申建貞,常麗娟

(鄭州市惠濟(jì)區(qū)人民法院,河南鄭州 450045)

論職務(wù)犯罪指定管轄的利與弊

申建貞,常麗娟

(鄭州市惠濟(jì)區(qū)人民法院,河南鄭州 450045)

近幾年來,刑事司法實(shí)踐中指定管轄的案件越來越多,特別是對(duì)涉及職級(jí)較高官員的職務(wù)犯罪案件,指定管轄?zhēng)缀跻殉蔀橐环N趨于固定的模式。由于有關(guān)刑事案件指定管轄的法律規(guī)定不夠完善,理論研究相對(duì)薄弱,導(dǎo)致指定管轄實(shí)踐中的許多問題不能很好地得到解決。因此,結(jié)合現(xiàn)有法律規(guī)定和法理,兼顧現(xiàn)實(shí)需要與可能,對(duì)職務(wù)犯罪指定管轄實(shí)踐中的問題進(jìn)行深入分析和探討,逐步加以改進(jìn)和完善,就顯得十分必要。

職務(wù)犯罪;指定管轄;規(guī)范化

近幾年來,隨著我國反腐敗工作持續(xù)、深入地開展和檢察機(jī)關(guān)查辦的職務(wù)犯罪大要案日漸增多,為了有效排除案發(fā)當(dāng)?shù)氐母鞣N阻力和干擾,保證案件訴訟活動(dòng)順利進(jìn)行,指定管轄作為檢察機(jī)關(guān)可以采取的一種法律上的應(yīng)對(duì)措施,對(duì)涉及國家官員,特別是高級(jí)官員的職務(wù)犯罪案件,由上級(jí)人民檢察院乃至最高人民檢察院指定異地檢察機(jī)關(guān)立案?jìng)刹榛蚱鹪V,并協(xié)調(diào)同級(jí)人民法院指定管轄的做法得到廣泛而大量的應(yīng)用。實(shí)踐中,這種做法既呈現(xiàn)出好的方面,也暴露出一些弊端。本文筆者試通過對(duì)職務(wù)犯罪指定管轄利弊之分析,構(gòu)建職務(wù)犯罪指定管轄之規(guī)范,不當(dāng)之處,有待商榷。

一、職務(wù)犯罪案件指定管轄的現(xiàn)狀

職務(wù)犯罪案件的指定管轄,是指立案?jìng)刹榛驅(qū)彶榇?、起訴職務(wù)犯罪案件,遇有管轄范圍和權(quán)限不明或有爭(zhēng)議,或者是有管轄權(quán)的檢察機(jī)關(guān)無法或不宜行使管轄權(quán)情形的,經(jīng)由上級(jí)檢察機(jī)關(guān)指定管轄,然后經(jīng)由上級(jí)人民法院指定管轄。由于反腐敗斗爭(zhēng)的嚴(yán)峻性和復(fù)雜性,決定了職務(wù)犯罪案件立案?jìng)刹楹蛯彶榇?、起訴,以及審判中的管轄問題復(fù)雜和嚴(yán)重得多。一方面,管轄范圍和權(quán)限不明或有爭(zhēng)議的情形客觀存在;另一方面,無論是執(zhí)法辦案機(jī)關(guān),還是社會(huì)公眾,往往傾向認(rèn)為案發(fā)當(dāng)?shù)厮痉C(jī)關(guān)對(duì)涉及國家高級(jí)官員的職務(wù)犯罪案件無法或不宜行使管轄權(quán)。究其原因,固然有查辦職務(wù)犯罪案件工作中來自犯罪嫌疑人和其他方面的阻力和干擾的因素,而更為重要的一個(gè)因素,則是對(duì)司法的不信任——目前情況下,對(duì)辦案中可能來自犯罪嫌疑人和其他方面的阻力和干擾,近乎普遍地認(rèn)為足以對(duì)司法的公正和效率產(chǎn)生影響。

