單海東

（中國人民公安大學，北京 100038）

歐美國家“社區(qū)警務原則”比較研究

單海東

（中國人民公安大學，北京 100038）

社區(qū)警務作為第四次警務革命的核心內(nèi)容，在歐美各國有著不同的形式和內(nèi)容。不同的國情、社會治安狀況，需要制定相應的警務原則與之相適應，雖然這些原則與本國實際密切聯(lián)系，但是許多先進的經(jīng)驗在各國都有借鑒意義。

社區(qū)警務；原則；比較研究

自上世紀六十年代西方第四次警務革命產(chǎn)生以來，社區(qū)警務對各國警務模式產(chǎn)生了深遠的影響。二十世紀七十年代美國休斯頓警察局率先提出回歸社區(qū)警務后，［1］世界上很多國家，如加拿大、法國、英國、澳大利亞及亞洲的日本、新加坡等國也先后實行社區(qū)警務。開展社區(qū)警務，在全世界范圍內(nèi)可謂達成了一定的共識，然而，在概念上卻一直有著不同的認識，其模式就更是多種多樣，各國在制定社區(qū)警務原則時也各有側重。本文通過對歐美幾個主要國家的社區(qū)警務原則進行了比較分析，在此基礎上分析我國社區(qū)警務原則，并結合我國實際，提出我國社區(qū)警務原則的構想。

一、羅伯特·比爾社區(qū)警務思想雛形

羅伯特·比爾于1829年在制定《倫敦大都市警察法》的基礎上創(chuàng)立了現(xiàn)代警察制度。其中確立了“建警十二原則”和“警務九原則”，這兩個原則基本上涵蓋了現(xiàn)代警務制度中的原則，成為現(xiàn)代社區(qū)警務思想雛形，為后來英國甚至歐美國家社區(qū)警務原則的制定奠定了基礎。

（一）羅伯特·比爾的“建警十二原則”

概括“十二原則”［2］的內(nèi)容主要有以下幾個方面：一是在隊伍性質(zhì)上，要建立一支以軍隊為榜樣的專職警察隊伍，警察置于政府的完全控制下；二是警力的分配以時間和地域為根據(jù)；三是在日常工作以發(fā)布犯罪統(tǒng)計為基本，以公眾安全需要為警察服務重點，以較少犯罪為目標；四是在對警察自身素質(zhì)中要求先見習、后上崗，警察要有禮貌、以禮貌贏得尊重，接近公眾；五是警察紀律上要求公開警察內(nèi)部犯罪率，把招募、訓練作為執(zhí)法之本。

（二）羅伯特·比爾的“警務九原則”

“警務九原則”［2］對警察的使命、警察與公眾的關系以及警務工作的要求進行了概括性的表述。一是在警察的使命中，羅伯斯·比爾認為，警察存在的基本使命是預防犯罪和無序,而不是用軍事力量和嚴厲的法律懲罰來鎮(zhèn)壓犯罪和騷亂。二是在警察與公眾的關系的定位中，羅伯特·比爾認為警察履行職責有賴于公眾對警察的認可，必須獲得公眾心甘情愿的合作和配合，要實現(xiàn)一種“警察是公眾和公眾是警察”的警民關系，但是警察在處理公務時也不能一味迎合公眾而必須以法律為根據(jù)。三是在警務工作的要求中，要慎用武力，警察以實現(xiàn)其功能而行動，警察效率的判斷標準為沒有犯罪和騷亂。

羅伯特·比爾的“建警十二原則”和“警務九原則”，體現(xiàn)了一種預防為主、警民合作、慎用武力、服務大眾的警務思想，這種警務思想對現(xiàn)當代的警務改革和建設都具有重要的指導意義。

