(huán)境,嚴(yán)格控制了各種資源開發(fā)活動(dòng),積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),大力發(fā)展森林旅游業(yè)、紅松果材兼用林、林下中草藥、林蛙、山野菜等林地經(jīng)濟(jì)。目前,本溪、撫順、丹東三市中藥材種植面積達(dá)到201.5萬(wàn)畝,干堅(jiān)果和水果面積540.4萬(wàn)畝,野生動(dòng)物養(yǎng)殖年產(chǎn)值達(dá)31.5億元,森林旅游業(yè)年收入達(dá)3.65億元。本溪市堅(jiān)決制止柞蠶放養(yǎng)、園參種植等破壞森林資源的行為,嚴(yán)格征占用林地審核管理。本溪縣對(duì) 249個(gè)礦山企業(yè)征占林地進(jìn)行了全面清理,其中桓仁縣取締木材加工廠 224處。

2.4 加強(qiáng)水源地周邊污染源整治

撫順市為大伙房水庫(kù)設(shè)定了多重水質(zhì)保護(hù)措施,在各河流水庫(kù)入口處建設(shè)了水質(zhì)自動(dòng)監(jiān)測(cè)站,投資1.3億元在水庫(kù)上游城鎮(zhèn)建設(shè) 6座城鎮(zhèn)污水處理廠集中收集處理生活污水,投資1 600多萬(wàn)元建設(shè) 3個(gè)垃圾填埋處理場(chǎng)。全市新建有機(jī)肥生產(chǎn)企業(yè) 8家,將水庫(kù)周邊 41個(gè)村的畜禽養(yǎng)殖污染物收集后生產(chǎn)有機(jī)肥,不僅減少了農(nóng)藥化肥的施用量,減輕了農(nóng)業(yè)面源污染,還有效地解決了畜禽糞便污染問題。

本溪市加大對(duì)水源地保護(hù)監(jiān)管力度,嚴(yán)厲打擊違法排污行為,先后關(guān)停取締涉水企業(yè) 70家,其中造紙企業(yè) 22家,選礦企業(yè) 47家,使老官砬子飲用水源一級(jí)保護(hù)區(qū)的水質(zhì)一直保持國(guó)家Ⅱ類地表水標(biāo)準(zhǔn)。由于排污標(biāo)準(zhǔn)的提高,桓仁縣對(duì)很多企業(yè)進(jìn)行了搬遷或關(guān)停。

遼東山區(qū)為保證向下游輸送穩(wěn)定優(yōu)質(zhì)水源做出了巨大努力,并為此犧牲了很多的發(fā)展機(jī)會(huì)和經(jīng)濟(jì)利益。特別是大伙房水庫(kù)輸水工程的建設(shè),本溪、撫順兩市大大增加了企業(yè)治污成本,畜牧業(yè)和農(nóng)業(yè)發(fā)展受到嚴(yán)格限制,發(fā)電量將大幅減少。據(jù)匡算,作為補(bǔ)充水源地的桓仁縣每年因此帶來(lái)的損失和不利影響達(dá) 13億元之多。

3 遼東山區(qū)水資源保護(hù)建設(shè)任務(wù)繁重

3.1 遼東山區(qū)經(jīng)濟(jì)總體處于欠發(fā)達(dá)水平

從 2007、2008年林業(yè)重點(diǎn) 9縣 (寬甸、鳳城、本溪、桓仁、新賓、清原、撫順、西豐、岫巖)在全省 44個(gè)縣 GDP、財(cái)政一般預(yù)算收入和農(nóng)民人均純收入的位次可以看出:2007年 9縣的地區(qū)生產(chǎn)總值有 5個(gè)縣排在 30名之后,2008年有 6個(gè)縣排在 30名之后;2007年 9縣農(nóng)民人均純收入都排在 20名之后,有 4縣排在 30名之后,2008年有 8縣排在 20名之后,5縣排在 30名之后;2007年 9縣的財(cái)政一般預(yù)算收入超過 3億元的僅有 1個(gè)縣,2008年低于 3億元的仍有 3個(gè)縣。