(一)職務(wù)犯罪案件指定管轄之利

1.排除地方干擾,確保刑事訴訟各環(huán)節(jié)順利進(jìn)行。

《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第 15條規(guī)定:國家工作人員職務(wù)犯罪案件,由犯罪嫌疑人工作單位所在地人民檢察院管轄;如果由其他人民檢察院管轄更為適宜的,可以由其他人民檢察院管轄。這一立案?jìng)刹槟Ｊ诫m然有利于開展偵查工作,但隨著近些年反腐斗爭(zhēng)形勢(shì)的嚴(yán)峻,辦案工作日益受到犯罪嫌疑人關(guān)系網(wǎng)的干擾,給案件的查處帶來很大阻力。由此,對(duì)職務(wù)犯罪案件實(shí)行指定管轄,能夠有效克服和排除各種非法干擾因素,使檢察機(jī)關(guān)能夠在同一地區(qū)、同一時(shí)間,短時(shí)間內(nèi)迅速偵破一批大案、要案、串案和疑難案件,成案率也大大地有所提高,從而保證刑事訴訟的順利進(jìn)行。

2.充分整合現(xiàn)有的偵控資源,發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)偵控一體化的優(yōu)勢(shì)。

對(duì)職務(wù)犯罪案件實(shí)行指定管轄,能夠有效整合各地偵查、起訴資源,使當(dāng)?shù)芈殑?wù)犯罪案件不再局限于由當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)的偵查人員查辦,使地市級(jí)檢察院 (有時(shí)是最高檢、省檢)對(duì)所轄區(qū)域內(nèi)的偵查人員統(tǒng)一調(diào)配使用,同時(shí)通過指定偵查管轄的形式,由不具有管轄權(quán)的異地檢察機(jī)關(guān)立案?jìng)刹榘讣?從而使檢察機(jī)關(guān)能夠發(fā)揮出更大的偵查、起訴效用。

(二)職務(wù)犯罪案件指定管轄之弊

1.指定管轄在偵查、起訴、審判各階段不協(xié)調(diào)。

按照目前職務(wù)犯罪案件偵查指揮機(jī)制,上級(jí)檢察院將案件指定給不具有管轄權(quán)的下一級(jí)檢察院立案查處時(shí),并不需要事先通知同級(jí)法院,偵查部門也不需要事先通知公訴部門。等到案件偵查終結(jié)向本院公訴部門移送審查起訴時(shí),上一級(jí)檢察院尚未與同級(jí)法院協(xié)商向下一級(jí)法院下達(dá)指定審判管轄的決定,因無上一級(jí)法院的指定管轄決定,檢察院不能直接將案件向同級(jí)法院起訴,同級(jí)法院也無權(quán)直接受理,這時(shí)公訴部門就必須將該案的具體情況向上一級(jí)公訴部門匯報(bào),再由上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)公訴部門與同級(jí)法院刑事審判部門協(xié)商,由上級(jí)法院指定下一級(jí)法院審判管轄;或者由同級(jí)法院先收下檢察院起訴的案件,再向上一級(jí)法院匯報(bào),待上級(jí)法院作出指定管轄決定后,法院才正式受理檢察機(jī)關(guān)的指控。這兩種做法需要協(xié)調(diào)的關(guān)系復(fù)雜,涉及上下級(jí)檢察院之間、上下級(jí)法院之間、法院與檢察院之間、檢察院內(nèi)部偵查部門與公訴部門之間多種關(guān)系的理順,而訴訟期限又是法定的,并不因此而延長,故往往導(dǎo)致案件在審查起訴階段不能及時(shí)向法院起訴,或法院收案后不能及時(shí)受理,造成被告人在訴訟階段被超期羈押,損害了被告人的合法權(quán)利,其根源在于法律條文的原則性和滯后性,導(dǎo)致司法實(shí)踐中無章可循。

2.在對(duì)有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)“無法或不宜行使管轄權(quán)”情形的掌握上,表現(xiàn)出極大的隨意性。

