張崇順,翟慶強,畢秋生

(中共濟南市委政策研究室,山東濟南 250001)

土地管理與規(guī)劃

平陰縣孝直鎮(zhèn)關(guān)于大村制新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的探索和實踐

張崇順,翟慶強,畢秋生

(中共濟南市委政策研究室,山東濟南 250001)

平陰縣孝直鎮(zhèn)屬偏遠的農(nóng)業(yè)大鎮(zhèn),為解決村莊規(guī)模偏小、布局分散和“空心村”等問題,充分利用國家城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策,以土地綜合整治為平臺,積極推進大村制建設(shè),合村并點建設(shè)新型社區(qū),從根本上改變農(nóng)村面貌,加速城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化進程。

大村制建設(shè);增減掛鉤;新型農(nóng)村社區(qū);平陰縣孝直鎮(zhèn);山東濟南

孝直鎮(zhèn)位于平陰縣最南端,總面積 143 km2,人口 6.2萬人。近年來,該鎮(zhèn)在國土部門的大力支持下,充分利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策,以土地綜合整治為平臺,堅持政府主導(dǎo)、市場運作,積極推進大村制建設(shè),走出了一條新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的路子,受到當?shù)厝罕娖毡闅g迎。目前,定名為匯東片區(qū)的21個村整合為 3個中心社區(qū)的項目規(guī)劃已全部完成,其中白莊、丁屯社區(qū)一期已經(jīng)竣工,全鎮(zhèn)先后有1300戶農(nóng)民搬進了政府統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)的小康樓。孝直鎮(zhèn)是濟南市第一個以鎮(zhèn)為單位大范圍實施村莊整合的,他們的做法引起了社會各界的廣泛關(guān)注。中國農(nóng)業(yè)銀行長城資產(chǎn)管理公司已與該鎮(zhèn)達成投資合作協(xié)議,山東省國土資源廳將其列為全省土地綜合整治試點之一。

1 大村制建設(shè)的探索

孝直是一個偏遠的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大鎮(zhèn),轄 64個行政村,村均人口 968人,其中 500人以下的有 12個,最小的僅 43人。黨的十六屆五中全會作出建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重大決定[1]后,孝直鎮(zhèn)把新農(nóng)村建設(shè)作為落實科學(xué)發(fā)展觀的重要任務(wù),在加大投入的同時積極對上爭取項目,農(nóng)民生產(chǎn)生活條件得到明顯改善。但在幾年來的探索和實踐中也深刻地認識到,由于村莊規(guī)模偏小、布局分散,特別是隨著外出打工人員增多、人口向城鎮(zhèn)遷移,許多村變成了“空心村”,不僅浪費了土地資源,而且基礎(chǔ)設(shè)施難建設(shè)、公共服務(wù)難推進、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)難發(fā)展,有的偏僻山村甚至仍停留在20世紀 80年代的水平上,農(nóng)村“臟亂差”現(xiàn)象無法根本改變。不打破原有的村莊布局,不打破一家一戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式,政府投入再多也難以建成真正意義上的新農(nóng)村。該鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子在到合肥、成都等地考察和廣泛調(diào)研論證的基礎(chǔ)上認為,只有通過合村并點建設(shè)新型社區(qū),推進農(nóng)村土地、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等諸多資源要素的優(yōu)化整合與集約利用,才能從根本上改變農(nóng)村面貌,進而加速城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化進程。新型社區(qū)是農(nóng)村發(fā)展到一定階段的必然選擇,代表了農(nóng)村的未來發(fā)展方向,孝直鎮(zhèn)具備了良好的政策環(huán)境和現(xiàn)實條件。首先是政策機遇難得,國家 2005年出臺了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策[2],著力優(yōu)化城鄉(xiāng)土地資源配置,加快推進土地管理制度改革[3]。2008年,平陰縣被列為全國第二批城鄉(xiāng)增減掛鉤試點,并首先在孝直鎮(zhèn)白莊村進行了移址新建的成功嘗試,受到群眾普遍歡迎。其次是資金籌措有路。省市相繼出臺了推進農(nóng)村住房建設(shè)與改造的意見[4],明確了村莊建設(shè)節(jié)約出的用地指標獲取的土地級差收益返還、鼓勵企業(yè)先期投資建設(shè)等政策[5],為新型社區(qū)建設(shè)提供了新的資金籌措渠道。其次是農(nóng)民建房愿望強烈,孝直鎮(zhèn)工業(yè)基礎(chǔ)雄厚,特別是隨著近年來中央一系列惠農(nóng)政策的落實,全鎮(zhèn)蔬菜產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展,農(nóng)民收入大幅度增加,富裕起來的農(nóng)民想建房、建好房的愿望越來越強烈。為此,孝直鎮(zhèn)順應(yīng)群眾意愿,決定在全鎮(zhèn)范圍內(nèi)實施村莊整合、建設(shè)新型社區(qū),力爭經(jīng)過3～5年的努力,把全鎮(zhèn)建設(shè)成為田園風(fēng)光與現(xiàn)代文明交相輝映的社會主義新農(nóng)村。樹立全域規(guī)劃理念,高起點編制了《孝直鎮(zhèn)總體規(guī)劃》和《農(nóng)民新型社區(qū)布點規(guī)劃》,將全鎮(zhèn) 64個村規(guī)劃為一個駐地、9個中心社區(qū)、17個基層社區(qū),并確立了東部蔬菜、中部工業(yè)、西部山區(qū)旅游林果三大產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局,繪就了新農(nóng)村建設(shè)的藍圖。