在這樣一種發(fā)展水平下,特別是在與下游地區(qū)發(fā)展存在巨大差距的情況下,遼東山區(qū)群眾思富心切,對(duì)開發(fā)本地森林和礦產(chǎn)資源、木材加工、牲畜業(yè)資源的愿望非常強(qiáng)烈,發(fā)展與保護(hù)的矛盾尖銳,生態(tài)環(huán)境面臨巨大壓力。

3.2 現(xiàn)行的生態(tài)公益林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)低

在遼東山區(qū)的許多地方,經(jīng)營(yíng)山林是農(nóng)民收入的主要來(lái)源,而一旦劃為生態(tài)公益林就不能隨便經(jīng)營(yíng),造成每畝林地平均每年機(jī)會(huì)成本損失為 41元、禁伐損失28.5元。在重點(diǎn) 9縣中有1 401萬(wàn)畝重點(diǎn)公益林納入國(guó)家補(bǔ)償,每年每畝僅補(bǔ)助 10元;有1 180萬(wàn)畝地方公益林和天然林商品林納入省里補(bǔ)償,每年每畝僅補(bǔ)助 5元。公益林現(xiàn)行的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于林地所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益,與保護(hù)和建設(shè)的實(shí)際需要相差太大,與林農(nóng)的期望值相差甚遠(yuǎn),補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)單一、靜態(tài),沒有根據(jù)實(shí)際情況確定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。而且由于補(bǔ)助過低,只夠集中用于基本管護(hù)的費(fèi)用,不能發(fā)到農(nóng)民的手中,嚴(yán)重影響了生態(tài)公益林經(jīng)營(yíng)者的積極性,更不利于生態(tài)公益林的保護(hù)和生態(tài)效益的發(fā)揮。

3.3 建設(shè)資金投入嚴(yán)重不足,森林資源仍在過量消耗

遼東山區(qū)每年生態(tài)建設(shè)資金存在巨大缺口。以桓仁縣為例,全縣在裸露地治理和林業(yè)建設(shè)等方面每年投入資金3 000多萬(wàn)元,上級(jí)僅投入 300萬(wàn)元。遼東山區(qū)農(nóng)村生產(chǎn)生活用柴消耗過大,其替代能源——沼氣和生物質(zhì)秸桿氣化集中供氣工程等推廣難度較大 (建一個(gè)沼氣池需每戶自籌 900元,建一個(gè)秸稈氣化站存在 70萬(wàn)元缺口),農(nóng)民難以負(fù)擔(dān)。

4 建立遼東水資源保護(hù)建設(shè)補(bǔ)償機(jī)制的對(duì)策和建議

4.1 樹立“共贏”的觀念

遼東山區(qū)水資源獲得補(bǔ)償其實(shí)質(zhì)是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的成果,省政府和下游地區(qū)政府進(jìn)行補(bǔ)償是為了保障自己正常生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要,是對(duì)占有遼東山區(qū)優(yōu)質(zhì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品所付的費(fèi)用。建立補(bǔ)償機(jī)制既可以激勵(lì)遼東山區(qū)進(jìn)一步加強(qiáng)水源地生態(tài)環(huán)境保護(hù),又可以激勵(lì)下游地區(qū)珍惜和節(jié)約水資源。同時(shí),還可以促進(jìn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村。所以建立水資源保護(hù)建設(shè)補(bǔ)償機(jī)制對(duì)遼東山區(qū)和下游是公平的和共贏的。其次,對(duì)遼東山區(qū)水資源保護(hù)建設(shè)實(shí)施補(bǔ)償不是救濟(jì)和救急,主要補(bǔ)償措施必須是機(jī)制化的、長(zhǎng)效的,并輔助于階段性的或暫時(shí)性的補(bǔ)償措施。補(bǔ)償形式可以包括資金、實(shí)物、技術(shù)、開發(fā)項(xiàng)目等方面。

4.2 建立補(bǔ)償?shù)膶?shí)施機(jī)構(gòu)

