林 丹

(廣州市司法職業(yè)學(xué)校法律教學(xué)部,廣州 510440)

缺陷產(chǎn)品召回制度法律完善芻議

林 丹

(廣州市司法職業(yè)學(xué)校法律教學(xué)部,廣州 510440)

缺陷產(chǎn)品召回制度是在政府的介入之下,及時(shí)消除產(chǎn)品缺陷的有效制度。梳理近年來(lái)我國(guó)頒布的關(guān)于缺陷產(chǎn)品召回的相關(guān)法規(guī)及草案,結(jié)果表明,我國(guó)在此方面的立法仍顯不足。應(yīng)當(dāng)科學(xué)規(guī)范“缺陷”的定義,進(jìn)一步完善召回行為的立法規(guī)范,設(shè)計(jì)合理可行的懲罰體系,使產(chǎn)品召回制度得以有效運(yùn)行。

缺陷產(chǎn)品;召回;立法

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,產(chǎn)品的公共安全問(wèn)題逐漸進(jìn)入我們的視野。在科技日益進(jìn)步的今天,產(chǎn)品的種類(lèi)越來(lái)越豐富,產(chǎn)品的復(fù)雜程度和技術(shù)含量也不斷上升。但與此同時(shí),由于產(chǎn)品設(shè)計(jì)、生產(chǎn)等環(huán)節(jié)的失誤和不完善導(dǎo)致大量缺陷產(chǎn)品涌入市場(chǎng),這不僅危及消費(fèi)者的人身、財(cái)產(chǎn)安全,更是嚴(yán)重危及社會(huì)利益和公眾安全。作為解決上述問(wèn)題的舉措之一,近年來(lái)我國(guó)在部分行業(yè)內(nèi)建立起了缺陷產(chǎn)品召回制度。

一、缺陷產(chǎn)品召回制度的含義和特征

一般性意義上的缺陷產(chǎn)品召回,是指產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者按照規(guī)定程序和要求,對(duì)缺陷產(chǎn)品通過(guò)警示、補(bǔ)充或者修正消費(fèi)說(shuō)明、撤回、退貨、換貨、修理、銷(xiāo)毀等方式,有效預(yù)防、控制和消除缺陷產(chǎn)品可能導(dǎo)致?lián)p害的制度。從我國(guó)目前的實(shí)施現(xiàn)狀來(lái)看,召回主要針對(duì)汽車(chē)、兒童玩具、食品和藥品等領(lǐng)域內(nèi)產(chǎn)品。缺陷產(chǎn)品召回制度是針對(duì)于缺陷產(chǎn)品由生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者實(shí)施的旨在消除其潛在危害的活動(dòng),是一種及時(shí)地消除產(chǎn)品缺陷的有效制度。

缺陷產(chǎn)品召回制度符合如下特征:(1)產(chǎn)品召回的義務(wù)主體是生產(chǎn)者或其他產(chǎn)品提供者,即包括了生產(chǎn)者、銷(xiāo)售者、進(jìn)口者、出租者等所有將產(chǎn)品投入流通的市場(chǎng)主體。但是,最后承擔(dān)召回責(zé)任的仍是產(chǎn)品的生產(chǎn)者,銷(xiāo)售者等其他關(guān)系人承擔(dān)的是一種替代責(zé)任。(2)產(chǎn)品召回的原因是產(chǎn)品存在同一性的系統(tǒng)性缺陷。系統(tǒng)性缺陷是指由于系統(tǒng)性原因在某一批次、型號(hào)或類(lèi)別的產(chǎn)品中普遍、大量存在的缺陷,這類(lèi)缺陷具有較廣泛的危害性,會(huì)對(duì)廣大社會(huì)公眾的安全構(gòu)成危險(xiǎn)。(3)產(chǎn)品召回是在政府主管部門(mén)的督促或指令下進(jìn)行的,主管部門(mén)對(duì)整個(gè)缺陷產(chǎn)品召回過(guò)程實(shí)施監(jiān)督。(4)產(chǎn)品召回的補(bǔ)救方式是修理、更換退賠或銷(xiāo)毀等措施,一般根據(jù)具體情況以最經(jīng)濟(jì)的方式消除缺陷即可。

產(chǎn)品召回制度包括告知消費(fèi)者或者公眾產(chǎn)品存在的危險(xiǎn),要求消費(fèi)者停止使用該產(chǎn)品,要求經(jīng)營(yíng)者采取修理、更換或者收回產(chǎn)品等措施以消除缺陷產(chǎn)品危險(xiǎn)性等多個(gè)環(huán)節(jié)。召回制度是針對(duì)產(chǎn)品中普遍存在的系統(tǒng)性缺陷,目的是為了減少或避免缺陷產(chǎn)品潛在危險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)發(fā)生,從而防止該缺陷產(chǎn)品對(duì)人們的人身財(cái)產(chǎn)安全造成大規(guī)模的損害。這一制度的實(shí)施有利于提高生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的產(chǎn)品質(zhì)量意識(shí),規(guī)范市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序,及時(shí)、有效地保障廣大消費(fèi)者的合法權(quán)益。

