安建華,徐艷華,孫漢文

(1.河北大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院,河北保定 071002;2.中國(guó)海洋大學(xué)青島學(xué)院,山東青島 266300)

國(guó)外基礎(chǔ)設(shè)施投融資機(jī)制對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)污水、垃圾處理市場(chǎng)化改革的啟示

安建華1,徐艷華2,孫漢文1

(1.河北大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院,河北保定 071002;2.中國(guó)海洋大學(xué)青島學(xué)院,山東青島 266300)

基于對(duì)國(guó)外基礎(chǔ)設(shè)施投融資機(jī)制改革經(jīng)驗(yàn)的分析,從目前城鎮(zhèn)污水、垃圾處理的現(xiàn)狀出發(fā),提出我國(guó)應(yīng)該借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),加快我國(guó)城鎮(zhèn)污水、垃圾處理投融資機(jī)制的市場(chǎng)化改革,采用多元化的市場(chǎng)融資方式,并從經(jīng)濟(jì)制度、法律制度等方面為各類(lèi)社會(huì)民間投資主體進(jìn)入污水、垃圾處理行業(yè)提供良好的投資環(huán)境。

國(guó)外基礎(chǔ)設(shè)施 ;城鎮(zhèn) ;污水垃圾 ;投融資機(jī)制 ;市場(chǎng)化改革

城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施主要包括公路、鐵路、電信、電力、供氣、供熱、供水、排水、污水處理和垃圾處理等與人民生活和國(guó)民經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)的領(lǐng)域。污水、垃圾污染嚴(yán)重地危害著人類(lèi)的健康[1]。城鎮(zhèn)環(huán)境污染處理設(shè)施是城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分。由于人們長(zhǎng)期形成的污水、垃圾處理設(shè)施屬于純公共物品的認(rèn)識(shí),一直把污水、垃圾處理行業(yè)看作自然壟斷行業(yè),致使污水、垃圾處理等公用事業(yè)的市場(chǎng)化改革進(jìn)展緩慢。目前,資金的巨大缺口已經(jīng)成為污水、垃圾處理行業(yè)發(fā)展的瓶頸,借鑒國(guó)外基礎(chǔ)設(shè)施投融資機(jī)制市場(chǎng)化改革的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),有利于推動(dòng)我國(guó)城鎮(zhèn)污水、垃圾處理行業(yè)的快速健康發(fā)展。

一、國(guó)外基礎(chǔ)設(shè)施投融資機(jī)制改革概況

自20世紀(jì)70年代末80年代初以來(lái),世界各國(guó)政府在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域更傾向于擔(dān)任“有限政府”的角色①以布坎南等人為代表的公共選擇理論提出了“有限政府”這一概念,認(rèn)為政府不是萬(wàn)能的,很多時(shí)候政府的許多做法都是相當(dāng)不明智的。與之相適應(yīng),政府在公用事業(yè)領(lǐng)域更應(yīng)擔(dān)任“有限政府”的角色,尤其是在政府缺乏財(cái)政能力的情況下,必須用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)彌補(bǔ)政府失靈的缺陷。,西方發(fā)達(dá)國(guó)家先后掀起了一股基礎(chǔ)設(shè)施私有化和市場(chǎng)化的改革浪潮。這一改革首先從英國(guó)開(kāi)始,迅速擴(kuò)展到西歐各國(guó),隨后歐洲以外的其它主要資本主義國(guó)家如美國(guó)、加拿大、日本等也加快了基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)私有化的步伐,后來(lái),韓國(guó)等新興工業(yè)化國(guó)家也開(kāi)始對(duì)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行市場(chǎng)化改革。本文僅以英國(guó)、美國(guó)和韓國(guó)為例,介紹其包括污水、垃圾處理系統(tǒng)在內(nèi)的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資機(jī)制改革。