二、現(xiàn)當代歐美國家社區(qū)警務思想的比較

社區(qū)警務的概念首先是由西方提出來的。如英國，在德文郡前警察局局長約翰·安德遜（J.Anderson）的主導下，英國?？巳厥袆?chuàng)建了第一個社區(qū)實驗區(qū)。經(jīng)過3年的社區(qū)警務改革試驗，他總結道：“現(xiàn)在的犯罪情況要求我們投入的財力、物力資源，遠遠超過我們經(jīng)濟力量所能負擔的范圍。為了打擊犯罪，警察與市民必須同心協(xié)力，攜手并肩。市民們不應該這樣說：‘我們已經(jīng)交了稅錢，對付犯罪是警察的事，與我們無關?！聦嵣?，只有公眾參與進來，警察們才不會有孤軍奮戰(zhàn)的感覺，一定要把市民轉(zhuǎn)化為積極支持的力量?！保?］這種警務理念在歐美國家對實行社區(qū)警務的選擇上達成了一定程度的認同，因此，其基本思路和核心目標應該是有一定的相似性。但是由于各國側重點不同，其概念也有所區(qū)別，提出的警務原則自然也有所不同。以下以歐洲的英國，美洲的美國和加拿大為例進行比較分析。

（一）歐美警務原則的相似面

一是都注重與公眾的合作與交流。英國約翰·安德遜在其提出的警務原則中提到，“公眾從總的方面、相關部門從特殊方面，都對犯罪預防做出了巨大的貢獻，警察應當也能夠與他們攜手預防犯罪”；“為提供最佳警務服務，警察必須與廣大公眾和各種社會機關密切合作”；［3］美國加利福尼亞州社區(qū)警務原則中也有相似闡述，如“警察必須成為所服務社區(qū)的能干人和博學者。他們必須對服務于多元文化人口這一點保持清醒頭腦和特別敏感。安排警察經(jīng)常到一個轄區(qū)去，在全面負責同時搞好巡邏，可以增強與市民日常、直接和積極的接觸，培養(yǎng)警民之間的友誼和理解”；［4］加拿大的社區(qū)警務模式也很重視警察與工作的合作與交流，主張“警官和公眾可以保持有意義和持續(xù)的對話”。

二是在對社區(qū)警務的警察的要求具有相似性。主要表現(xiàn)在兩個方面：首先，社區(qū)警察必須具有服務意識。如英國約翰·安德遜認為，“應當在大街小巷盡可能普遍建立犯罪預防的咨詢服務、及時的救助點”；［3］美國加利福尼亞的社區(qū)警務原則中認為“社區(qū)警務方法應重新把警察的努力重點優(yōu)先集中到顧客的滿意和服務上”；［4］加拿大的社區(qū)警務模式更是明確指出，“警方機構的組織結構必須從現(xiàn)在的準軍事化機構模式改變?yōu)槠胶偷哪Ｊ剑愿嗟姆招月毮芴峁┙o公眾”。另一個方面是要求警察必須具備多種警務技能，加拿大的警務模式甚至要求“警察必須成為通才，學會更多的技能，而不是僅僅局限于眼前的需要”，美國也要求警察接受大量的教育以鍛煉警察不斷發(fā)現(xiàn)問題的能力。

三是都重視警務信息的公開與共享。英國約翰·安德遜在社區(qū)警務原則中對信息的公開和共享做了重點闡述，而美國加利福尼亞州和加拿大的社區(qū)警務原則中也明確規(guī)定了信息的公開與共享，如美國加利福尼亞警務原則中要求：向社區(qū)成員提供需要的信息和技術，以支持社區(qū)的主動性，鼓勵他們的勇氣，增強他們的力量，確保他們對警察的影響力并對結果承擔責任。而加拿大社區(qū)警務模式也非常重視警務信息對社區(qū)成員的公開與交流，他們要求警方部門的管理人員必須學會信息管理和在相互交流的基礎上，通過正式或非正式的接觸來加強合作。

四是主張警察機構在政府的領導下開展工作，并積極爭取政府機構的支持與合作。如羅伯特·比爾“建警十二原則”主張警察“必須在政府的完全控制下”。美國建立加利福尼亞州“社區(qū)警務12原則”認為“警察首腦也須取得地方政府的支持與合作”。

