■ 全國政協(xié)委員、九三學社吉林省委主委 支建華

改革開放以來，實行區(qū)域傾斜的空間政策，造就了帶動國民經(jīng)濟整體增長的經(jīng)濟核心區(qū)和增長極，促進了整個國民經(jīng)濟的高速增長，增強了國家的經(jīng)濟實力。但是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的選擇是與時俱進的，在我國經(jīng)濟經(jīng)過一段時間高速增長，經(jīng)濟實力顯著增強的當下，要實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展的可持續(xù)性，就必須轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。在兼顧效益、公平和生態(tài)的前提下，我國空間政策由區(qū)域傾斜到產(chǎn)業(yè)傾斜成為必然取向。

一、我國區(qū)域傾斜空間政策的局限與問題

我國建國以來的空間政策內(nèi)容始終在布局原則和布局重心等方面重復，一直沒有處理好區(qū)域間經(jīng)濟協(xié)調(diào)問題。我國區(qū)域傾斜的空間政策的局限與問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

1．效率與公平時空錯位，區(qū)域傾斜的空間政策難以為繼

區(qū)域傾斜的空間政策造成區(qū)域發(fā)展機會的不公平和區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，區(qū)際收入的差距擴大。這種差距的長期積累會引起社會矛盾，危害經(jīng)濟發(fā)展。

我國沿海地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達，處于工業(yè)化中后期階段，工業(yè)基礎(chǔ)好，空間政策繼續(xù)向沿海發(fā)達地區(qū)傾斜，經(jīng)濟上可取得最大的效益，但會加大原就較為突出的地區(qū)差距，凸顯公平發(fā)展的問題。我國內(nèi)陸地區(qū)經(jīng)濟相對落后，處于工業(yè)化初中期階段，工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，空間政策向內(nèi)陸地區(qū)傾斜，可以較好解決社會公平問題，但卻以犧牲效益為代價，會拖整體國家經(jīng)濟發(fā)展的后腿。這種效率公平時空錯位，使空間政策面臨兩難選擇。

2．區(qū)域一刀切弊大于利

我國不同時期的空間政策就政策指向的特定區(qū)域而言，無論區(qū)域內(nèi)部差異如何，條件怎樣，都會同等地享受到區(qū)域政策優(yōu)惠。這實際上是一種政策大鍋飯，是宏觀傾斜政策下的區(qū)域平均主義。而對未獲傾斜的地區(qū)來說，在不同的政策條件下與享受傾斜地區(qū)的產(chǎn)業(yè)部門進行不平等的競爭，無論是對企業(yè)還是對該產(chǎn)業(yè)都是一種損害。

3．扭曲市場機制的調(diào)節(jié)作用

區(qū)域經(jīng)濟政策的根本方向是完善、補充和引導市場，而不是取代市場。但是，復雜多樣的區(qū)域政策割裂全國統(tǒng)一大市場，扭曲市場機制的調(diào)節(jié)機能，長期實施區(qū)域傾斜政策，無疑是對市場調(diào)控機制的損害。

二、產(chǎn)業(yè)傾斜是空間政策發(fā)展的方向

產(chǎn)業(yè)傾斜可實現(xiàn)效率、公平和環(huán)境三個目標的統(tǒng)一，是空間政策發(fā)展的高級階段和必然趨勢。

1．產(chǎn)業(yè)傾斜政策兼顧效率與公平

產(chǎn)業(yè)傾斜，首先尊重市場經(jīng)濟規(guī)律和市場的選擇，注重產(chǎn)業(yè)的技術(shù)經(jīng)濟和地區(qū)要素稟賦條件，強調(diào)按照最大效率原則配置和利用各種社會和經(jīng)濟資源推進相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，使之發(fā)揮最大的經(jīng)濟效益。其次，它強調(diào)區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，從產(chǎn)業(yè)著手，不針對具體區(qū)域傾斜，區(qū)域發(fā)展相對公平化，確保區(qū)域和諧。第三，產(chǎn)業(yè)傾斜也是推動區(qū)域間相互依賴、互相補充，開展經(jīng)濟技術(shù)協(xié)作的內(nèi)在動力。

2．產(chǎn)業(yè)傾斜政策隱含區(qū)域傾斜政策

產(chǎn)業(yè)傾斜政策以市場化手段和政府的宏觀調(diào)控的有機結(jié)合，以隱性的柔性的空間調(diào)控，實現(xiàn)空間差異化發(fā)展。由于產(chǎn)業(yè)傾斜政策隱含著區(qū)域傾斜政策，在保證實現(xiàn)區(qū)域傾斜政策目標的同時，又避免了區(qū)域傾斜政策負面效應，使損害最小化、整體效益最大化。促進區(qū)域內(nèi)優(yōu)化發(fā)展和區(qū)際優(yōu)化發(fā)展的融合。

3．產(chǎn)業(yè)傾斜可推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與升級

產(chǎn)業(yè)傾斜的隱性空間特征有助于調(diào)整產(chǎn)業(yè)的地區(qū)結(jié)構(gòu)，形成與地區(qū)資源優(yōu)勢等相一致的產(chǎn)業(yè)空間格局。產(chǎn)業(yè)傾斜政策運用經(jīng)濟、法律手段，加強產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和政策的引導，運用能源、資源產(chǎn)品的價格杠桿作用，發(fā)揮稅收政策的調(diào)節(jié)作用，形成較有效的激勵制度，使產(chǎn)業(yè)政策在空間上得到落實，形成產(chǎn)業(yè)政策和空間政策有機結(jié)合。

