江濤 漆文邦 方琳

0 引言

移民安置補償投資作為水利水電工程項目總投資的重要組成部分,其所占的比重有逐年增加的趨勢,在某些情況下甚至成為項目投資決策的決定性因素。移民安置補償投資過大或者超出預(yù)算太多,都將影響到工程項目的順利開工和建設(shè)。因此,盡量準(zhǔn)確地進(jìn)行移民安置補償投資概算,以及做好移民安置補償工作的規(guī)劃設(shè)計,盡量以最小的投資達(dá)到最好的移民安置效果對于水利水電工程項目的投資決策有重要意義。

1 移民補償投資概算的特點

1.1 補償標(biāo)準(zhǔn)的爭議性

大型水利水電工程的興建,受淹區(qū)通常要求按較高的起點給予補償,但制定補償標(biāo)準(zhǔn)不僅要考慮庫區(qū)的利益,還應(yīng)受以下因素的影響:

1)補償標(biāo)準(zhǔn)的制定首先應(yīng)符合國家的有關(guān)政策、法規(guī),其次為地區(qū)性的政策法規(guī)。

2)補償標(biāo)準(zhǔn)的制定不能脫離現(xiàn)階段本地區(qū)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平。

1.2 補償投資的開發(fā)性

水庫移民補償不等同于傳統(tǒng)意義的補償,不完全是對淹沒實物指標(biāo)1∶1的抵償。在社會各界越發(fā)重視水庫移民安置的今天,開發(fā)性移民方針的提出更增加了水庫移民補償?shù)膬?nèi)涵。補償?shù)哪康牟皇茄a償實物的實際價值,而是為了恢復(fù)和安置,使移民的生活水平達(dá)到或者超過原有水平,為庫區(qū)長遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和移民生活水平的提高創(chuàng)造條件。

1.3 補償投資項目的多專業(yè)、多學(xué)科性

水庫移民安置既涉及到自然科學(xué)的多個分支,又涉及到社會科學(xué)的人口、文化、心理、習(xí)俗、歷史、社會關(guān)系等分支。如何協(xié)調(diào)各項目之間的關(guān)系,使之達(dá)到優(yōu)化組合,提高補償投資的效益,需要各方面的專業(yè)人員共同合作研究。

1.4 遷建指標(biāo)的動態(tài)性

水庫移民遷建實物指標(biāo)數(shù)量與大壩工程量不同,后者在設(shè)計方案審定后,其工程量不隨時間的變化而發(fā)生大的波動,水庫淹沒實物數(shù)量則隨時間的推移而變化。人口有增長,房屋有增建,城鎮(zhèn)規(guī)模有發(fā)展,土地的地類也會隨時間而變化。

2 移民補償投資概算中存在的問題

2.1 各地區(qū)法規(guī)不同,造成補償標(biāo)準(zhǔn)不一致

在地區(qū)補償標(biāo)準(zhǔn)符合國家政策和相關(guān)文件有關(guān)規(guī)定的條件下,由于地方法規(guī)不同,造成不同地區(qū)補償標(biāo)準(zhǔn)存在差距,可能會導(dǎo)致不同地區(qū)移民之間的橫向比較,實際的差距和心理的失衡將給移民安置,尤其是補償標(biāo)準(zhǔn)相對較低的庫區(qū)的移民安置工作帶來了一定的影響。

2.2 補償投資方式的局限性問題

對于水庫移民征地的補償,目前多數(shù)水庫工程都采用一次性補償?shù)难a償方式,這種方式的理論依據(jù)和實踐基點是移民安置機構(gòu)認(rèn)為一次性補償方式可以減輕移民對于水庫建設(shè)和搬遷安置工作的抵觸程度,加速移民安置進(jìn)程,并且存在“補償工作結(jié)束、移民安置完畢”的僥幸心理。但長期的移民安置實踐證明,上述認(rèn)識是不符合開發(fā)性移民政策的本質(zhì)要求的。

2.3 補償投資計算方法的缺失性問題

移民遷建項目的多專業(yè)、多學(xué)科性,決定了移民補償投資概算的復(fù)雜性和難度。移民遷建具體涉及到農(nóng)村土地調(diào)整、居民點遷建、城集鎮(zhèn)遷建、工業(yè)企業(yè)遷建、專業(yè)設(shè)施復(fù)建、環(huán)境保護(hù)等各個方面。

屬于自然類的直接損失,如房屋、土地、道路、工廠等,這些項目具有直接的可度量的特點,但計算方法也有很多種,造成投資概算的差異。而一些間接損失,如因原材料產(chǎn)地受淹,引起的淹沒線上工廠倒閉;淹沒區(qū)地方政府的財政收入減少;就業(yè)機會變化引起收入變化;遠(yuǎn)遷移民適應(yīng)新環(huán)境所需付出的更大努力等等,因其度量困難,尚未進(jìn)行系統(tǒng)研究,僅少數(shù)項目給予了適當(dāng)補助。屬于社會類的損失,如工程建設(shè)所引起的移民精神、心理的波動,族群關(guān)系的維持,民風(fēng)民俗及非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的傳承等影響則更不便定量計算,尚沒有納入補償范圍。

2.4 補償投資概算的時效性問題

由于水電工程的建設(shè)周期較長,遷建指標(biāo)具有動態(tài)性,前期工作規(guī)劃的方案到具體實施時已時隔多年,其自然資源條件、市場需求條件、人的認(rèn)識等都會發(fā)生一定的變化,水庫淹沒實物數(shù)量和類別也會隨時間的推移而變化,導(dǎo)致補償投資概算偏離了實際。