二、我國(guó)缺陷產(chǎn)品召回制度的立法現(xiàn)狀

在關(guān)于缺陷產(chǎn)品召回制度專(zhuān)門(mén)立法之前,我國(guó)與該制度相關(guān)的法律規(guī)范主要體現(xiàn)在《合同法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》之中。這些法律規(guī)范制定或修訂時(shí)間均較早,其中并沒(méi)有涉及缺陷產(chǎn)品召回的具體條文。在對(duì)產(chǎn)品召回制度的認(rèn)識(shí)尚屬陌生的背景下,這些法律規(guī)范只是在原則上為產(chǎn)品的召回提供了法律基礎(chǔ),對(duì)部分法律概念的解釋可以為產(chǎn)品召回制度所采用或借鑒。我國(guó)最早在立法中明文提及產(chǎn)品召回的概念,源于《上海市消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)條例》。這部條例以地方性法規(guī)形式首次對(duì)市場(chǎng)商品的召回進(jìn)行簡(jiǎn)單的規(guī)定。此后,我國(guó)相繼頒布了《缺陷汽車(chē)產(chǎn)品召回管理規(guī)定》、《食品召回管理規(guī)定》、《兒童玩具召回管理規(guī)定》、《藥品召回管理規(guī)定》等關(guān)于缺陷產(chǎn)品召回制度的部門(mén)規(guī)章。這些部門(mén)規(guī)章構(gòu)成產(chǎn)品召回制度中的主體部分,目前進(jìn)行的召回活動(dòng)主要都是以這些規(guī)章為法律依據(jù)而實(shí)施的。近年來(lái),為了加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)后的監(jiān)管,許多省市陸續(xù)在本行政區(qū)域內(nèi)實(shí)施特定產(chǎn)品的召回制度,如 2008年施行的《北京市食品安全條例》、《廣東省食品安全條例》、《江蘇省藥品監(jiān)督管理?xiàng)l例》等均有一部分條款規(guī)定了產(chǎn)品召回制度。這些均為產(chǎn)品召回制度區(qū)域性立法的有益嘗試。2009年 4月,國(guó)務(wù)院法制辦公室發(fā)出通知,就《缺陷產(chǎn)品召回管理?xiàng)l例(草案)》公開(kāi)征求意見(jiàn)。如果能通過(guò),這部條例將是我國(guó)第一部對(duì)缺陷產(chǎn)品召回作出一般性規(guī)定的行政法規(guī)[1]。該條例將擴(kuò)大產(chǎn)品召回管理范圍,為缺陷產(chǎn)品召回制度在各類(lèi)商品領(lǐng)域的實(shí)施提供法律依據(jù)。2009年產(chǎn)品召回制度還寫(xiě)入了法律這一更高層次的規(guī)范性文件。《食品安全法》明確規(guī)定了“國(guó)家建立食品召回制度”,不安全食品召回成為一項(xiàng)法定制度。《侵權(quán)責(zé)任法》則規(guī)定了生產(chǎn)者、銷(xiāo)售者對(duì)于缺陷產(chǎn)品負(fù)有召回義務(wù),這是普遍性的產(chǎn)品召回制度的首次入律。

總體而言,我國(guó)關(guān)于缺陷產(chǎn)品召回的立法起步較晚,制度建設(shè)相對(duì)滯后?，F(xiàn)行有效的法律規(guī)定內(nèi)容零散,體系缺乏協(xié)調(diào)性,從而使得召回活動(dòng)主要集中于有限的幾類(lèi)產(chǎn)品,產(chǎn)品召回覆蓋面亟待拓寬。雖有法律層面的規(guī)定,但文字極其有限且語(yǔ)焉不詳,缺乏實(shí)施條例,可操作性不強(qiáng)。而具體可供實(shí)施的規(guī)范以部門(mén)規(guī)章為主,層級(jí)較低,導(dǎo)致這一制度的權(quán)威性和約束力偏弱。另外一些具體的規(guī)則設(shè)計(jì)有欠科學(xué)合理性,影響了召回制度運(yùn)行的效率和效果。