產(chǎn)業(yè)傾斜的政策引導特征有助于推進產(chǎn)業(yè)的技術(shù)進步和第三產(chǎn)業(yè)尤其是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展，鼓勵技術(shù)創(chuàng)新，淘汰落后。實施產(chǎn)業(yè)傾斜政策，可推進走新型工業(yè)化道路，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。

4．產(chǎn)業(yè)傾斜體現(xiàn)了構(gòu)建和諧的人與環(huán)境關(guān)系的內(nèi)涵

區(qū)域傾斜的空間政策，體現(xiàn)不出對粗放的增長方式的制約。產(chǎn)業(yè)傾斜通過實施產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策，有助于淘汰能耗高、污染重的產(chǎn)業(yè)；通過實施特定地域產(chǎn)業(yè)名錄限制，可保護特定地域的生態(tài)環(huán)境。因此，推進產(chǎn)業(yè)傾斜的空間政策，可形成與我國經(jīng)濟增長階段相適應的資源節(jié)約型國民經(jīng)濟體系，對于保護生態(tài)環(huán)境，建立和諧的人與環(huán)境關(guān)系有重要的意義。

三、幾點建議

當前我國正處在社會矛盾和人與自然環(huán)境矛盾的凸顯期，追求公平和改善環(huán)境成為區(qū)域發(fā)展的重要訴求。我國區(qū)域發(fā)展的不平衡和生態(tài)環(huán)境問題十分嚴峻。因此應及時調(diào)整區(qū)域傾斜的空間政策，轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)傾斜，以實現(xiàn)我國經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

l．調(diào)整區(qū)域傾斜的空間政策

第一，對已有的區(qū)域傾斜政策進行梳理和調(diào)整

作為國家層面的區(qū)域空間戰(zhàn)略即將進入新的一輪深化和調(diào)整時期，尤其是西部大開發(fā)和東北振興戰(zhàn)略的“十二五”規(guī)劃已經(jīng)進入制定階段，減輕行政措施對區(qū)域經(jīng)濟一體化的干預和阻礙，促進區(qū)域開放，促進區(qū)域內(nèi)部和區(qū)域之間關(guān)系的協(xié)調(diào)，是一個迫切任務(wù)。在此過程中，需對已有的區(qū)域傾斜政策進行梳理和調(diào)整，保留必要的，調(diào)整不適當?shù)模∠^時的。一些在實踐中有推廣意義的政策，可轉(zhuǎn)為面向全國的普適性政策。

第二，將區(qū)域傾斜的重點由經(jīng)濟領(lǐng)域轉(zhuǎn)向民生領(lǐng)域

區(qū)域傾斜政策在我國社會經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮了重大作用，在今后的發(fā)展中仍將繼續(xù)發(fā)揮作用。但在經(jīng)濟領(lǐng)域應盡量發(fā)揮市場的作用，發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)作用，在市場失靈的民生、生態(tài)環(huán)境、公共物品等方面還應進一步發(fā)揮區(qū)域傾斜政策的作用。

第三，嚴格控制批準各類新的“經(jīng)濟區(qū)”

我國實施的大的區(qū)域傾斜政策先后有“沿海開放”、“西部開發(fā)”、“東北振興”和“中部崛起”等區(qū)域性政策，幾乎覆蓋全國。都是重點，也就等于沒有了重點，導致其政策效應遞減，這是為了平衡區(qū)域利益的結(jié)果。任其下去，每個省區(qū)都建立一個或幾個“經(jīng)濟區(qū)”，無疑會導致政策尋租的滋生和整體的效應下降，造成新的發(fā)展機遇不公平。因此，必須嚴格限批各類經(jīng)濟區(qū)。

2．建立面向產(chǎn)業(yè)傾斜的體制機制

第一，明確實施產(chǎn)業(yè)傾斜戰(zhàn)略

調(diào)整區(qū)域傾斜為主導的國家宏觀戰(zhàn)略是我國目前發(fā)展階段的必然選擇。明確實施產(chǎn)業(yè)傾斜戰(zhàn)略，實行政策調(diào)控與市場調(diào)控相結(jié)合，對幼稚產(chǎn)業(yè)、新能源產(chǎn)業(yè)，戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)實施傾斜政策，是與國家發(fā)展階段相適應的發(fā)展方式的改變，是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的動力，是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要。

第二，建立產(chǎn)業(yè)傾斜的體制機制

實現(xiàn)由區(qū)域傾斜向產(chǎn)業(yè)傾斜的轉(zhuǎn)變，是一種體制機制的創(chuàng)新，需要建立一套與之相適應的政策法規(guī)。要先行研究產(chǎn)業(yè)傾斜的理論與方法，總結(jié)國內(nèi)外產(chǎn)業(yè)傾斜的經(jīng)驗與模式，研究產(chǎn)業(yè)傾斜的政策體系，包括與之配套的財政貨幣政策、人力政策、立法政策以及戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局政策。

第三，制定產(chǎn)業(yè)的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃

以往在區(qū)域傾斜主導的體制下，產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的制定對區(qū)域上的落實研究不夠。在實施產(chǎn)業(yè)傾斜為主導的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變的同時，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)劃不僅是產(chǎn)業(yè)本身的發(fā)展問題，還與區(qū)域的發(fā)展密切關(guān)聯(lián)，所以，應強化產(chǎn)業(yè)的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的制定與落實。