2.5 移民安置稅費的交叉性問題

現(xiàn)有稅費存在一定程度上的交叉和重復(fù)性,如新菜地開發(fā)建設(shè)基金與耕地占用稅存在交叉,耕地占用稅與耕地開墾費、新增建設(shè)用地有償使用費設(shè)置重復(fù),征(土)地管理費與土地權(quán)屬用途變更費的關(guān)系等。

3 針對移民補償投資概算中所存在問題的應(yīng)對策略

3.1 綜合考慮區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)狀況及區(qū)域間補償利益的平衡

針對各地區(qū)法規(guī)不同,造成補償標(biāo)準(zhǔn)不一致的問題,在進(jìn)行移民規(guī)劃設(shè)計時,應(yīng)從以下兩點進(jìn)行系統(tǒng)綜合考慮:一方面,補償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)狀況而定;另一方面,也應(yīng)充分考慮平衡庫區(qū)區(qū)域間的移民補償利益。具體實施時,對于社會經(jīng)濟(jì)、生活條件等相差不大的區(qū)域,地方政府應(yīng)盡量統(tǒng)一相關(guān)政策法規(guī),進(jìn)而統(tǒng)一補償標(biāo)準(zhǔn);對于差異較大的區(qū)域,要充分聽取移民的意見和建議,合理采納,使移民更多更方便地了解移民安置規(guī)劃的政策和方案,關(guān)心廣大移民的生產(chǎn)、生活、安全問題,適當(dāng)增加其他補償方式,讓大部分移民能逐漸接受補償標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域性差異,有條件的區(qū)域還可以在補償標(biāo)準(zhǔn)之外以財政補貼等方式提高對庫區(qū)移民補償?shù)牧Χ取?/p>

3.2 采用長效補償機制

針對補償投資方式的局限性問題,近年來一些水電站建設(shè)移民補償工作實踐和理論的探索證明,長效補償機制是一種符合科學(xué)發(fā)展觀和和諧社會建設(shè)要求、符合開發(fā)性移民政策和后期扶持政策精神的補償方式。長效補償安置模式實質(zhì)是基于“土地入股”的工作思路建立的一種“政府、業(yè)主、移民及地方利益共享”的補償運行機制。

通過長效補償機制的運行,水庫移民和工程成為了利益共同體,最終達(dá)到的結(jié)果是政府滿意、業(yè)主滿意、移民群眾滿意,實現(xiàn)了資源開發(fā)利用、庫區(qū)建設(shè)與發(fā)展、移民安居樂業(yè)和社會穩(wěn)定良性循環(huán)的局面。

3.3 完善相關(guān)法規(guī),深入社會調(diào)查,統(tǒng)一計算方法

針對補償投資計算方法的缺失性問題,對于可度量的直接損失,建議出臺相關(guān)法規(guī),統(tǒng)一計算方法。如交通、輸變電、供排水等基礎(chǔ)設(shè)施,按恢復(fù)功能并有所改善進(jìn)行規(guī)劃和計算投資;房屋按不同結(jié)構(gòu)、用途等確定重置價格進(jìn)行補償;耕地按照產(chǎn)量產(chǎn)值及人均耕地占有量計算生產(chǎn)安置費和安置補助費等。對于度量困難的間接損失和社會類損失,則需要進(jìn)行深入全面的社會調(diào)查,了解移民的實際困難,同時需要心理學(xué)、社會學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、歷史學(xué)等學(xué)科的專家共同合作,對水庫工程建設(shè)對于移民造成的間接影響進(jìn)行進(jìn)一步研究,完善其價值估算方法。

3.4 重視規(guī)劃時效性,研究經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律

針對補償投資概算的時效性問題,相關(guān)部門在規(guī)劃設(shè)計管理工作中必須重視規(guī)劃設(shè)計的時效性,建議對淹沒區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)狀況進(jìn)行深入全面的調(diào)查,并根據(jù)其發(fā)展規(guī)律做出科學(xué)的預(yù)測,再根據(jù)預(yù)測結(jié)果進(jìn)行價值評估。同時積極進(jìn)行相關(guān)課題的進(jìn)一步研究,完善相關(guān)理論和估算方法,爭取避免和解決移民安置規(guī)劃設(shè)計的滯后問題。

3.5 研究相關(guān)法律法規(guī),統(tǒng)一補償安置稅費目錄

針對移民安置稅費的交叉性問題,建議研究現(xiàn)有各法律、法規(guī)規(guī)定的各種稅費,摸清征地移民涉及的各類稅費構(gòu)成、法律依據(jù)、用途和目的等,并對各稅費的合理性、適用性及相互間的獨立性和重復(fù)性進(jìn)行分析,統(tǒng)一規(guī)定水利水電工程征地補償和移民安置稅費目錄。

4 結(jié)語

隨著開發(fā)性移民方針的提出,傳統(tǒng)移民補償投資概算逐漸暴露出了補償標(biāo)準(zhǔn)的差異性、補償方式的局限性、估算方法的缺失性、概算工作的滯后性、移民稅費的交叉性等問題。針對這些問題相關(guān)部門應(yīng)積極采取應(yīng)對策略,綜合考慮區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)狀況及區(qū)域間補償利益的平衡,采用長效補償機制,完善相關(guān)法規(guī)、深入社會調(diào)查、統(tǒng)一計算方法等,并深入進(jìn)行相關(guān)調(diào)查和研究工作,使移民補償投資概算逐漸系統(tǒng)化、規(guī)范化、科學(xué)化,從而做好移民補償投資概算工作,保證水利水電工程項目的順利開工和建設(shè)。

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