三、我國(guó)缺陷產(chǎn)品召回制度的法律完善

缺陷產(chǎn)品召回制度在我國(guó)實(shí)施以來(lái),取得了一定的成效,其中以實(shí)施最早、制度最完整的汽車(chē)召回尤為顯著。但是另一方面,產(chǎn)品召回的實(shí)施效果與制度構(gòu)建者的創(chuàng)立設(shè)想仍存在一段距離。由于產(chǎn)品召回制度是一項(xiàng)系統(tǒng)性的制度,牽涉的方面較多,存在的問(wèn)題也表現(xiàn)紛呈。筆者僅選擇從立法完善的角度出發(fā),對(duì)相關(guān)問(wèn)題略抒管見(jiàn)。

(一)“缺陷”概念的法律含義

“缺陷”是召回制度中最核心的概念之一。缺陷的有無(wú)及是否屬于系統(tǒng)性缺陷,是決定召回與否的關(guān)鍵,也是確定生產(chǎn)者是否違反法律規(guī)范、有無(wú)履行義務(wù)的判斷尺度。現(xiàn)行規(guī)章中雖然對(duì)產(chǎn)品缺陷有相關(guān)解釋,但仍顯得不夠清晰,在司法實(shí)踐中為如何具體把握留下難題。

1.缺陷的判斷標(biāo)準(zhǔn)

《缺陷汽車(chē)產(chǎn)品召回管理規(guī)定》對(duì)汽車(chē)產(chǎn)品的缺陷兼采“具有不合理危險(xiǎn)”和“不符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)”的雙重標(biāo)準(zhǔn),二者居其一就應(yīng)對(duì)汽車(chē)產(chǎn)品實(shí)施召回。對(duì)于“不合理危險(xiǎn)”究竟是什么含義或有哪些表現(xiàn)形式,我國(guó)法律制度并沒(méi)有詳細(xì)的解釋。這種主觀(guān)性強(qiáng)烈的概念缺乏清晰的可供掌握的理解標(biāo)準(zhǔn),必然會(huì)造成執(zhí)行制度時(shí)的模糊不清。有學(xué)者認(rèn)為,盡管“不合理危險(xiǎn)”在實(shí)踐中難以把握,但仍應(yīng)綜合考慮以下幾個(gè)因素。其一是生產(chǎn)者、消費(fèi)者的主觀(guān)因素。即一個(gè)合理謹(jǐn)慎、對(duì)消費(fèi)者負(fù)責(zé)的生產(chǎn)者知道或應(yīng)當(dāng)知道其產(chǎn)品的危險(xiǎn)時(shí),會(huì)不會(huì)將產(chǎn)品投入市場(chǎng)。一個(gè)普通的消費(fèi)者如果能夠意識(shí)到該危險(xiǎn)的存在,愿不愿意承擔(dān)此后果,如愿意承擔(dān),則不屬于不合理危險(xiǎn)。其二是客觀(guān)因素,即囿于當(dāng)前的科技水平的限制,不能生產(chǎn)出更加安全的產(chǎn)品,就不能認(rèn)定該產(chǎn)品具有不合理危險(xiǎn)[2]。這種觀(guān)點(diǎn)可以為司法判斷提供一定的參考。

正因?yàn)椴缓侠砦ｋU(xiǎn)的判斷并無(wú)絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn),所以實(shí)踐中判斷汽車(chē)產(chǎn)品有無(wú)缺陷更多是從是否符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的角度進(jìn)行的。但是,《兒童玩具召回管理規(guī)定》和《缺陷產(chǎn)品召回管理?xiàng)l例(草案)》對(duì)于兒童玩具和一般產(chǎn)品的缺陷僅規(guī)定為“具有不合理危險(xiǎn)”;《食品召回管理規(guī)定》和《藥品召回管理辦法》對(duì)于不安全食品、存在安全隱患的藥品也均只強(qiáng)調(diào)危險(xiǎn)性的判斷標(biāo)準(zhǔn) (相關(guān)規(guī)定見(jiàn)《缺陷汽車(chē)產(chǎn)品召回管理規(guī)定》第五條、《兒童玩具召回管理規(guī)定》第 3條、《缺陷產(chǎn)品召回管理?xiàng)l例(草案)》第 3條、《食品召回管理規(guī)定》第 3條、《藥品召回管理辦法》第 4條)。上述四部法規(guī)或草案關(guān)于產(chǎn)品“缺陷”的定義都缺少不符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)就構(gòu)成缺陷的規(guī)定。雖然產(chǎn)品具有不合理的危險(xiǎn)確實(shí)是缺陷的最本質(zhì)屬性,但考察中國(guó)當(dāng)前的社會(huì)現(xiàn)狀,何為不合理危險(xiǎn)不易辨別,在發(fā)生召回事件時(shí),行政主管機(jī)構(gòu)和召回義務(wù)人在對(duì)缺陷的認(rèn)定上容易出現(xiàn)分歧和爭(zhēng)議。而對(duì)于直接遭受缺陷產(chǎn)品安全威脅的消費(fèi)者而言,要證明產(chǎn)品具有不合理危險(xiǎn)更是具有很大的難度?？梢?jiàn),這幾部法規(guī)對(duì)于缺陷的定義較《缺陷汽車(chē)召回管理規(guī)定》而言有所欠缺,會(huì)造成在召回措施的推行上面臨一定的困境。