2 新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的推進

打破村莊界限建設(shè)新型社區(qū),關(guān)系千家萬戶的切身利益,也是涉及農(nóng)村生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整的一場深刻變革。孝直鎮(zhèn)對此十分慎重,他們經(jīng)過廣泛論證、反復(fù)醞釀,決定首先在蔬菜產(chǎn)業(yè)聚集、農(nóng)民收入較高、區(qū)域文化和家族背景相近的匯河以東片區(qū)啟動村莊整合工作,分期分批推進全鎮(zhèn)新型社區(qū)建設(shè)。

(1)以方便群眾生產(chǎn)生活為原則,科學(xué)規(guī)劃。依據(jù)《孝直鎮(zhèn)總體規(guī)劃》和《農(nóng)民新型社區(qū)布點規(guī)劃》,聘請山東魯建城市規(guī)劃設(shè)計院科學(xué)編制匯東片區(qū)新型社區(qū)建設(shè)規(guī)劃,在廣泛征求群眾意見的基礎(chǔ)上,按照就近集中、方便群眾的原則,決定將 21個村莊整合為 3個中心社區(qū)、一個基層社區(qū),共涉及農(nóng)民 6 163戶、2萬余人。中心社區(qū)人口控制在 5 000～8 000人,相當于現(xiàn)在鎮(zhèn)駐地的規(guī)模。每個中心社區(qū)規(guī)劃為居住經(jīng)營區(qū)、商業(yè)服務(wù)區(qū)、老年人居住區(qū)和社區(qū)服務(wù)中心,并參照城市社區(qū)標準,高標準配套基礎(chǔ)設(shè)施和學(xué)校、衛(wèi)生室、便民超市等公共服務(wù)設(shè)施。根據(jù)當?shù)厝罕妿缀跫壹覒魬舴N菜的實際,把居住經(jīng)營區(qū)創(chuàng)造性地設(shè)計為“一戶三體”模式,一樓每戶都有臨街庫房,可貯菜還可以放車放東西,二至四樓為居住單元,在樓梯口每戶一個雜物間,實現(xiàn)了居住、貯菜和雜物的分離,既方便群眾生產(chǎn)又提高生活質(zhì)量。