1.英國(guó)。英國(guó)是世界上最早有計(jì)劃地實(shí)行國(guó)營(yíng)事業(yè)私有化的國(guó)家。在城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資機(jī)制方面,英國(guó)主要運(yùn)用了BOT、PFI及 PPP融資模式籌集建設(shè)資金。BOT是英文Build—Operate—Transfer的縮寫(xiě),直譯為“建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓”,是基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)的方式之一,通常以政府和私人機(jī)構(gòu)之間達(dá)成協(xié)議為前提,由政府向私人機(jī)構(gòu)頒布特許,允許其在一定時(shí)期內(nèi)籌集資金建設(shè)某一基礎(chǔ)設(shè)施并管理和經(jīng)營(yíng)該設(shè)施及其相應(yīng)的產(chǎn)品與服務(wù)。PFI是 Private—Finance—Initiative的縮寫(xiě),指利用私人資金提供公共設(shè)施的事業(yè)。在此模式下,私營(yíng)企業(yè)或私有機(jī)構(gòu)利用自己在資金、人員、設(shè)備技術(shù)和管理等方面的優(yōu)勢(shì)主動(dòng)參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)建設(shè)與經(jīng)營(yíng),以從政府方或接受服務(wù)方收取費(fèi)用的方式來(lái)回收成本并獲取收益。自1992年以來(lái),英國(guó)在政府壟斷的公共領(lǐng)域中,改革公共部門(mén)傳統(tǒng)的集權(quán)方式,鼓勵(lì)私人資本通過(guò)競(jìng)標(biāo)承擔(dān)公共事務(wù),形成了以私人融資活動(dòng)為特征的低成本高質(zhì)量的公共產(chǎn)品供給體系。PFI模式涉及到幾乎所有公共領(lǐng)域,如橋梁、道路、鐵路、監(jiān)獄、醫(yī)院、學(xué)校、污水垃圾處理設(shè)施等項(xiàng)目的建設(shè)。1997年工黨政府執(zhí)政后,又圍繞著 PFI創(chuàng)新發(fā)展出公共部門(mén)通過(guò)與私人部門(mén)建立伙伴關(guān)系提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的方式,即 PPP(Public—Private Partnerships的縮寫(xiě),中文直譯為“公私合伙制”)操作方式,目的是通過(guò)公私合作提高公共投資的專(zhuān)業(yè)管理水平,拓寬公共融資渠道,延伸私人投資領(lǐng)域,確保公共投資項(xiàng)目的順利開(kāi)展和實(shí)施[2]。

英國(guó)政府在城市公用事業(yè)實(shí)行政企分離的管制體制后,不再直接干預(yù)這類(lèi)企業(yè)的日常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng),企業(yè)根據(jù)政府頒發(fā)的特許經(jīng)營(yíng)許可證的有關(guān)條款,按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng),從而在公共事業(yè)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制的根本性轉(zhuǎn)換。為保證公用事業(yè)民營(yíng)化的有序運(yùn)行,政府還制定了《電信法》《煤氣法》《自來(lái)水法》《電力法》等相關(guān)法律法規(guī)。

2.美國(guó)。美國(guó)在民間投資方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。在民間投資方面,美國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場(chǎng)化融資主要以發(fā)行市政債券和建立從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的股份制公司為主。市政債券是由某一級(jí)政府或政府授權(quán)、代理機(jī)構(gòu)發(fā)行的用于城市建設(shè)的有價(jià)證券,至今已有100多年的歷史。在美國(guó)的市政融資中,參與市政債券投資的投資者一般都是本市或本州的普通居民。按還本付息的資金來(lái)源區(qū)分,美國(guó)市政債券主要有總義務(wù)債券①總義務(wù)債券還本付息是由州或市鎮(zhèn)地方政府的稅收做保證的,因此它的資信等級(jí)最高。大部分市政債券都屬于這一類(lèi),其利率比其它市政債券低些。、歲入債券②歲入債券是美國(guó)有些地方政府為了興建道路、橋梁、動(dòng)力設(shè)備、醫(yī)院和其他一些公用設(shè)施而發(fā)行的債券。這類(lèi)債券的還本付息是靠這些項(xiàng)目建成后的收入。、工業(yè)發(fā)展債券③工業(yè)發(fā)展債券是美國(guó)有些地方政府集資建工廠,然后把這些工廠租給私人企業(yè)而發(fā)行的債券。這種債券的還本付息靠政府向租用者收取租金。等。股份制公司是由若干發(fā)起人以股份制形式注冊(cè)的公司,由該公司負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施的籌資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、償還債務(wù)等。個(gè)人投資者的參與不僅有利于投資者參與城市化帶來(lái)的利益,也有利于利用私人儲(chǔ)蓄投資來(lái)分散市政開(kāi)發(fā)的風(fēng)險(xiǎn),同時(shí)也有利于公眾對(duì)市政府和州政府的監(jiān)督[3]。

