劉 斌 張碧霞

近年來,隨著國力的增強,各地不斷加大政府投資力度,加快基礎設施建設、城市化建設和公益事業(yè)建設,切實改善了人們的生活條件,產生了良好的經濟效益、環(huán)境效益和社會效益,對促進經濟社會發(fā)展發(fā)揮了重要作用。然而“三超”問題一直困擾著各級政府和建設單位,這不僅使建設工程項目投資效益下降,而且導致政府對基建投資的嚴重失控。國務院《關于投資體制改革的決定》,其中一項主要內容是要求規(guī)范政府投資行為,加強政府投資的控制和監(jiān)管。如何在建設工程項目中避免“三超”,除受物價波動、政策調整、自然條件等因素的影響外,建設項目管理各階段工作存在薄弱環(huán)節(jié)是其重要原因。筆者結合工作實際,對建設項目超投資進行分析探討。

1 建設項目超投資的成因

1)決策階段爭上項目,可行性研究論證不足。投資決策是影響工程項目成敗的最關鍵一環(huán)。決策失誤一旦形成,其帶來的負面影響是長期而深遠的,有時是無法彌補的。建設項目在投資決策階段,前期深入調研深度不夠,沒有進行有效的可行性研究和論證,倉促決定項目上馬,以致造成項目考慮不周全、投資概算缺項和漏算,甚至不編制投資概算。有的項目雖有可行性研究和論證,但可行性研究和論證是為項目量身定做,缺乏實際性。

2)初步設計概算審查軟化,求真精神不足。初步設計概算是控制投資規(guī)模和工程造價的主要依據(jù)。經過政府批復后作為財政部門撥款的依據(jù),初步設計概算審查是政府對投資控制的關鍵,不僅能使概算投資總額更加完整、合理和接近實際,還可以對不經濟、不合理的因素進行調整,既能保證資金的合理需要,又不留投資缺口,使工程能正常進行。但是由于審查人員專業(yè)力量不夠,以及各種外來原因,許多項目本應退回建設單位重新調整設計方案、重新報批,實際卻通過人為壓低概算等簡單化方式處理,在程序上把關不嚴,在概算批復時已埋下了超概算的伏筆。

3)設計單位在施工圖設計上深度不夠,人為的增加了項目概算?？刂乒こ淘靸r的關鍵在于設計。設計單位為追求經濟效益,通常以技術可行、質量可靠就算圓滿完成任務,卻不注重設計的經濟效果,很少顧及政府投資效益,使設計的產品未能發(fā)揮最大經濟效益。而建設單位一方面從自身利益出發(fā),在施工圖設計階段要求設計部門提高設計標準,另一方面也要求設計單位趕工期,致使其設計一方面標準提高,另一方面深度不夠,設計階段考慮問題不成熟,造成后來的設計變更、投資增加,有的設計單位甚至因利益驅動,遷就建設單位的不合理要求,人為壓低或抬高預算,以致施工圖設計滿足不了工程施工的要求,為項目超投資埋下重要隱患。目前因設計環(huán)節(jié)造成超投資問題已越來越嚴重。

4)施工階段,基建管理人員專業(yè)化程度不高,職責不清,缺乏項目運作經驗,監(jiān)理監(jiān)督不力,為項目超概算埋下隱患。項目基建管理人員大多數(shù)是由項目使用單位領導負責,沒有建立一套行之有效的項目造價控制責任制,造成投資增加,具體表現(xiàn)在:在建設內容及標準方面隨意性大,不經批準擅自增加工程內容、擴大建設規(guī)模、提高建設標準,對客觀的漏項、物價上漲等因素估計不足;在施工管理方面缺乏專業(yè)管理能力,有的設計變更、施工簽證等缺乏依據(jù),手續(xù)不完備,存在無中生有、量價不實的問題,有的因管理不到位或失誤造成工程返工等額外費用增加;在基建財務管理方面,將不屬于基建項目的日常管理費用報銷在基建賬上,對各類費用性支出缺少市場比價,費用支出彈性大。

5)財政監(jiān)管以概算和審計為主,過程監(jiān)管不夠。目前財政以外的監(jiān)管部門,往往從各自業(yè)務出發(fā),缺乏對工程投資約束。而財政負責對工程建設過程中資金的撥付,對造價形成的過程沒有精力主動監(jiān)管,所以許多問題往往在工程后期階段才出現(xiàn),平時發(fā)生的許多超投資問題都未能及時發(fā)現(xiàn),造成后面工程款無法支付,有的甚至引起社會穩(wěn)定問題。

6)其他客觀原因,造成項目超投資的不可預見性。超投資有些也是有合理因素的,比如國家政策和設計規(guī)范的調整,征地拆遷宏觀政策變化,法定賠償標準提高,法定消防配置要求提高,市場價與概算定額提高不同步,建筑安全施工及文明需要而改變施工工藝等不可預見性。