(2)以讓農(nóng)民“少掏錢”為目標,多元投入。整個匯東片區(qū)社區(qū)建設(shè)計劃投資 10多億元,僅住房建設(shè)就需要 7個多億,靠鎮(zhèn)里的財力顯然無法承擔(dān),完全讓農(nóng)民自己掏錢也肯定行不通。但 21個老村占地 468.8 hm2,社區(qū)建設(shè)只需用地 112.42 hm2,能節(jié)約土地 362.2 hm2。按目前平陰每畝土地掛鉤置換指標補助 7萬元計算,可籌集資金 3.5億元,而成都等地采取市場化運作模式,每畝已經(jīng)超過 15萬元,濟南市也正在研究提高補償標準,這樣僅節(jié)約出的土地指標總價值就達近 10億元,完全可以實現(xiàn)農(nóng)民“以宅基地換樓房”的目標。問題是這些資金需要在社區(qū)建成、舊村復(fù)墾后才能獲得,時間周期比較長,如何籌集啟動資金和前期投入是社區(qū)建設(shè)面臨的最大難題。為此,孝直鎮(zhèn)在國土部門支持下,立項實施了匯東片區(qū)土地綜合整治項目,以項目為平臺聚合方方面面的資金,對“田、水、路、林、村、房”進行統(tǒng)一規(guī)劃、綜合整治。該項目被省國土資源廳列為全省土地綜合整治示范項目之一,項目資金采取多元投入的方式籌集,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)爭取上級對口單位支持,舊村復(fù)墾爭取土地整理專項資金,而社區(qū)建設(shè)主要通過市場化運營方式,以土地掛鉤指標收益投入。大整合引來大公司,大項目引來大投資。目前中國農(nóng)業(yè)銀行長城資產(chǎn)管理公司已與孝直鎮(zhèn)達成合作協(xié)議,并在孝直注冊了山東通發(fā)土地資源投資有限公司,計劃先期投入 1億元建設(shè)匯東 3個中心社區(qū),預(yù)計 2010年可完成近 2 000戶農(nóng)民住房建設(shè)。

(3)以群眾滿意不滿意為標準,縝密操作。堅持依法辦事、公開公正的原則,廣泛發(fā)動群眾,充分依靠群眾,確保社區(qū)建設(shè)的順利推進。鎮(zhèn)里成立了新型社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組,制訂了《關(guān)于村級新型社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組推選及議事辦法》。各村以全體戶代表有記名表決的方式,推選產(chǎn)生村級領(lǐng)導(dǎo)小組成員,對全體村民負責(zé)。堅持把政策法律法規(guī)與當?shù)貙嶋H相結(jié)合,出臺了《關(guān)于匯東新型社區(qū)建設(shè)若干問題的指導(dǎo)意見》,詳細規(guī)定社區(qū)規(guī)劃與設(shè)計、建設(shè)與施工、新村入住、舊村復(fù)耕、土地占補、獎補政策和組織管理等多個方面的問題,為各村制訂方案提供政策依據(jù)和指導(dǎo)。各村在組織群眾反復(fù)醞釀討論的基礎(chǔ)上,擬訂出該村實施方案,提交全體村民戶代表通過,真正做到民房民建、民事民決。在具體實施中,始終做到公開公正、陽光透明,所有農(nóng)村住房和新型社區(qū)建設(shè)政策一律向群眾公開,爭取的資金一律按規(guī)定用途使用,各項補助一律由規(guī)定的享受主體享有;制訂舊房評估方案,委托房產(chǎn)評估公司統(tǒng)一評估,群眾代表參與監(jiān)督;建立嚴格的財務(wù)管理、審批、結(jié)算制度,由鎮(zhèn)里實行“雙代管”。在通過實施方案和完成舊房評估的村,群眾滿意率均在 95%以上。

3 農(nóng)民生產(chǎn)生活方式的轉(zhuǎn)變

建設(shè)新型社區(qū),絕不是單純給農(nóng)民蓋房子。孝直鎮(zhèn)把新型社區(qū)建設(shè)作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要載體和平臺,大力推進“三個集中”,同步破解農(nóng)村居住環(huán)境改善和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變兩大課題。

(1)推動農(nóng)民向新型社區(qū)集中,轉(zhuǎn)變農(nóng)民生活方式。嚴格落實《孝直鎮(zhèn)總體規(guī)劃》和《農(nóng)民新型社區(qū)布點規(guī)劃》,在規(guī)劃建設(shè)區(qū)外不再新批宅基地,并從嚴控制農(nóng)戶私自建設(shè)行為,避免重復(fù)建設(shè)和資源浪費。制訂鼓勵農(nóng)民向鎮(zhèn)駐地和新型社區(qū)聚集的優(yōu)惠政策,凡放棄宅基地購房的農(nóng)民,均可享受在原村建房的各項優(yōu)惠和相應(yīng)補助。借鑒城市社區(qū)管理經(jīng)驗,健全居民調(diào)解、治保等各類組織,完善社區(qū)管理運行機制,讓農(nóng)民享受現(xiàn)代城市文明。針對社區(qū)成員身份多樣化的實際,強化社區(qū)服務(wù)農(nóng)民、致富農(nóng)民兩大功能,大力推行“支部 +協(xié)會(合作社)”工作模式,把黨支部、黨小組建在協(xié)會和產(chǎn)業(yè)鏈上,把黨員、人才聚在協(xié)會和產(chǎn)業(yè)鏈上,實現(xiàn)基層黨建工作模式的創(chuàng)新。