故對(duì)特定產(chǎn)品的缺陷定義,可以結(jié)合該產(chǎn)品的特點(diǎn)明確化,有必要在規(guī)范缺陷時(shí)突出“不合理危險(xiǎn)”的根本屬性,同時(shí)將不符合有關(guān)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)作為判定具有缺陷的依據(jù)之一。雖然產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不一定能反應(yīng)缺陷的本質(zhì),但這類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)容易掌握且便于操作和適用,便于消費(fèi)者、生產(chǎn)者和行政機(jī)關(guān)等各方及時(shí)發(fā)現(xiàn)產(chǎn)品的缺陷,也便于法院在相關(guān)訴訟中對(duì)缺陷予以判定,減少召回程序的周折,從而在符合我國(guó)現(xiàn)階段實(shí)情的基礎(chǔ)上更好地保護(hù)消費(fèi)者的利益。

2.缺陷類(lèi)型的界定

學(xué)界通常將產(chǎn)品的缺陷分為四種類(lèi)型:制造缺陷、設(shè)計(jì)缺陷、警示缺陷和發(fā)展缺陷。前三類(lèi)缺陷應(yīng)當(dāng)納入召回范圍不存在明顯爭(zhēng)議,而關(guān)于第四類(lèi)的發(fā)展缺陷是否予以召回則存在不同觀(guān)點(diǎn)。發(fā)展缺陷,是指產(chǎn)品存在不合理的危險(xiǎn),并且這種危險(xiǎn)是根據(jù)現(xiàn)代的科學(xué)技術(shù)水平,生產(chǎn)者無(wú)法預(yù)見(jiàn)、無(wú)法避免的,又被稱(chēng)為“當(dāng)時(shí)科學(xué)技術(shù)尚不能發(fā)現(xiàn)的缺陷”。在產(chǎn)品質(zhì)量法中,這種發(fā)展缺陷是否應(yīng)被納入其中加以調(diào)整,要根據(jù)各個(gè)國(guó)家,各個(gè)地區(qū)的立法指導(dǎo)思想和具體國(guó)情而定。對(duì)于那些立足于最大限度地保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益且社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較高的國(guó)家或地區(qū)而言,將其作為產(chǎn)品缺陷的一種,現(xiàn)實(shí)意義較大。反之,那些立足于消費(fèi)者權(quán)益與生產(chǎn)者權(quán)益共同保護(hù),或雖側(cè)重于保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益,但經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不是太高的國(guó)家或地區(qū),則不宜將其作為產(chǎn)品缺陷的一種表現(xiàn)形式[3]。許多國(guó)家和地區(qū)的法律并沒(méi)有將發(fā)展缺陷列為產(chǎn)品缺陷之一,而是規(guī)定為制造商免責(zé)的抗辯事由,我國(guó)亦是采用這種做法。《產(chǎn)品質(zhì)量法》的第 41條第三款對(duì)生產(chǎn)者開(kāi)發(fā)新產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)免予承擔(dān)侵權(quán)損害賠償責(zé)任,即對(duì)生產(chǎn)者損害賠償責(zé)任排除了發(fā)展缺陷 (《產(chǎn)品質(zhì)量法》第 41條規(guī)定:“因產(chǎn)品存在缺陷造成人身、缺陷產(chǎn)品以外的其他財(cái)產(chǎn)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)他人財(cái)產(chǎn))損害的,生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。生產(chǎn)者能夠證明有下列情形之一的,不承擔(dān)賠償責(zé)任:(一)未將產(chǎn)品投入流通的;(二)產(chǎn)品投入流通時(shí),引起損害的缺陷尚不存在的;(三)將產(chǎn)品投入流通時(shí)的科學(xué)技術(shù)水平尚不能發(fā)現(xiàn)缺陷的存在的?！?《產(chǎn)品質(zhì)量法》之所以作如此規(guī)定,目的是在于鼓勵(lì)科技進(jìn)步,激勵(lì)生產(chǎn)者開(kāi)發(fā)新產(chǎn)品。我國(guó)現(xiàn)行的召回法規(guī)中均未規(guī)定產(chǎn)品缺陷類(lèi)型包括發(fā)展缺陷。但有觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為,發(fā)展缺陷是一種最為典型的系統(tǒng)性缺陷,產(chǎn)品召回制度中沒(méi)有發(fā)展缺陷抗辯存在的空間[4]。即應(yīng)當(dāng)將發(fā)展缺陷納入召回范圍。筆者認(rèn)為,上述觀(guān)點(diǎn)尚需繼續(xù)商榷,現(xiàn)階段不宜在我國(guó)產(chǎn)品召回制度的框架中增設(shè)發(fā)展缺陷。主要基于以下考慮:

首先,近年來(lái)諸如蘇丹紅事件、三鹿毒奶粉事件等重大食品安全事故頻頻發(fā)生,這也折射出我國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量總體水平不高仍有待提升的狀況?，F(xiàn)階段在市場(chǎng)上流通的產(chǎn)品品質(zhì)良莠不齊,產(chǎn)品存在設(shè)計(jì)、制造、警示缺陷的情況并不罕見(jiàn)。尤其在監(jiān)管較弱、群眾購(gòu)買(mǎi)力較低的農(nóng)村市場(chǎng)、邊遠(yuǎn)地區(qū),這樣的情形就更為嚴(yán)重。但是,從我國(guó)企業(yè)生產(chǎn)水平和經(jīng)濟(jì)實(shí)力以及政府主管部門(mén)的監(jiān)管執(zhí)法能力來(lái)看,短期內(nèi)是無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)上存在這三種類(lèi)型缺陷的產(chǎn)品都實(shí)施召回措施。所以,將對(duì)生產(chǎn)者要求更高的發(fā)展缺陷列入產(chǎn)品召回就顯得極不現(xiàn)實(shí)。其次,發(fā)展缺陷是在產(chǎn)品投入流通后發(fā)現(xiàn)的,隨著生產(chǎn)科技的提升和進(jìn)步,這類(lèi)缺陷會(huì)不斷出現(xiàn)和發(fā)生變化。究竟何為發(fā)展缺陷現(xiàn)有立法不可能作明確界定,而在客觀(guān)上發(fā)展缺陷比另外三類(lèi)缺陷更加難以準(zhǔn)確辨別和把握,這就為司法人員和執(zhí)法人員留下難題。第三,召回制度主要是為了預(yù)防缺陷產(chǎn)品潛在危險(xiǎn)現(xiàn)實(shí)發(fā)生的一項(xiàng)制度,依據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》產(chǎn)品的發(fā)展缺陷造成損害結(jié)果生產(chǎn)者可以免責(zé),如果在召回框架中增加發(fā)展缺陷,就會(huì)出現(xiàn)發(fā)展缺陷尚未造成損害結(jié)果生產(chǎn)者卻要承擔(dān)法律責(zé)任的尷尬局面。這個(gè)問(wèn)題在《產(chǎn)品質(zhì)量法》未作相應(yīng)修訂之前是無(wú)法解決的。所以,發(fā)展缺陷固然也會(huì)給消費(fèi)者的人身、財(cái)產(chǎn)帶來(lái)危害,但是以我國(guó)現(xiàn)行的法律規(guī)定和法律保護(hù)程度來(lái)看,將其作為產(chǎn)品召回原因入律還時(shí)機(jī)尚早。

(二)立法體系的完善

1.立法層次需要進(jìn)一步提升

法律位階層面上的《食品安全法》和《侵權(quán)責(zé)任法》雖有條文涉及召回制度,但只有寥寥數(shù)語(yǔ),它們更多的是確立了法律精神,具有宏觀(guān)上的指導(dǎo)意義。目前我國(guó)作為實(shí)施產(chǎn)品召回的法律依據(jù)主要包括關(guān)于汽車(chē)、兒童玩具、食品和藥品召回的幾部部門(mén)規(guī)章。尚處于立法階段的《缺陷產(chǎn)品召回管理?xiàng)l例》如能通過(guò),則會(huì)以行政法規(guī)的形式出臺(tái)。即使這部條例生效了也并非一勞永逸。從已發(fā)布的草案的內(nèi)容來(lái)看,它主要是對(duì)缺陷產(chǎn)品的召回條件、召回實(shí)施程序、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者義務(wù)、主管部門(mén)監(jiān)管職責(zé)、法律責(zé)任的一般性、原則性的規(guī)定。而在市場(chǎng)上流通的產(chǎn)品種類(lèi)繁多,每類(lèi)產(chǎn)品的特征、性能、使用方式、缺陷類(lèi)型等各異,不同產(chǎn)品在對(duì)其召回時(shí)應(yīng)采用的措施是有所區(qū)別的。這意味著對(duì)未來(lái)某一新類(lèi)型產(chǎn)品的召回仍需要在《缺陷產(chǎn)品召回管理?xiàng)l例》之下以部門(mén)規(guī)章形式制定更為詳細(xì)和具體的配套管理規(guī)定予以規(guī)范。由于特定產(chǎn)品召回的具體規(guī)定均為部門(mén)規(guī)章,無(wú)法對(duì)其他部門(mén)產(chǎn)生法律效力。而產(chǎn)品召回涉及生產(chǎn)、流通、消費(fèi)多個(gè)環(huán)節(jié),牽涉面廣,往往需要多個(gè)部門(mén)以及地方政府的配合,這樣在實(shí)施上難免會(huì)因?yàn)榉ㄒ?guī)層級(jí)不夠受到限制。