（二）歐美國家在社區(qū)警務原則方面的差別

從總體上來看歐美國家在社區(qū)警務原則上有相似性，但是由于各國社會治安狀況的不同，社區(qū)警務原則也存在著一定程度上的差別，主要體現(xiàn)在警務理念與警察的任務和目標上。

第一，警務理念上的差別。英國約翰·安德遜主張：警察從被動反應的警務風格向主動提前的警務風格轉(zhuǎn)變，重視日常性的社區(qū)警務工作，并將警務劃分為三個級別的警務戰(zhàn)略。社區(qū)警務作為第一級警務戰(zhàn)略，在抑制犯罪、維護社會治安等諸多方面力圖促進形成警察與公眾密切合作的局面；緊急救助與快速反應是第二級警務戰(zhàn)略，而刑事偵查是第三級警務戰(zhàn)略。［5］美國加利福尼亞的社區(qū)警務原則體現(xiàn)的是一種問題導向型的警務戰(zhàn)略，他們將警務重點從對個別事件反應轉(zhuǎn)到處理社區(qū)各類問題上，使問題成為警察工作的基本單元，并且將警察的訓練和教育重點集中在警察發(fā)現(xiàn)問題、分析問題和解決問題上。而加拿大則認為“問題導向型警務應當調(diào)整，警方應從事打擊犯罪問題和維護秩序及他們的主業(yè)”。［4］

第二，在社區(qū)警務的任務和目標上也存在著不同。羅伯特·比爾認為“警察存在的基本使命是預防犯罪和無序，而不是用軍事力量和嚴厲的法律懲罰來鎮(zhèn)壓犯罪和騷亂”［2］，而約翰·安德遜把社區(qū)警務作為警務戰(zhàn)略的第一級，即作用于抑制犯罪、維護社會治安等諸多方面。［3］美國加利福尼亞州的“社區(qū)警務12原則”把社區(qū)警務作為警察發(fā)現(xiàn)問題、分析問題和解決問題的一種工作,問題是作為警察工作的基本單元而存在。［4］加拿大社區(qū)警務模式則強調(diào)打擊犯罪問題和維護秩序，他們認為警官的職責就是維護和平和穩(wěn)定，而這個目標的實現(xiàn)是通過社區(qū)警務工作來保持警官和公眾有意義和持續(xù)的對話，來交換有關社會犯罪問題的意見，以此達到為打擊犯罪和維護社會秩序服務的目的。

三、中國社區(qū)警務原則的分析與構思

社區(qū)警務工作歸根到底是一項人對人的工作，正如羅伯特·比爾認為的警察履行職責有賴于公眾對警察的認可，必須獲得公眾心甘情愿的合作和配合，要實現(xiàn)一種“警察是公眾和公眾是警察”的警民關系。［2］這就是社區(qū)警務最終目的之所在，即得到公眾的支持和合作，以此最大化的發(fā)動全社會的力量參與到社會治安秩序的防控上來，以社區(qū)警察這些治安防控力量的“點”來帶動全社會這個“面”，這就是社區(qū)警察需要做的事和所要完成的任務。筆者認為，我國具有自己的文化背景，并且社區(qū)警務工作在我國很早以前就存在，約翰·安德遜說：“當我于1980年第一次來中國時,就在這里發(fā)現(xiàn)了有關社區(qū)警務的思想和原則。如公安部1952年的文件中就有‘在所有地區(qū),人人都有責任協(xié)助政府維護治安’這樣的內(nèi)容?！保?］他說：“中國人向我請教社區(qū)警務,其實中國早有人民公社。社區(qū)即公社,社區(qū)警務中包含著中國社會治理犯罪的內(nèi)容。中國警務現(xiàn)代化,千萬不要走追求高編制數(shù)、高度裝備現(xiàn)代化的美國模式?！薄爸袊泄と嗣癖》株?、街道委員會、小腳偵緝隊。我們的社區(qū)警務,就是向你們中國人學習的?！保?］這說明中外社區(qū)警務思想和原則在淵源上是有很大聯(lián)系的。