(2)推動產(chǎn)業(yè)向基地集中,轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式。只有讓農(nóng)民住得好還能致富,才能真正把農(nóng)民聚集在一起,新型社區(qū)建設(shè)必須有相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)支撐。匯東片區(qū)群眾很早就有種植蔬菜的習(xí)慣,也是全國有名的馬鈴薯、大白菜種植基地。孝直鎮(zhèn)因勢利導(dǎo),結(jié)合村莊整合進行統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃,并在匯東每個中心社區(qū)規(guī)劃了一處蔬菜批發(fā)市場,引導(dǎo)全鎮(zhèn)蔬菜產(chǎn)業(yè)向匯東聚集連片發(fā)展,進一步提升了產(chǎn)業(yè)規(guī)模、檔次和效益。目前全鎮(zhèn)蔬菜專業(yè)村發(fā)展到 35個,蔬菜基地面積擴大到 4 000 hm2。

(3)推動土地向大戶集中,轉(zhuǎn)變農(nóng)村經(jīng)營方式。新型社區(qū)建設(shè)在改善農(nóng)民居住條件和生活方式的同時,也為打破一家一戶分散經(jīng)營的落后生產(chǎn)方式,促進土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展現(xiàn)代規(guī)模農(nóng)業(yè)創(chuàng)造了有利條件。孝直鎮(zhèn)大力培育山東超牛、民享蔬菜配送等龍頭企業(yè)和綠源、愛民等合作經(jīng)濟組織,增強其輻射帶動能力,促進耕地資源向大戶和新型市場主體流轉(zhuǎn)集中,讓有條件的農(nóng)民進入城鎮(zhèn)或轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè),讓種地種菜的農(nóng)民擴大生產(chǎn)經(jīng)營面積,有效提高了農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率、土地產(chǎn)出率和資源利用率。如當?shù)剞r(nóng)民自發(fā)成立的民發(fā)土地托管合作社,全托 (農(nóng)戶將土地租給合作社經(jīng)營)土地面積達到 100 hm2,半托(合作社提供“六統(tǒng)一”服務(wù),農(nóng)戶自己種植)土地規(guī)模超過 330 hm2,現(xiàn)已與壽光三元朱村達成協(xié)議,建設(shè)“百家樂義蔬菜基地”項目,發(fā)展優(yōu)質(zhì)高效蔬菜產(chǎn)業(yè)。從土地上解放出來的農(nóng)民可以進城打工或在合作社上班,還能坐享土地租金收入和合作社經(jīng)營的分紅,收入比過去大幅度提高。

4 新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的成效

經(jīng)過近 2年的努力,孝直鎮(zhèn)新型社區(qū)建設(shè)中的規(guī)劃、土地和資金等瓶頸均已打破,薄莊、孔莊已經(jīng)完成整村搬遷,白莊、丁屯等已經(jīng)實現(xiàn)部分搬遷,先后共有 1300戶農(nóng)民告別土坯房、住進了小康樓,全鎮(zhèn)新型社區(qū)建設(shè)駛?cè)肟燔嚨?展示出新農(nóng)村建設(shè)與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)推進的美好前景。

(1)徹底改變了農(nóng)村面貌。在匯東片區(qū),舊村宅基地拆除工作進行的同時,整齊的農(nóng)民公寓樓也在建設(shè)中,一個基礎(chǔ)設(shè)施完善、公共服務(wù)配套的新型社區(qū)雛形初現(xiàn)。

(2)促進了土地集約利用。匯東片區(qū) 21個村占地 468.8 hm2,規(guī)劃為 3個中心社區(qū)后只需要用地112.42 hm2,可節(jié)約出建設(shè)用地 362.2 hm2。根據(jù)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策,這些土地指標不占用國家計劃指標并可以有償置換到市區(qū)使用,這為新型社區(qū)建設(shè)籌措了大量的資金,也為解決城市用地指標不足的問題、拓展城市發(fā)展空間提供了一條重要途徑。