以食品方面的召回為例,《食品召回管理規(guī)定》明確了由質(zhì)檢部門(mén)依法組織開(kāi)展和協(xié)調(diào)食品召回的監(jiān)督管理工作,但在具體的實(shí)施過(guò)程中,召回活動(dòng)還會(huì)涉及到農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、商務(wù)、工商等多個(gè)監(jiān)督管理部門(mén)。雖然 2007年 7月施行的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》明確規(guī)定了上述部門(mén)應(yīng)依據(jù)分工履行在食品召回的各自職責(zé),還要求地方人民政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)品安全監(jiān)督管理負(fù)總責(zé),統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)督管理工作,但是實(shí)踐中行政執(zhí)法部門(mén)懈怠執(zhí)法、互相推諉、執(zhí)法銜接存在空白地帶等混亂現(xiàn)象依然存在。在三鹿毒奶粉事件中,石家莊市政府知曉三鹿奶粉三聚氰胺嚴(yán)重超標(biāo)可能致病后,不僅沒(méi)有督促地方質(zhì)檢部門(mén)實(shí)施召回程序反而故意瞞報(bào),導(dǎo)致了蔓延全國(guó)的重大食品安全事故。媒體還報(bào)道一些地區(qū)在三鹿集團(tuán)發(fā)出奶粉召回聲明后仍有三鹿問(wèn)題奶粉在繼續(xù)銷(xiāo)售。上述現(xiàn)象雖然有出于地方利益、部門(mén)利益考慮的因素,但相關(guān)部門(mén)對(duì)召回法規(guī)的漠視可見(jiàn)一斑。

相比之下,從國(guó)外的缺陷產(chǎn)品召回制度來(lái)看,很多都是通過(guò)國(guó)家法律的形式確立下來(lái)。以汽車(chē)召回為例,美國(guó)的《國(guó)家交通與機(jī)動(dòng)車(chē)安全法》和日本的《道路運(yùn)輸車(chē)輛法》等都是國(guó)家法律,具有足夠的權(quán)威性和約束力。我國(guó)在制定汽車(chē)召回法規(guī)時(shí),也曾作過(guò)這方面的嘗試,但未獲成功。據(jù)《缺陷汽車(chē)產(chǎn)品召回管理規(guī)定》起草組人員稱(chēng),他們最初設(shè)想直接出臺(tái)一部國(guó)家大法,但是走全國(guó)人大立法的路子,需要很長(zhǎng)的協(xié)調(diào)等候時(shí)間,因此只能以規(guī)章形式盡快出臺(tái)。在汽車(chē)消費(fèi)過(guò)程中,涉及制造、銷(xiāo)售環(huán)節(jié)的有車(chē)管、工商、稅務(wù)、交通、保險(xiǎn)、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督等多個(gè)部門(mén),無(wú)奈我國(guó)《缺陷汽車(chē)產(chǎn)品召回管理規(guī)定》級(jí)別不夠,在實(shí)施上難免受到限制[5]。所以,未來(lái)在法律層面上能否有關(guān)于缺陷產(chǎn)品召回的專(zhuān)門(mén)性法規(guī)出臺(tái)仍是值得期許的。

2.立法模式的選擇:單行立法與綜合立法相結(jié)合

在我國(guó)產(chǎn)品召回立法模式的選擇上,可以采用由不同產(chǎn)品的單行立法向一般性產(chǎn)品的綜合立法逐漸過(guò)渡的方式。這種在一部統(tǒng)一的產(chǎn)品召回法典的基礎(chǔ)上,存在一系列針對(duì)特定產(chǎn)品的召回特別法的模式比較適合我國(guó)采用。