在政府服務(wù)方面,美國(guó)還通過(guò)設(shè)立信息服務(wù)系統(tǒng)為民間投資提供服務(wù),提高民間投資者投資的效率。美國(guó)有大量公共或私營(yíng)的贏利或非贏利機(jī)構(gòu),如中小企業(yè)發(fā)展中心、退休經(jīng)理服務(wù)中心以及商業(yè)信息中心,為中小企業(yè)提供有償或無(wú)償技術(shù)、培訓(xùn)、信息服務(wù)。這些機(jī)構(gòu)遍布全美,信息充分,投資者只要去一個(gè)地方就能夠獲得所需的各種投資咨詢(xún)信息的一站式服務(wù),從而有效提高了民營(yíng)小企業(yè)獲取信息和投資決策的能力。

3.韓國(guó)。韓國(guó)政府也積極探索城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的市場(chǎng)化融資道路。為此,韓國(guó)政府制定了一系列政策法規(guī)吸引民間投資參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在資金籌集方面,韓國(guó)通過(guò)設(shè)立國(guó)民投資基金,將民間資本以基金方式聚集起來(lái)投入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。利用社會(huì)民間的閑散資金,有效解決了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的籌集問(wèn)題。

在政策法規(guī)方面,韓國(guó)政府制定了一系列政策法規(guī)吸引民間投資參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。1994年7月,韓國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《基礎(chǔ)設(shè)施吸引民間資本促進(jìn)法》,同年9月制定了該法的實(shí)施細(xì)則,之后,國(guó)會(huì)又出臺(tái)了《擴(kuò)充基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)策》。通過(guò)一系列政策取消了對(duì)投資總額附加的限制,放寬貸款限制,準(zhǔn)許使用商業(yè)貸款,減免多種稅收,提供信用擔(dān)?；?對(duì)建設(shè)征地給予支持,并采取一些措施,保障從事城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的民間投資主體在償還利息后仍能獲得一定的收益,在很大程度上減少了民間投資主體的投資風(fēng)險(xiǎn)。另外,韓國(guó)政府為了降低民間資本的借款利率,采取了財(cái)政貼息的方式。韓國(guó)的中央銀行負(fù)責(zé)向外國(guó)統(tǒng)借外債,再通過(guò)開(kāi)發(fā)銀行和商業(yè)銀行將資金轉(zhuǎn)貸給參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的民間投資主體,利差部分由財(cái)政向銀行貼息,為民間投資主體提供了良好的投資金融環(huán)境。

二、對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)污水、垃圾處理投融資問(wèn)題的相關(guān)分析

與許多西方國(guó)家比較,長(zhǎng)期以來(lái),由于我國(guó)實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,因而在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵭辛擞烧?cái)政投入為主導(dǎo)的投融資機(jī)制。隨著市政公用行業(yè)的改革開(kāi)放和市場(chǎng)化進(jìn)程的推進(jìn),作為最傳統(tǒng)的市政公用事業(yè)的污水、垃圾處理領(lǐng)域也改變了政府單一的投融資渠道,走向了投資主體多元化和融資渠道多樣化的發(fā)展道路。2000年5月,建設(shè)部、國(guó)家環(huán)?？偩帧⒖萍疾柯?lián)合印發(fā)的《城市生活垃圾處理及污染防治技術(shù)政策》[建成[2000]120號(hào)]①建設(shè)部,國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局,科學(xué)技術(shù)部.城市生活垃圾處理及污染防治技術(shù)政策,2000-5-2.和《城市污水處理及污染防治技術(shù)政策》[建成[2000]124號(hào)]②建設(shè)部,國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局,科學(xué)技術(shù)部.城市污水處理及污染防治技術(shù)政策,2000-5-29.,為社會(huì)投資主體進(jìn)入污水、垃圾處理行業(yè)敞開(kāi)了大門(mén);2002年,國(guó)家計(jì)委、建設(shè)部和國(guó)家環(huán)?？偩致?lián)合發(fā)布了《國(guó)家計(jì)委、建設(shè)部、國(guó)家環(huán)保總局關(guān)于推進(jìn)城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展意見(jiàn)的通知》(計(jì)投資[2002]1591號(hào))③國(guó)家計(jì)委,建設(shè)部,國(guó)家環(huán)?？偩?關(guān)于推進(jìn)城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展意見(jiàn)的通知,2002-9-10.,初步明確了我國(guó)城鎮(zhèn)污水、垃圾處理投融資機(jī)制的改革目標(biāo)。2002年以來(lái),市政公用事業(yè)的開(kāi)放政策、投資體制改革政策、特許經(jīng)營(yíng)政策的出臺(tái)和實(shí)施,使民營(yíng)企業(yè)和外商等多種資本也開(kāi)始積極活躍在污水、垃圾處理領(lǐng)域,主要是以項(xiàng)目融資的方式建設(shè)污水、垃圾處理場(chǎng)。