(3)加快了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。匯東土地綜合整治項目完成后,原有農(nóng)田將變成田成方、樹成行、路相通、渠相連、旱能澆、澇能排的高產(chǎn)高效農(nóng)田,而且舊村復(fù)墾后還能新增耕地 330余公頃,通過規(guī)模經(jīng)營發(fā)展特色蔬菜產(chǎn)業(yè),每年可增收 2 500萬元,帶動當?shù)剞r(nóng)民人均增收 1 500多元。

(4)實現(xiàn)了農(nóng)民財產(chǎn)增值。新型社區(qū)建設(shè)讓農(nóng)民得到了最多的實惠。改革開放以來,農(nóng)民平均蓋了 2～3次房,每一次都幾乎傾盡了多年積攢的財富甚至是欠下一身債。而這次住房建設(shè)實行統(tǒng)一招標、全程監(jiān)理,不僅質(zhì)量有保障,而且鎮(zhèn)里多方籌措的資金最終都將補貼給農(nóng)民或使農(nóng)民受益,農(nóng)民花較少的錢就能住上面積 160多平方米、市場價值幾十萬元的樓房,財產(chǎn)得到大幅度增值。

5 結(jié)論

從孝直鎮(zhèn)的探索和實踐中看到,在城市化進程不斷加快的形勢下,保護耕地的核心不是保持每塊耕地的位置不變,而是要在符合級差地租規(guī)律的前提下,以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的思路在動態(tài)中實現(xiàn)耕地的總量平衡和質(zhì)量提高。孝直鎮(zhèn)抓住國家推進土地管理制度改革的機遇,以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和土地整治為平臺,加快農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)的做法,打通了城鄉(xiāng)要素資源統(tǒng)籌配置的通道,一攬子解決了“農(nóng)村發(fā)展缺錢”、“城市發(fā)展缺地”和“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)缺抓手”等問題。這對于各縣 (市)區(qū)貫徹落實 2010年中央農(nóng)村工作會議精神,加快全市新型社區(qū)建設(shè),實現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)與城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)推進,具有重要的借鑒意義。

[1] 新華網(wǎng).中國共產(chǎn)黨十六屆五中全會公報[EB/OL].[2005-10-11].http://www.sina.com.cn.

[2] 國土資源部.關(guān)于印發(fā)《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點工作的意見》的通知[EB/OL].[2005 -12-19].http://www.lc rc.org.cn/pub lish/portal0/tab99/info2203.h tm.

[3] 國土資源部.關(guān)于印發(fā)《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》的通知 [EB/OL].[2008-06-27].http://baike.baidu. com/view/2553831.htm.

[4] 魯政發(fā).山東省人民政府關(guān)于推進農(nóng)村住房建設(shè)與危房改造的意見[EB/OL].[2009-07-15].http://w enku.baidu.com/ view/781cf924ccbff121dd3683bf.htm l.

[5] 濟政發(fā).濟南市人民政府轉(zhuǎn)發(fā)山東省人民政府關(guān)于推進農(nóng)村住房建設(shè)與危房改造的意見的通知[EB/OL].[2009-04-17].http://www.jinan.gov.cn/art/2009/4/28/art_59_2581.htm l.

Study and Practice on Constructing Large V illagesand New Rura l Comm un ities in X iaozh iTown of Pingy in Coun ty

ZHANG Chongshun,ZHA IQ ingqiang,B IQ iusheng
(Po licy Research Departm entof JinanM unicipal Party Comm ittee,Shandong Jinan 250001,China)

X iaozhi tow n in Pingyin county isa remote agricu ltu ral town.In o rder to so lute som e p rob lem soccured in village construction,such as sm all scale,decentralized distribution and"ho llow village",m ake full use of the nationalpolicy as increasing urban construction using land and decreasing rural construction using land,regard comp rehensive landm anagem ent as a p latform,large village construciton and new rural comm unity construction have been carried outactively.Itw ill fundam entally change the rural landscape and accelerate the p rocess of urbanization and urban and rural integration.

Large villages construction;link between increasing urban construction using land and decreasing rural construction using land;new rural comm unities;X iaozhi town in Pingyin county;Jinan city in Shandong p rovince

book=6,ebook=32

F301.24

C

2010-01-21;

2010-05-25;編輯:陶衛(wèi)衛(wèi)

張崇順(1956—),男,山東濟南人,主要從事農(nóng)業(yè)農(nóng)村調(diào)研工作;E-m ail:sw2038233@163.com。