■文/赫成剛 仇樹(shù)軍

“一事不再罰”及法條的選擇適用

■文/赫成剛 仇樹(shù)軍

《對(duì)該批載貨電梯怎樣進(jìn)行處理》一文中列舉了某起重機(jī)械公司的電梯元部件型號(hào)規(guī)格與銘牌標(biāo)識(shí)不符、電梯整機(jī)和電梯控制柜在轉(zhuǎn)廠后未做型式試驗(yàn)、含有的電子元件安全電路未作型式試驗(yàn)和電梯控制柜未進(jìn)行3C認(rèn)證等4種違法行為，由于違法行為的多樣性從而造成該局案審會(huì)圍繞對(duì)該公司實(shí)施行政處罰時(shí)在適用法律條款上出現(xiàn)4種不同的意見(jiàn)，分別是：按照《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》處罰、按照《認(rèn)證認(rèn)可條例》處罰、按照《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》和《認(rèn)證認(rèn)可條例》的規(guī)定合并處罰以及按照《產(chǎn)品質(zhì)量法》處罰。

其實(shí)，仔細(xì)研究本案，案情本身并不復(fù)雜，但實(shí)質(zhì)上涉及行政處罰當(dāng)中最為核心且密切相關(guān)的兩個(gè)問(wèn)題：“一事不再罰”的把握和行政處罰量罰法條的選擇適用。下面簡(jiǎn)單加以分析。

“一事不再罰”是行政處罰學(xué)界、司法界和實(shí)踐中長(zhǎng)期爭(zhēng)議懸而未決的焦點(diǎn)之一?！耙皇虏辉倭P”的反說(shuō)就是“一事多罰”。在部門之間，集中體現(xiàn)為多個(gè)部門對(duì)同一相對(duì)人的一次違法行為根據(jù)各自執(zhí)行的法律給予兩次以上處罰；在同一個(gè)部門內(nèi)部，則體現(xiàn)為對(duì)同一相對(duì)人的一次違法行為根據(jù)執(zhí)行的兩個(gè)以上的法律給予兩次以上的處罰。因此，是否違反“一事不再罰”的關(guān)鍵在于“一事”與“多事”的界定問(wèn)題。“違法與處罰相適應(yīng)”是貫于行政處罰的基本原則，之所以產(chǎn)生“一事”與“多事”的糾結(jié)，究其原因是多方面的，但不外乎行政立法的多重性、行政執(zhí)法的多頭性和司法審查的乏力。行政立法的多重性體現(xiàn)為行政立法形式上的多層（法律、法規(guī)和規(guī)章）導(dǎo)致的規(guī)范之間的沖突甚至抵觸，內(nèi)容上部門利益驅(qū)使下的規(guī)范之間的交叉。行政執(zhí)法的多頭性體現(xiàn)為由于行政立法多重性導(dǎo)致的行政執(zhí)法的“合法臃腫”和以罰（收）定支等不合理的執(zhí)法價(jià)值追求。司法審查的乏力則集中表現(xiàn)為對(duì)行政處罰背后的行政立法尤其是立法沖突乃至抵觸的不可審查。

針對(duì)上述情形，為克服一行為被認(rèn)定為“多事”或者“一事”多罰現(xiàn)象的發(fā)生，在行政立法上，依照《立法法》，確立了低層次法律規(guī)范的備案制度和效力沖突的裁決程序。在行政執(zhí)法上，則采取推行“相對(duì)集中行政處罰權(quán)”的聯(lián)合執(zhí)法模式和“查處在先”的調(diào)控規(guī)則，以及在同一部門的多部法律選擇適用上采取“特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定”和“新的規(guī)定優(yōu)于舊的規(guī)定”的適用規(guī)則。在司法審查上，最高人民法院則以《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要》對(duì)包括行政處罰在內(nèi)的所有行政執(zhí)法中法律適用的審查標(biāo)準(zhǔn)和程序進(jìn)行了界定。