然而,我國(guó)污水、垃圾處理現(xiàn)狀與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展還存在著諸多的不適應(yīng)。

一是污水、垃圾處理資金缺口大,處理效率低下。由于我國(guó)污水、垃圾處理投融資機(jī)制市場(chǎng)化改革緩慢,資金來(lái)源還是以政府財(cái)政投入為主。政府為了緩解環(huán)境污染對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的阻礙,對(duì)環(huán)境污染治理的投資也在不斷地增加。從數(shù)量上來(lái)看,從1996年至今的10多年的時(shí)間里,我國(guó)政府投入污染治理的總量有了大幅度提高,2001年,污染治理投資總量占 GDP的比例首次突破1%,2008年達(dá)到 1.49%。其中,治理污水投資2007年為196.1億元,達(dá)歷史最高,比2001年增長(zhǎng)近3倍。(表1)

但是政府財(cái)政投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足污水、垃圾處理的資金需求,巨大的資金缺口致使城鎮(zhèn)污水垃圾處理效率低下。2008年,我國(guó)城市污水處理率、生活垃圾無(wú)害化處理率分別達(dá)到 70.2%、66.03%,但是與發(fā)達(dá)國(guó)家相比,中國(guó)的處理率水平偏低。英國(guó)和美國(guó)在2001年的廢棄物處理率就已經(jīng)分別達(dá)到87.2%和70.4%④資料來(lái)源:根據(jù)2008年環(huán)境統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)整理.中國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局,而我國(guó)目前仍有大量污水未經(jīng)過(guò)有效處理就排入水域,生活垃圾未經(jīng)無(wú)害化處理就簡(jiǎn)易堆放,對(duì)環(huán)境造成了極大的威脅。

為了適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求,我國(guó)在《“十一五”期間污水處理和再生水處理工程規(guī)劃》⑤全國(guó)人大.中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要,2006-3.中提出,在未來(lái)5年內(nèi),污水、垃圾處理領(lǐng)域的總投資要達(dá)到3 014億元,其中污水處理廠建設(shè)為480億元,管網(wǎng)建設(shè)為2 013億元,污泥處理處置為419億元以及再生水設(shè)施建設(shè)為102億元。2008年《政府工作報(bào)告》中提出要提高城鎮(zhèn)污水處理能力,力爭(zhēng)用2年時(shí)間在36個(gè)大城市率先實(shí)現(xiàn)污水的全部收集和處理,而實(shí)現(xiàn)“十一五”規(guī)劃的要求和完成2008年政府工作報(bào)告中提出的主要任務(wù),需要巨大的投資規(guī)模,這僅僅依靠各級(jí)政府財(cái)力必然會(huì)形成更大的資金缺口,嚴(yán)峻的形勢(shì)迫切需要我國(guó)城鎮(zhèn)污水、垃圾處理投融資機(jī)制加快市場(chǎng)化改革。

表1 2001—2008年我國(guó)環(huán)境污染治理投資狀況

二是全國(guó)各城市污水、垃圾處理廠處理能力普遍不高,大量處理設(shè)施閑置,造成資源的極大浪費(fèi)。截至2008年10月,全國(guó)設(shè)市城市、縣及部分重點(diǎn)建制鎮(zhèn)共建成污水處理廠1 459座,日處理能力8 553萬(wàn)立方米/日。但是到目前為止,海南省和青海省的污水處理廠僅有2座,西藏至今沒(méi)有污水處理廠。全國(guó)仍有7個(gè)城市的污水處理廠處理率不足30%,很多城市已經(jīng)建成的污水處理廠不能正式運(yùn)營(yíng),大量污水處理設(shè)備長(zhǎng)期閑置,或者運(yùn)營(yíng)的污水處理廠處理能力還不足設(shè)計(jì)能力的1/10①資料來(lái)源:根據(jù)2008年環(huán)境統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)整理.中國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.。