（一）中西社區(qū)警務原則的異同分析

社區(qū)警務作為第四次警務革命的核心內(nèi)容，在全世界大多數(shù)國家中得到了認同和實施。當然，由于各國有不同的社會背景，特別是在文化傳統(tǒng)和宗教信仰等方面存在差異，這造成了世界各國對社區(qū)警務的理解以及為此確定的工作目標和原則存在很大的差異。這點在我國與西方國家之間表現(xiàn)得更明顯。由于我國與西方國家之間在文化背景、社會環(huán)境以及治安狀況等方面存在著較大的差異，社區(qū)警務原則的差異也是必然的，如手段、內(nèi)容、形式和投入等方面都有所區(qū)別。中西方社區(qū)警務也有共同之處，如都強調(diào)預防為主，重視警民之間的合作，都認識到了警務運作社會化的重要性，并且多種警務手段并用的趨勢越來越明顯。

（二）對我國社區(qū)警務原則的分析

20世紀80年代末，西方社區(qū)警務概念及做法被介紹到國內(nèi)，在公安部的統(tǒng)一領導下，結合傳統(tǒng)的公安工作，我國進行了系統(tǒng)的社區(qū)警務試驗。隨后分別于1997年和1998年舉行了“江蘇會議”和“吉林會議”，對我國各地實施社區(qū)警務的情況進行了全面的總結，并在2002年的“杭州會議”上正式提出在全國開始實施社區(qū)警務戰(zhàn)略。總體來說我國的社區(qū)警務原則有：

第一，預防為主的原則。我國公安工作長期堅持的一項理念是“打防結合，預防為主”原則，在實行社區(qū)警務工作中，“預防為主”的思想得到了充分的體現(xiàn)和落實，成為我國公安工作發(fā)現(xiàn)問題，解決問題的重要環(huán)節(jié)。當然，也是我國警務工作的首要目標。

第二，警民合作原則。建立新型的“伙伴式”的警民關系，可以使公眾擺脫在社會安全問題上對警方的絕對依賴，促使警方工作由管理模式向服務模式轉(zhuǎn)變，在維護公眾安全和社會秩序這一目標的基礎上，像伙伴一樣平等合作，密切配合，相互支持。

第三，為人民服務的原則。警察的宗旨應該成為社區(qū)警務工作的核心理念，也只有這樣才能得到公眾的支持與合作。服務群眾是公安工作的宗旨，在新的時期，我們應該賦予它新的內(nèi)容。在社區(qū)警務工作中，警察必須堅持這樣一個理念，即“警察是公眾和公眾是警察”的理念，貼近公眾，服務公眾，并以公眾的角度和視野去發(fā)現(xiàn)問題、分析問題和解決問題。

第四，立足社區(qū)的原則。社區(qū)是社會生活的基本單位，社區(qū)治安的維護是整個社會治安維護的重要環(huán)節(jié)。取得社區(qū)成員的配合，發(fā)動社區(qū)居民積極參與社會治安管控，這是社區(qū)警務工作的核心。只有立足社區(qū)，依靠群眾，公安工作才能在全社會的支持和配合下取得實效。

第五，綜合治理原則。黨政軍各個部門和各人民團體，在實施社區(qū)警務戰(zhàn)略過程中各負其責，充分發(fā)揮職能作用，積極參與社會治安綜合治理，是我國加強對社會控制的重要手段?！罢l主管誰負責”、“屬地原則”和“誰受益誰付費”的社會治安綜合治理原則，也是實現(xiàn)社區(qū)警務目標的重要保證。