就質(zhì)監(jiān)部門而言，為了最大限度的消除在行政處罰中與其他行政執(zhí)法部門尤其與工商行政管理部門的撞車，早在1989年國(guó)務(wù)院就下發(fā)了《關(guān)于貫徹<工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任條例>原則分工的意見(jiàn)》，基本確立了查處在先、對(duì)“同一問(wèn)題，不得重復(fù)處理”的原則。2003年12月1日，最高人民法院《關(guān)于如何認(rèn)定質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫部門在產(chǎn)品流通領(lǐng)域中行政管理職權(quán)問(wèn)題的答復(fù)》（以下簡(jiǎn)稱《答復(fù)》）指出：“經(jīng)研究認(rèn)為：國(guó)辦發(fā)[2001]56號(hào)文和57號(hào)文根據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》第七十條的授權(quán)明確規(guī)定，國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局負(fù)責(zé)生產(chǎn)領(lǐng)域的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理；國(guó)家工商行政管理總局負(fù)責(zé)流通領(lǐng)域產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理。有關(guān)部門在行使行政管理職權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)以此為依據(jù)?！辫b此，2002年至2004年，大量的以質(zhì)監(jiān)部門沒(méi)有管轄權(quán)為由的訴訟案件在全國(guó)各地不斷涌現(xiàn)。由于司法界和行政界對(duì)《答復(fù)》理解上的差異，各地法院對(duì)案件的判決結(jié)果也不盡相同。未解決以上尷尬局面，包括江蘇、湖南等省份的高級(jí)法院，甚至陜西、湖北等地方立法或者省級(jí)政府根據(jù)《行政處罰法》行使行政處罰調(diào)劑權(quán)時(shí)，均對(duì)《答復(fù)》采取變通或者保留態(tài)度，致使目前全國(guó)法院不再支持行政相對(duì)人單就質(zhì)監(jiān)部門有無(wú)管轄權(quán)為由提起的行政訴訟。

在量罰問(wèn)題上，由于行政處罰與刑罰一樣，都代表國(guó)家對(duì)不同違法者的懲罰。因此長(zhǎng)期以來(lái)，在行政執(zhí)法實(shí)踐中，對(duì)行政處罰量罰法條一般沿用刑罰量罰的“從舊兼從輕”，但以優(yōu)選適用特別規(guī)定為例外的適用原則。例如，對(duì)于制售假冒偽劣產(chǎn)品的犯罪行為，在《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于懲治生產(chǎn)、銷售偽劣商品犯罪的決定》廢止前，同時(shí)構(gòu)成了《決定》中的“生產(chǎn)偽劣商品罪”和79版《刑法》中“投機(jī)倒把罪”。在司法實(shí)踐中，按照特別規(guī)定優(yōu)先使用的原則，只能以“生產(chǎn)偽劣商品罪”定罪量刑。在本案當(dāng)中，對(duì)于某起重機(jī)械公司生產(chǎn)的電梯元件及電子元件的安全電路未作型式試驗(yàn)和電梯控制柜未進(jìn)行3C認(rèn)證的兩種違法情形，由于《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》和《認(rèn)證認(rèn)可條例》有著各自的管理領(lǐng)域，分別有明確的處罰規(guī)定，屬于同一管理層面的違法行為，宜分別量罰，合并處罰。當(dāng)然，上述兩種違法情形也違反了《產(chǎn)品質(zhì)量法》，由此產(chǎn)生了法條適用的競(jìng)合。而以上兩個(gè)行政法規(guī)，雖然在法律位階上低于《產(chǎn)品質(zhì)量法》，但相對(duì)《產(chǎn)品質(zhì)量法》而言是特別規(guī)定，因此應(yīng)優(yōu)先適用。

需要進(jìn)一步指出的是，由于《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》對(duì)于未作型式試驗(yàn)的違法行為只規(guī)定了“處2萬(wàn)元以上，10萬(wàn)元以下罰款”的財(cái)產(chǎn)罰，因此，對(duì)于某起重機(jī)械公司的上述兩種違反《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》的行為可合并從重處罰。對(duì)于違反《認(rèn)證認(rèn)可條例》的行為量罰后與前者合并執(zhí)行。

綜上所述，該局案審會(huì)的第三種意見(jiàn)，即“應(yīng)根據(jù)《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》、《認(rèn)證認(rèn)可條例》的有關(guān)規(guī)定合并處理”較為穩(wěn)妥。

（作者單位：河北省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局）