依照我國(guó)目前的國(guó)情,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還處于起步的階段,民族企業(yè)的實(shí)力相對(duì)于國(guó)外還比較弱,政府的執(zhí)法能力也不強(qiáng),企業(yè)和政府機(jī)構(gòu)都需要一個(gè)成長(zhǎng)的緩沖空間。缺陷產(chǎn)品召回制度的立法也應(yīng)當(dāng)要循序漸進(jìn)地進(jìn)行。采取一刀切的方式將所有產(chǎn)品一次性納入召回范圍很不現(xiàn)實(shí),操作不當(dāng)可能會(huì)引起極大的負(fù)面效應(yīng),在一定程度上會(huì)阻礙召回制度的貫徹實(shí)施。所以在立法上應(yīng)該充分考慮產(chǎn)品特性,區(qū)別對(duì)待,分步推進(jìn)。一方面先制定不同類(lèi)別產(chǎn)品的召回的法規(guī),每部法規(guī)都調(diào)整一種特殊類(lèi)型的產(chǎn)品,如現(xiàn)有的關(guān)于汽車(chē)、食品、兒童玩具、藥品等產(chǎn)品的召回規(guī)定,并根據(jù)需要逐步將召回制度推行到其他產(chǎn)品類(lèi)型中去。另一方面制訂統(tǒng)一的缺陷產(chǎn)品召回法,如目前《侵權(quán)責(zé)任法》已確立了建立全面的產(chǎn)品召回制度的原則,相關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)及時(shí)制定產(chǎn)品召回制度的實(shí)施條例,或?qū)τ谝寻l(fā)布的《缺陷產(chǎn)品召回管理?xiàng)l例(草案)》盡快使其成為正式的法律規(guī)范。從而使召回法規(guī)更具備可操作性,逐步完善各領(lǐng)域的產(chǎn)品召回制度,更好地保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益。

(三)懲罰機(jī)制的健全

1.現(xiàn)有的產(chǎn)品召回法規(guī)懲處力度偏弱

我國(guó)有關(guān)產(chǎn)品召回的規(guī)范中關(guān)于未履行或未恰當(dāng)履行召回義務(wù)的處罰力度比較輕微,遠(yuǎn)不及企業(yè)履行召回義務(wù)可能付出的成本。守法成本高于違法成本,這會(huì)導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)者出于自身經(jīng)濟(jì)利益出發(fā),怠于履行法定的召回義務(wù),召回制度的公信力將受到挑戰(zhàn)。例如《缺陷汽車(chē)產(chǎn)品召回管理規(guī)定》、《兒童玩具召回管理規(guī)定》和《食品召回管理規(guī)定》中對(duì)于生產(chǎn)者違反有關(guān)召回的義務(wù)的處罰措施主要包括警告、責(zé)令限期改正、通報(bào)批評(píng)和罰款等,其中罰款的額度最高不超過(guò) 3萬(wàn)元人民幣。在當(dāng)前的物價(jià)水平下,3萬(wàn)元處罰能夠起到的威懾作用實(shí)在是微乎其微,因?yàn)閷?shí)施一次召回,企業(yè)所需支付的費(fèi)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)這一數(shù)值。

上述問(wèn)題在《缺陷產(chǎn)品召回管理?xiàng)l例 (草案)》中得以重視,該草案將罰款數(shù)額最高設(shè)為單筆 20萬(wàn)元以上 50萬(wàn)元以下或貨值金額的 3倍,實(shí)際上就是取消罰款金額的上限限制,使違法者承擔(dān)的法律責(zé)任與其造成的危害成正比;增加了吊銷(xiāo)許可證證照、撤銷(xiāo)認(rèn)證證書(shū)等處罰形式;還強(qiáng)調(diào)構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任。這樣綜合運(yùn)用多樣的責(zé)任形式,可以更好地保障缺陷產(chǎn)品召回制度的威懾力?！妒称钒踩ā犯菍⑸a(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違法召回義務(wù)的罰款提高到貨值金額 5倍以上 10倍以下。嚴(yán)厲的法律責(zé)任一定程度上能夠督促生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者對(duì)待產(chǎn)品質(zhì)量保持清醒的認(rèn)識(shí),對(duì)召回制度能自覺(jué)主動(dòng)地遵守。

《侵權(quán)責(zé)任法》則規(guī)定的對(duì)明知產(chǎn)品存在缺陷仍然生產(chǎn)、銷(xiāo)售,造成他人死亡或者健康嚴(yán)重?fù)p害的,被侵權(quán)人有權(quán)請(qǐng)求相應(yīng)的懲罰性賠償。懲罰性賠償制度的引入無(wú)疑會(huì)對(duì)一些缺乏社會(huì)責(zé)任感的經(jīng)營(yíng)者產(chǎn)生巨大威懾作用,使他們不敢肆意妄為。但也有學(xué)者認(rèn)為該條款規(guī)定得過(guò)于模糊粗略,其懲罰不足以震懾不良的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者。這個(gè)問(wèn)題有待未來(lái)的司法解釋在實(shí)踐運(yùn)用中去解決[6]。