這種現(xiàn)象致使一些本可以正常審理的案件,被不適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大適用指定管轄。如有文章披露:某省檢察院指定某市檢察院對(duì)另一城市中級(jí)法院原院長劉某受賄案審查起訴,案件進(jìn)入審判階段以后,因?yàn)槟呈兄屑?jí)法院提出不愿審理劉某一案,某高級(jí)法院又另行指定一個(gè)城市的中級(jí)法院管轄。對(duì)此案檢法指定管轄前后變化的情況進(jìn)行分析,可以說不僅僅是反映了檢法在對(duì)案件指定管轄上意見不一致的問題,更重要的是暴露了司法實(shí)踐中因?yàn)榉缮先狈?duì)指定管轄正當(dāng)理由和評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定而導(dǎo)致在指定管轄問題上存在一定的隨意性和不受約束的傾向。

3.指定管轄理由的欠缺與犯罪嫌疑人、被告人刑事管轄異議權(quán)的立法空白。

在職務(wù)犯罪案件的審判階段,由上級(jí)人民法院將該案件指定給偵查機(jī)關(guān)相對(duì)應(yīng)的法院審判,其根據(jù)為最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國刑事訴訟法〉若干問題的解釋》第 18條:有管轄權(quán)的人民法院因案件涉及本院院長需要回避等原因不宜行使管轄權(quán)的,可以請(qǐng)求上一級(jí)人民法院管轄;上一級(jí)人民法院也可以指定與提出請(qǐng)求的人民法院同級(jí)的其他人民法院管轄。即此類指定管轄的法定理由通常為法院院長需要回避等原因,可是當(dāng)今司法實(shí)踐中需要指定管轄的原因往往并非限于此類原因,還有諸如當(dāng)?shù)卦V訟環(huán)境惡化,關(guān)系網(wǎng)干擾因素增多等因素,這類案件上級(jí)檢察院指定下一級(jí)檢察院偵查管轄、上級(jí)法院指定下一級(jí)法院審判管轄時(shí),往往對(duì)指定管轄不說明原因,這與當(dāng)前要求司法機(jī)關(guān)辦案過程中要“公開、公正、透明”的司法精神相違背。

管轄權(quán)異議是指在訴訟中司法機(jī)關(guān)違背管轄的法律規(guī)定,管轄了其無權(quán)管轄案件的情況下,當(dāng)事人在法定期限內(nèi)提出要求該司法機(jī)關(guān)將案件移送有管轄權(quán)的司法機(jī)關(guān)管轄的主張。我國《民事訴訟法》第 38條和《行政訴訟法》第 21條、第 22條都明確規(guī)定了當(dāng)事人管轄權(quán)異議制度,但該項(xiàng)制度在我國刑事訴訟中卻呈現(xiàn)空白狀態(tài)。訴訟管轄權(quán)異議制度的缺位,極有可能損害當(dāng)事人的合法權(quán)益,影響刑事訴訟的公正性。

4.公檢法機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪指定管轄實(shí)踐做法不一,有失規(guī)范。

實(shí)踐中,各地公檢法機(jī)關(guān)對(duì)管轄爭(zhēng)議的提出、不同情形下指定管轄程序的啟動(dòng)、指定管轄決定的下達(dá)等,在執(zhí)行上差異很大。主要表現(xiàn)是:有的認(rèn)為必須在對(duì)犯罪事實(shí)查證屬實(shí)和已立案?jìng)刹榈那闆r下,才能啟動(dòng)指定管轄程序;有的認(rèn)為只要發(fā)現(xiàn)有犯罪事實(shí)存在,雖未經(jīng)立案?jìng)刹楹筒樽C屬實(shí),也可以指定管轄。有的案件在指定異地偵查的同時(shí),一并解決了審判管轄的問題;有的案件則是等到偵查終結(jié)或提起公訴時(shí),再協(xié)調(diào)人民法院指定管轄。有的是上級(jí)人民法院根據(jù)同級(jí)人民檢察院的意見指定管轄;有的則是下級(jí)人民法院提出指定管轄的請(qǐng)求,然后由上級(jí)人民法院指定管轄。有的是逐案指定管轄,有的是逐人指定管轄。還有在指定管轄決定采用的形式、指定管轄決定下達(dá)的途徑和公檢法機(jī)關(guān)之間指定管轄案件的移送方式等方面的做法,都極為混亂。如有的采用“決定書”的形式,有的采用“批復(fù)”、“公函”、“通知”等其他形式;有的是上級(jí)機(jī)關(guān)將指定管轄決定直接下達(dá)給案件承辦機(jī)關(guān),有的則是逐級(jí)和分次下達(dá)。