設(shè)立由發(fā)改委、財(cái)政、林業(yè)、環(huán)保、水利等部門聯(lián)合組成的“水資源保護(hù)建設(shè)補(bǔ)償管理辦公室”,盡快著手補(bǔ)償機(jī)制建立的調(diào)研。協(xié)調(diào)遼東山區(qū)和中部城市,建立遼東山區(qū)水資源保護(hù)建設(shè)補(bǔ)償聯(lián)席會(huì)議制度,借鑒國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn),科學(xué)合理地確定對(duì)水資源保護(hù)建設(shè)實(shí)施補(bǔ)償?shù)姆秶?、渠道和?biāo)準(zhǔn),先行試點(diǎn),逐步推進(jìn),為進(jìn)一步深入實(shí)施補(bǔ)償積累經(jīng)驗(yàn)。

4.3 建立水資源保護(hù)建設(shè)補(bǔ)償基金

基金建立可以考慮幾個(gè)方面資金來(lái)源:一是省財(cái)政收入。下游受益的發(fā)達(dá)地區(qū)已向省財(cái)政做出了巨大貢獻(xiàn),政府有責(zé)任為這些地區(qū)支付一部分補(bǔ)償費(fèi)。二是按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”的原則,下游受益的各設(shè)區(qū)市政府要以上一年度城市工農(nóng)業(yè)和生活用水量為依據(jù),按省里測(cè)算的標(biāo)準(zhǔn)從財(cái)政中支出補(bǔ)償資金,上繳省財(cái)政專戶,統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)對(duì)上游地區(qū)為保護(hù)建設(shè)水資源做出貢獻(xiàn)的農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償。三是在下游受益地區(qū)的城市供水價(jià)格中,或在提高城市供水價(jià)格的增量中,抽取一定比例,作為補(bǔ)償基金的一個(gè)資金源。據(jù)資料顯示,2008年全國(guó) 36個(gè)大中城市民用水價(jià)平均每噸3.77元,而作為嚴(yán)重缺水大城市的沈陽(yáng)市民用水價(jià)平均每噸僅1.9元,與其發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不對(duì)稱,也不利于珍惜和節(jié)約水資源。所以,中部城市水價(jià)上調(diào)的空間較大,完全可以提取部分增量用于東部水資源建設(shè)的補(bǔ)償。四是重新核實(shí)上網(wǎng)電價(jià),從利用當(dāng)?shù)厮Y源發(fā)電收入中提取部分資金,從以當(dāng)?shù)厣志坝^為主要旅游資源的景區(qū)門票收入中提取部分資金,納入補(bǔ)償基金。

4.4 實(shí)行異地開發(fā)和發(fā)展援助

中部城市應(yīng)為提供生態(tài)屏障的遼東山區(qū)構(gòu)筑一個(gè)發(fā)展平臺(tái)和空間,為其提供發(fā)展機(jī)會(huì)。比如,可在中部城市市區(qū)設(shè)立扶貧經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū),作為遼東某縣的開發(fā)用地,并給予一系列政策扶持,進(jìn)行開發(fā)性補(bǔ)償。這是區(qū)域間生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠行緩?既解決了上游的污染問題,也促進(jìn)了生產(chǎn)力合理布局和區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。中部城市還可與遼東山區(qū)重要生態(tài)功能區(qū)縣“結(jié)對(duì)子”進(jìn)行經(jīng)濟(jì)發(fā)展援助,包括礦產(chǎn)資源開發(fā)、環(huán)境友好型和勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、項(xiàng)目合作建設(shè)、勞動(dòng)力培訓(xùn)和提供就業(yè)機(jī)會(huì)等。

4.5 明確遼東山區(qū)水源地特殊生態(tài)功能區(qū)定位

將遼東山區(qū)水資源保護(hù)建設(shè)及重要生態(tài)功能區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展納入相關(guān)規(guī)劃中,在項(xiàng)目、資金和政策上給予重點(diǎn)扶持。明確遼東山區(qū)水源地特殊生態(tài)功能區(qū)定位,對(duì)有關(guān)市、縣政府及領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行新的綠色政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)。

S719

A

1674-6341(2010)02-0006-02

2010-02-22

曹陽(yáng) (1973-),男,遼寧西豐人,高級(jí)工程師,碩士研究生,從事森林生態(tài)保護(hù)研究。

責(zé)任編輯:李增華