造成這些問(wèn)題的原因是多方面的。

首先,從理論層面來(lái)看,對(duì)污水、垃圾處理設(shè)施的公共物品屬性存在理論認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)。人們普遍認(rèn)為,污水、垃圾處理作為城鎮(zhèn)的公共基礎(chǔ)設(shè)施,具有公共物品的特征,這類(lèi)物品應(yīng)由政府提供,由此限制了民間資本的進(jìn)入。

其實(shí),公共物品有兩大類(lèi):一類(lèi)是同時(shí)具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的純公共物品,另一類(lèi)是介于純公共物品和私人物品之間的準(zhǔn)公共物品。前者由于在消費(fèi)上不可能通過(guò)特定的技術(shù)手段進(jìn)行排他性使用,因此必須由政府提供;后者由于只具備競(jìng)爭(zhēng)性或排他性一個(gè)特性,其在消費(fèi)上可能存在著競(jìng)爭(zhēng)或排他性使用,因此有可能利用市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置,增加供給的多樣性。而城市污水、垃圾處理設(shè)施恰恰屬于準(zhǔn)公共物品。

具體來(lái)看,一方面,污水、垃圾處理與環(huán)境保護(hù)緊密關(guān)聯(lián),污水、垃圾處理提供的服務(wù)具有廣泛的社會(huì)性和經(jīng)濟(jì)外部性,通過(guò)對(duì)污水、垃圾處理設(shè)施的投資建設(shè),可以為人們提供清潔的生態(tài)環(huán)境和社會(huì)環(huán)境,從這個(gè)意義上講,污水、垃圾處理提供的服務(wù)具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性,具有純公共物品的特性;另一方面,污水、垃圾處理又具有私人物品的特性。《1994年世界發(fā)展報(bào)告:為發(fā)展提供基礎(chǔ)設(shè)施》[4]對(duì)污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)性進(jìn)行了分析(表2)。

表2 污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)性分析

該分析顯示,除管道排污和處理的市場(chǎng)化潛力較低以外,其他污水、垃圾處理設(shè)施都具有一定的市場(chǎng)化潛力,并且可以通過(guò)污水、垃圾處理收費(fèi)機(jī)制來(lái)彌補(bǔ)運(yùn)營(yíng)成本。因此,污水、垃圾處理設(shè)施是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系中的一種特殊產(chǎn)品,從性質(zhì)上看,既具有純公共物品性質(zhì),又具有私人物品的性質(zhì),屬于準(zhǔn)公共物品范疇。它既是個(gè)人投資的對(duì)象,又具有溢出效應(yīng),從而既要有個(gè)人付費(fèi),又需要社會(huì)支付部分成本來(lái)保證這類(lèi)物品的有效供給。世界上許多國(guó)家正是依據(jù)污水、垃圾處理的準(zhǔn)公共物品屬性對(duì)其進(jìn)行了市場(chǎng)化改革。世界銀行根據(jù)公眾的消費(fèi)特點(diǎn)、收費(fèi)的權(quán)利、設(shè)施服務(wù)公平性、市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)能力以及環(huán)境外部性這五項(xiàng)指標(biāo),對(duì)所有的城市公用設(shè)施進(jìn)行分級(jí),市場(chǎng)化程度最高的定為2.8,最低的定為1。市場(chǎng)化程度在1.8以上的領(lǐng)域,都可以采用市場(chǎng)化的方式運(yùn)作。城市的垃圾收集市場(chǎng)化程度最高,為2.8,污水分散處理為2.4,污水集中處理為2.0[1],由此來(lái)看,在理論上明確城鎮(zhèn)污水、垃圾處理的準(zhǔn)公共物品屬性,是加快我國(guó)城鎮(zhèn)污水、垃圾處理投融資機(jī)制市場(chǎng)化改革的重要環(huán)節(jié)。