5.使所辦職務(wù)犯罪案件的辦案和預(yù)防工作相脫節(jié)。

職務(wù)犯罪案件指定管轄,往往會(huì)使預(yù)防職務(wù)犯罪形成無人管的狀態(tài)。從被指定的檢察機(jī)關(guān)看:一般情況下,被指定的檢察機(jī)關(guān)到非本轄區(qū)辦案也是為辦案而辦案,辦完案就走人了之,至于所辦的案件的案中預(yù)防和案后預(yù)防也無從去管。同時(shí),相對(duì)于上級(jí)檢察機(jī)關(guān)或被指定的檢察機(jī)關(guān)的當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)來說,當(dāng)?shù)氐臋z察機(jī)關(guān)對(duì)上級(jí)所辦的案件或被指定管轄的檢察機(jī)關(guān)所辦的案件的案中預(yù)防和案后預(yù)防也不能管。比方說:上級(jí)院在某基層轄區(qū)正在辦案或被指定的檢察機(jī)關(guān)在指定的轄區(qū)正在辦案,在辦案過程當(dāng)中,當(dāng)?shù)氐臋z察機(jī)關(guān)是不便搞案中預(yù)防和案后預(yù)防的,因?yàn)檫@個(gè)時(shí)候還來不及避嫌呢,又怎么好意思界入此案當(dāng)中搞案中預(yù)防和案后預(yù)防,這樣由當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)搞案中預(yù)防和案后預(yù)防根本不現(xiàn)實(shí)。

二、職務(wù)犯罪指定管轄規(guī)范化之構(gòu)想

(一)建立職務(wù)犯罪案件指定管轄的協(xié)商機(jī)制

針對(duì)各地公檢法在指定管轄方面出現(xiàn)溝通不力,影響刑事訴訟順利進(jìn)行的現(xiàn)狀,上級(jí)檢察院將案件指定給下一級(jí)檢察院偵查時(shí),應(yīng)當(dāng)即與同級(jí)人民法院協(xié)商確定由與偵查相對(duì)應(yīng)的同級(jí)人民法院審判管轄;同時(shí)將案件的犯罪嫌疑人、涉嫌的主要犯罪事實(shí)等簡(jiǎn)要情況通報(bào)上、下兩級(jí)檢察院的公訴部門、刑事審判部門備案,一旦案件起訴到法院,下一級(jí)法院應(yīng)即時(shí)報(bào)告上級(jí)法院,上級(jí)法院即可下達(dá)指定審判管轄決定,這樣就不會(huì)因在公訴部門或刑事審判部門等待指定管轄而影響訴訟的正常進(jìn)行,也不會(huì)造成犯罪嫌疑人或被告人被超期羈押。對(duì)窩案、串案,可以統(tǒng)一協(xié)商、備案,上級(jí)法院可以就這一批案件指定審判管轄;如各個(gè)案件訴訟進(jìn)程不一,也可以逐一指定審判管轄,這樣,既不會(huì)浪費(fèi)司法資源,也不會(huì)延誤訴訟的進(jìn)行。同時(shí),為防止因備案泄露案情,必須指定專人管理備案材料,即使備案管理真的泄密,也容易確定泄密的人員,對(duì)案件查處影響不大。

(二)通過立法或司法解釋明確職務(wù)犯罪案件的管轄標(biāo)準(zhǔn),減少司法爭(zhēng)議

根據(jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第 15條規(guī)定:國家工作人員職務(wù)犯罪案件,由犯罪嫌疑人工作單位所在地人民檢察院管轄;如果由其他人民檢察院管轄更為適宜的,可以由其他人民檢察院管轄。這一規(guī)定雖然為職務(wù)犯罪的管轄提供了法律依據(jù),但其彈性規(guī)定,也無疑增加了指定的隨意性,因此,通過立法、司法解釋形式明確職務(wù)犯罪案件的管轄標(biāo)準(zhǔn)顯得尤為重要。這樣不僅使原有管轄權(quán)的人民檢察院不能行使管轄權(quán)于法有據(jù),更為重要的是使接受指定管轄的人民檢察院辦理該案理由充分,有法可依。