2.法律責(zé)任的規(guī)定應(yīng)具有差別性

缺陷產(chǎn)品召回是重在防范缺陷危害實(shí)際發(fā)生的一項(xiàng)制度,鼓勵(lì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者對(duì)其產(chǎn)品負(fù)責(zé)。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者能積極主動(dòng)地采取召回措施,在自覺(jué)的情況下完成召回是最理想的。而且生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者對(duì)于產(chǎn)品是否存在缺陷應(yīng)比其他第三方更有條件查證。如果企業(yè)能及時(shí)主動(dòng)依法對(duì)缺陷產(chǎn)品進(jìn)行召回,將產(chǎn)品的社會(huì)危害減小到最小程度甚至沒(méi)有發(fā)生損害結(jié)果,這樣不但能節(jié)約召回成本和執(zhí)法成本,更能提高召回效率,切實(shí)保護(hù)消費(fèi)者利益。

所以,對(duì)于企業(yè)不履行召回義務(wù)應(yīng)區(qū)分不同情形,應(yīng)結(jié)合主觀(guān)過(guò)錯(cuò)和損害結(jié)果,給予不同的評(píng)價(jià)和懲戒措施。然而在現(xiàn)有規(guī)范中,這一點(diǎn)并不是十分突出?！端幤氛倩毓芾磙k法》第 29條規(guī)定:“藥品監(jiān)督管理部門(mén)確認(rèn)藥品生產(chǎn)企業(yè)因違反法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定造成上市藥品存在安全隱患,依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰,但該企業(yè)已經(jīng)采取召回措施主動(dòng)消除或者減輕危害后果的,依照《行政處罰法》的規(guī)定從輕或者減輕處罰;違法行為輕微并及時(shí)糾正,沒(méi)有造成危害后果的,不予處罰?！薄妒称氛倩毓芾硪?guī)定》第 34條規(guī)定:“食品生產(chǎn)者主動(dòng)實(shí)施召回的,可依法從輕或減輕處罰?！薄妒称钒踩ā返?85條規(guī)定:“食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者依照本法規(guī)定履行了不安全食品召回義務(wù),未造成嚴(yán)重后果的,免予處罰。”上述規(guī)定根據(jù)企業(yè)的召回行動(dòng)及其實(shí)施效果體現(xiàn)出重罰、輕罰和不罰的差異,能夠在客觀(guān)上起到促進(jìn)企業(yè)主動(dòng)實(shí)施召回的作用。但是這僅在藥品召回和食品召回中有規(guī)定,其他的召回法規(guī)并未涉及。今后有必要在其他產(chǎn)品的召回法規(guī)中增加類(lèi)似條款,以進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)自愿召回的引導(dǎo)。

[1]朱喆.中國(guó)缺陷產(chǎn)品召回管理?xiàng)l例最快明年可出臺(tái)[EB/ OL].(2007-11-22)[2010-03-01].http://www.chinadaily.com.cn/hqgj/2007-11/22/content_6272995. htm.

[2]何新容.產(chǎn)品質(zhì)量不合格、產(chǎn)品缺陷、產(chǎn)品瑕疵之法律辨析[J].當(dāng)代法學(xué),2003,(1):38.

[3]譚玲.我國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量法關(guān)于缺陷的界定標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題[J].學(xué)術(shù)研究,2003,(8):95.

[4]吳祥佑.產(chǎn)品召回制度中發(fā)展缺陷抗辯存在與否辨析[J].現(xiàn)代財(cái)經(jīng),2008,(4):84.

[5]李永鈞.缺陷汽車(chē)產(chǎn)品召回管理規(guī)定解析[J].汽車(chē)工業(yè)研究,2004,(9):16.

[6]黃秀麗,楊柳.懲罰性賠償真能懲罰不良商家?[N].南方周末,2010-01-14(A5).

Abstract:The law of recalling defective products is an effectiveway to smooth away the flawswith local governments'intervention. The paper briefly discusses the progress and situation of the law concerned with recall of defective products by presenting relative regularities and bills,and disposes itsproblems.We should redefine the conceptof“defect”,further improve the law and design a reasonable one,which can lead to effective enforcement of the recall system of defective products.

Key words:defective products;recall;legislation

(責(zé)任編輯:陳 樹(shù))

D iscussion on the Improvement of Laws Concerned with Recall of Defective Products in China

L IN Dan

(Guangzhou JudicialVocational School,Guangzhou 510440,China)

D923.8

A

1001-7836(2010)09-0179-04

10.3969/j.issn.1001-7836.2010.09.071

2010-04-15

林丹 (1976-),女,廣東揭陽(yáng)人,講師,法律碩士,從事民商法、經(jīng)濟(jì)法教學(xué)研究。