2 建設項目投資控制的基本對策

1)建立完善的投資責任制,實行建設項目“代建制”。

目前的投資項目,一般都由管理單位或使用單位負責實施,作為實施單位,本身就有投資擴張的沖動,是超投資的真正受益者,因此要從根源上解決超投資問題,必須將它們分開。單純依靠建設完善的各種約束制度來解決超投資問題,很難發(fā)揮長久作用,《國務院關于投資體制改革的決定》中指出,各級政府部門要改進建設實施方式,“對非經營性政府投資項目加快推行‘代建制',即通過招標等方式,擇選專業(yè)化的項目管理單位負責建設實施,嚴格控制項目投資、質量和工期,竣工驗收后移交使用單位”。實行“代建制”是解決投資超投資的有效途徑。

2)拓展財政管理范圍,重視過程管理。

財政部門除要積極參與可行性論證、初步設計、設計概算和工程預決算的審查工作外,還應重視工程過程管理,及時掌握工程的進展情況和實施過程中建設規(guī)模變更、建設標準變更等情況,確保工程撥付資金的合理使用。目前很多地方都在嘗試財政過程監(jiān)管,如國庫集中支付、專門成立財政項目監(jiān)管中心、項目風險承包制等。

3)提高建設項目各級管理人員責任意識和業(yè)務水平,強化風險意識,充分發(fā)揮人的主觀能動性。

從項目的可行性研究開始,涉及項目的各有關單位應嚴格按照基本建設程序操作,使用單位和建設單位的人員特別是一把手在思想上要高度認識超投資的嚴重危害性,同時各有關政府審批部門也要認真履行職責,各級決策者要具有高度的風險意識、良好的風險管理能力和豐富的實踐經驗,從項目紛繁復雜的信息中找出關鍵信息,明智決策,避免風險過大的工程項目,優(yōu)化投資結構,提高投資效益,減少損失,施工管理人員要集思廣益,廣泛聽取各方面的建議和意見,加強對參與項目建設的社會中介組織的管理,給他們以發(fā)揮見解的舞臺,讓他們充當建設決策者的智囊團。

4)嚴格執(zhí)行有關法規(guī),認真履行基建程序。

基本建設從項目決策、設計、施工到竣工驗收的全過程中,各項工作一環(huán)扣一環(huán),從資金角度看,遵循著“估算控制概算,概算控制預算,預算控制結算”的邏輯進行,這就要切實加強項目實施單位領導及有關人員按基建程序辦事觀念,以確保項目投資得到控制。

在項目決策階段,要嚴把投資估算審查關,控制建設規(guī)模和標準。應結合實際,認真分析,切實做好投資決策階段造價的控制,必要時可引進專家為投資項目提供咨詢、協(xié)助審查。

在項目設計階段,要嚴把設計文件的質量關,控制工程概算投資。在審查設計單位的設計方案時,一方面要重視設計方案的優(yōu)化,實行限額設計,另一方面還應委托設計監(jiān)理,使整個設計過程在處于監(jiān)督的情況下進行,確保工程設計質量。

在項目實施階段,要嚴把設計文件的變更關和工程量的簽證關,控制工程預算投資。制定投資管理責任制,加強施工管理,確保工程質量和效益。項目的實施階段是建筑物實體形成階段,影響工程超概算的主要因素有施工周期、政策性變化、材料設備價格、市場供求波動等等,要提高建設質量、控制工程造價、發(fā)揮投資效益,就要在工程實施階段加強工程建設的管理和監(jiān)督職能,從而加強對工程項目建設全方位、全過程的造價控制。

在項目結算階段,要嚴把結算審查關,控制工程結算投資。根據(jù)各項合同,處理好施工過程中的變更。

5)提高建設單位自身專業(yè)人員素質,加強對勘察、設計、監(jiān)理、審計等專業(yè)機構的管理。

由于社會各類專業(yè)機構市場化運作時間短,從業(yè)人員水平參差不齊,重業(yè)務量,輕投資控制。而建設單位管理經驗不足,對中介機構信任過度,造成許多項目看上去監(jiān)管很有力,而實際上發(fā)揮的作用有限,尤其工程造價控制方面。作為建設單位,自身也必須加強對本單位專業(yè)人員的管理,提高綜合素質;對中介機構提供的設計、預算、決算等咨詢成果加強監(jiān)管和約束。

6)建立建設項目獎懲制度,保證投資控制落到實處。

當前的基本建設制度缺乏強有力的監(jiān)督機構和獎懲措施。對各種原因造成的工作失誤使項目超投資,有關單位及人員不用受任何行政處罰,節(jié)約投資也得不到獎勵,造成有關人員責任感不強,控制投資積極性不高,應探索建立建設項目獎懲制度,特別是在合同中引入造價控制懲罰機制,明確責任和獎懲措施,迫使其增強責任感,提高工作質量,保證投資控制落到實處。

總之,全過程、全方位的投資控制,是一項過程性、系統(tǒng)性、知識性和操作性很強的工作,任務復雜而艱巨,只有在項目建設的各個階段,采用科學的計價方法和切合實際的計價依據(jù),合理確定投資估算、初步設計概算和施工圖預算,客觀實際地進行竣工結算,才能發(fā)揮投資的最大效益,解決造價和功能的統(tǒng)一。

[1] 羅志權.淺談項目投資的控制[J].山西建筑,2009,35(12):236-237.