(三)建立刑事訴訟管轄權(quán)異議制度,維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益

作出指定偵查管轄、指定審判管轄的上級(jí)人民檢察院、法院必須在指定管轄決定中明確指定管轄的原因,并告知犯罪嫌疑人、被告人及其近親屬、辯護(hù)人,允許他們提出異議,經(jīng)審查如發(fā)現(xiàn)異議確有理由的,應(yīng)充分考慮作出的指定管轄是否合法適當(dāng),發(fā)現(xiàn)不當(dāng)或錯(cuò)誤的應(yīng)予撤銷,重新作出指定管轄決定,以體現(xiàn)司法的公開公正性,維護(hù)犯罪嫌疑人、被告人的合法權(quán)利。

(四)完善指定管轄規(guī)程,統(tǒng)一規(guī)范公檢法機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪指定管轄工作

針對(duì)實(shí)踐中,各地公檢法機(jī)關(guān)對(duì)管轄爭(zhēng)議的提出、不同情形下指定管轄程序的啟動(dòng)、指定管轄決定的下達(dá)等理解和適用標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一,在具體操作和執(zhí)行上的差異,有必要通過司法解釋、規(guī)定等方式,使公檢法三機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪指定管轄上統(tǒng)一思想,規(guī)定職務(wù)犯罪指定管轄工作的具體操作流程,不僅使有權(quán)限指定的檢察機(jī)關(guān),還應(yīng)使被指定的檢察機(jī)關(guān)清楚辦理指定管轄的步驟流程,從而使職務(wù)犯罪的指定管轄工作標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一,有章可循。

(五)構(gòu)建預(yù)防職務(wù)犯罪大格局,確保使案件的辦案和預(yù)防工作并重

檢察機(jī)關(guān)偵查部門不能只考慮為辦案而辦案,還應(yīng)考慮到,通過辦案積極開展職務(wù)犯罪預(yù)防工作。因?yàn)檗k案機(jī)關(guān)對(duì)所辦理的案件在案件的成因和癥結(jié)等方面最了解,對(duì)發(fā)案部門或單位在管理方面出現(xiàn)的漏洞和制度上的缺失也是最清楚,知道發(fā)案部門或單位應(yīng)該從哪些方面加強(qiáng)整改和完善制度制定整改措施,不失為開展職務(wù)犯罪預(yù)防工作的最佳時(shí)機(jī),因此,是否能像開展“一體化偵查”那樣,實(shí)行“預(yù)防一體化”,這就需要相關(guān)部門制定出這方面的具體規(guī)定,使各檢察機(jī)關(guān)在處理這方面的問題時(shí)有章可循,分清責(zé)任,明確任務(wù),這樣才能使辦理的指定管轄后的職務(wù)犯罪達(dá)到最佳的經(jīng)濟(jì)效果、法律效果和社會(huì)效果。

Advantage and D isadvantage of Assigned Jurisdiction for the Cr ime by Duty

SHEN Jian-zheng;CHANGLi-juan
(Zhengzhou HuijiDistrict People’s Court,Zhengzhou,Henan 450045)

In the last few years,in the criminal justice practice assigned jurisdiction case getsmore andmore,especially when involves the high rank official’s crime by duty,assigned jurisdiction has become nearly fixed pattern. Because the legal rule related assigned jurisdiction for criminal case is in no consummation,the fundamental research is relativelyweak,so many problems about the assigned jurisdiction has not to been able to be solved well in practice.Therefore,considering the existing legal rule,the legal theory,and the real,as well as the possible needs,we should carry on the analysis and discussion about the assigned jurisdiction to the crime by duty,and improve it gradually,which is very essential.

the crime by duty;assigned jurisdiction;in strndard

DF73

A

1672-2663(2010)01-0097-03

2009-11-22

申建貞 (1965-),女,河南鄭州人,鄭州市惠濟(jì)區(qū)人民法院審判委員會(huì)委員、刑事審判庭庭長;常麗娟 (1977 -),女,河南鄭州人,鄭州市惠濟(jì)區(qū)人民檢察院公訴科副科長。

(責(zé)任編輯王 勇)