其次,從政府政策層面來(lái)看,由于污水、垃圾處理設(shè)施公益性、價(jià)格機(jī)制不靈活和自然壟斷的特性,政府擔(dān)心國(guó)有資產(chǎn)流失,總想謀求國(guó)有經(jīng)濟(jì)在企業(yè)中的控股地位,導(dǎo)致了我國(guó)城鎮(zhèn)污水、垃圾投融資體制市場(chǎng)化程度較低,民間資本未能有效地進(jìn)入到城市污水、垃圾處理設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中來(lái)。有的地方雖允許民間資本進(jìn)入,但歧視性待遇依然存在,支持、幫助、扶持很少,亂收費(fèi)、亂攤派、亂罰款多,致使民間資本投入環(huán)境差,投資風(fēng)險(xiǎn)大,從而抬高了中小投資者的進(jìn)入門(mén)檻,加大了中小投資者的融資難度,挫傷了民間投資者的積極性。

再次,從操作層面來(lái)看,由于我國(guó)城鎮(zhèn)污水、垃圾處理行業(yè)的投資以政府為主,運(yùn)營(yíng)企業(yè)往往具有獨(dú)家壟斷經(jīng)營(yíng)權(quán),享有政府的財(cái)政補(bǔ)貼,企業(yè)投入產(chǎn)出成本核算機(jī)制不健全,缺乏降低生產(chǎn)成本的內(nèi)在動(dòng)力。此外,由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,市場(chǎng)不規(guī)范,透明度不高導(dǎo)致的暗箱操作等問(wèn)題使人為的管理成本大大提高,導(dǎo)致許多污水、垃圾處理企業(yè)嚴(yán)重虧損,成為當(dāng)?shù)刎?cái)政的巨大負(fù)擔(dān)。

三、國(guó)外基礎(chǔ)設(shè)施投融資機(jī)制對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)污水、垃圾處理市場(chǎng)化改革的啟示

上述分析表明,我國(guó)在加快城鎮(zhèn)污水、垃圾處理投融資機(jī)制的市場(chǎng)化改革進(jìn)程中,應(yīng)吸取國(guó)外基礎(chǔ)設(shè)施投融資機(jī)制市場(chǎng)化改革的經(jīng)驗(yàn),為社會(huì)民間資本進(jìn)入城鎮(zhèn)污水、垃圾處理行業(yè)構(gòu)造適宜的投資環(huán)境。逐步建立“政府引導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)運(yùn)作”的投資主體多元化、融資方式多樣化的城鎮(zhèn)污水、垃圾處理投融資新模式、新格局。

(一)嘗試多元化的市場(chǎng)化融資模式,形成多元化的投資主體

我國(guó)城鎮(zhèn)污水、垃圾處理所需的巨額投資,僅僅依靠政府財(cái)政是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,應(yīng)鼓勵(lì)社會(huì)各種投資主體通過(guò)多樣化的融資渠道進(jìn)入污水、垃圾處理設(shè)施的投資與建設(shè)中來(lái)。我國(guó)可以學(xué)習(xí)英國(guó)運(yùn)用BOT、PFI及PPP等融資模式吸引社會(huì)各類(lèi)投資主體參與城鎮(zhèn)污水、垃圾處理項(xiàng)目的做法,打破政府壟斷經(jīng)營(yíng)的格局,同時(shí)借鑒美國(guó)通過(guò)發(fā)行市政債券進(jìn)行融資的經(jīng)驗(yàn),嘗試在我國(guó)發(fā)行污水、垃圾債券。這樣不僅能解決大規(guī)模集中建設(shè)時(shí)期的資金供需矛盾,還可以在市場(chǎng)化運(yùn)作中消除行政性壟斷造成的效率低下和資源浪費(fèi)問(wèn)題,降低建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本,減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān),最終達(dá)到為廣大公民提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)的目的。

(二)從經(jīng)濟(jì)制度、法律制度等方面為民間投資提供保障

我國(guó)應(yīng)該吸取美國(guó)、韓國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施改革經(jīng)驗(yàn),構(gòu)建經(jīng)濟(jì)政策環(huán)境、投資管理環(huán)境、金融制度環(huán)境和法律制度環(huán)境等投融資環(huán)境基礎(chǔ),從而為社會(huì)主體參與城鎮(zhèn)污水、垃圾處理設(shè)施的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)提供制度保障。首先,必須進(jìn)一步打破政府壟斷,放開(kāi)投資市場(chǎng),逐步建立起與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的投融資管理體制,實(shí)現(xiàn)投資管理市場(chǎng)化。同時(shí)積極探索符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的投資運(yùn)營(yíng)管理模式,組建“作業(yè)服務(wù)型”和“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)型”的經(jīng)濟(jì)實(shí)體,實(shí)行企業(yè)化管理。原有從事污水、垃圾處理運(yùn)營(yíng)的事業(yè)單位,要在清產(chǎn)核資,明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上改制為企業(yè),按照現(xiàn)代企業(yè)制度運(yùn)作,使其盡快成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的法人實(shí)體和市場(chǎng)主體。為社會(huì)主體投資城鎮(zhèn)污水、垃圾處理設(shè)施的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)提供市場(chǎng)化的投資管理環(huán)境。其次,修改己不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的法律法規(guī),完善法律環(huán)境,為民間投資者提供可靠的法律保障,是促進(jìn)城鎮(zhèn)污水、垃圾處理投融資體制市場(chǎng)化的重要環(huán)節(jié)。

(三)轉(zhuǎn)變政府管理方式,加強(qiáng)政府監(jiān)督和宏觀調(diào)控職能

針對(duì)目前政府在我國(guó)城鎮(zhèn)污水、垃圾處理行業(yè)中存在政企不分、職能不清等問(wèn)題,我國(guó)政府應(yīng)該學(xué)習(xí)英國(guó)政企分開(kāi)和美國(guó)政府為民間投資提供服務(wù)政策的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),更新政府觀念,轉(zhuǎn)變政府職能,充分發(fā)揮其在城鎮(zhèn)污水、垃圾處理設(shè)施投融資機(jī)制市場(chǎng)化改革中應(yīng)有的作用。同時(shí),政府部門(mén)要切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能,完善對(duì)城鎮(zhèn)污水、垃圾處理行業(yè)的宏觀調(diào)控,實(shí)現(xiàn)由主要借助行政審批向綜合運(yùn)用稅收、價(jià)格、利率、金融和貨幣政策等由國(guó)家控制的經(jīng)濟(jì)手段及相關(guān)的法律手段和必要的行政手段轉(zhuǎn)變,主要通過(guò)政策發(fā)布和信息引導(dǎo)等間接調(diào)控方式,使其成為真正的預(yù)測(cè)性、指導(dǎo)性且面向全社會(huì)的公共服務(wù)型政府。

[1]孫漢文,安建華,梁淑軒,等.固體廢物污染狀況分析與廢物資源化的思考[J].河北大學(xué)學(xué)報(bào):自然科學(xué)版,2006(5):506—514.

[2]達(dá)霖·格里姆賽,莫文·K·劉易斯.公私合作伙伴關(guān)系:基礎(chǔ)設(shè)施供給和項(xiàng)目融資的全球革命[M].濟(jì)邦咨詢(xún)公司,譯.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2008:4.

[3]李萌.國(guó)外的小城鎮(zhèn)建設(shè):以美國(guó)為例[M].北京:中國(guó)社會(huì)出版社,2006:9.

[4]世界銀行.1994年世界發(fā)展報(bào)告:為發(fā)展提供基礎(chǔ)設(shè)施[M].毛曉威,譯.北京:中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,1994:83—85.

[責(zé)任編輯 侯翠環(huán)]

Enlightenment from Foreign Market Reform of Invest-finance Mechanism to Sewage and Garbage Disposal in China’s Towns and Cities

AN Jian-hua1,XU Yan-hua2,SUN H an-wen1
(1.College of Economics,Hebei University,Baoding,Hebei 071002;2.Qingdao Fei Yang College,Qingdao,Shandong 266111,China)

Based on analysis of the market reform experiences in foreign infrastructure investment-finance.This paper focused on sewage and garbage disposal in China’s towns and cities.China should make use of a wide range of market financing,broaden the financing channels and provide a good investment environment from the economic system,the legal system and other aspects of civil society for all types of investment to enter the sewage and garbage disposal industries.

foreign infrastructure;towns and cities;sewage and garbage;invest-finance mechanism;market reform

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(No.05BJ Y036)。

安建華(1954—),女,河北省定州市人,河北大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授。

F424

A

1005—6378(2010)01—0056—06

2009—03—12