（三）對我國社區(qū)警務原則的構思

我國社區(qū)警務在許多方面可以借鑒西方社區(qū)警務的成功經(jīng)驗，當然也必須立足我國的基本國情。確立與我國國情相符，并行之有效的社區(qū)警務原則，這是非常有必要的，也是我國社區(qū)警務改革必須堅持的路線。因此，我們在堅持以上基本原則的同時，還可以嘗試以下原則。

第一，警務社會化。社區(qū)警務工作以社區(qū)為單位，通過警民之間的互動溝通，密切警民合作，廣泛發(fā)動廣大人民群眾參與到維護社會治安秩序中來。

第二，信息的公開與共享原則。建立信息咨詢機構，加強警民之間的信息溝通，改變公眾對警察工作倍感神秘的現(xiàn)狀，各種不屬于保密范圍的信息都應該與公眾見面，增加公眾對警務工作的了解，增強公眾對警察工作的理解和信任。

第三，忠于法律的原則。警察是法律的執(zhí)行者，社區(qū)警務工作必須在法律的框架下進行。

第四，警務工作必須堅持政府的領導。在我國，公安機關是政府的職能部門，接受當?shù)卣c上級公安機關的雙重領導。社區(qū)警務工作必須堅持當?shù)卣念I導，并爭取政府的支持與合作。

第五，警察形象柔性化。社區(qū)警察是警察群體與公眾接觸最多的警種，社區(qū)警察在公眾心目中的形象很大程度上決定了整個警察隊伍的形象。所以社區(qū)警察從其服務的職能出發(fā)，應該是一種“笑容可掬，善解人意，扶弱濟困，解難救急”的形象，這種充滿人情味的形象與我國人際交往的習慣相符，對爭取公眾支持，順利開展警務工作非常重要。

第六，社區(qū)警務工作評價標準合理化。績效考核問題一直是社區(qū)警務戰(zhàn)略的難點問題，也是一個事關工作效率的重點問題，它的科學性與否，關系到社區(qū)警察積極性的調(diào)動和發(fā)揮，關系到社區(qū)警務工作的成效。社區(qū)警務工作評價標準的合理化，必須將工作績效與警察的獎勵和待遇掛鉤，只有這樣，才能提高社區(qū)警察的工作積極性，提高警察從事社區(qū)警務工作的熱情。

四、結語

從總體上看，歐美社區(qū)警務原則有以下趨勢：越來越強調(diào)警民關系的構建，注重服務；加強與社區(qū)的聯(lián)系，強調(diào)社區(qū)信息的反饋；主張警民關系“伙伴化”，注重警察形象的改善；多渠道開發(fā)社會資源，吸收社會力量參與社區(qū)警務工作。社區(qū)警務作為第四次警務革命的核心內(nèi)容，是歐美各國經(jīng)過長期的警務實踐后提出的一項重要戰(zhàn)略，其主要目標是打擊犯罪、維護社會治安秩序，保障公眾合法權益，為公眾服務等。從內(nèi)容上看，追求高標準完成警察工作目標、精心設計警察工作、科學安排警力、充分發(fā)揮科技力量的作用以及警民關系和諧，這些都在歐美國家的警務原則中得到體現(xiàn)。

當然，各國都有不同國情、社情、警情,在推行社區(qū)警務方面也各有不同。社區(qū)警務的比較研究就揭示了這樣一個事實：“中國特色”與“西方經(jīng)驗”絕對不是完全對立的、矛盾的,雖然西方很多經(jīng)驗值得我們學習和借鑒，但是我們自己也有很多東西值得繼續(xù)發(fā)揚。在打開國門走向世界后我們發(fā)現(xiàn),許多我們的特色,西方也有，而許多西方經(jīng)驗,又有很多是我們的老傳統(tǒng)、老作法,是西方人從我們這學去的。在世界警務走向國際化的進程中,如何取長避短,既借鑒國外的先進經(jīng)驗,又不脫離本國實際，需要在比較研究中揭示真諦。也只有這樣，才會使我國的警務改革少走彎路。

［1］劉興華.社區(qū)警務教程[M].北京:中國人民公安大學出版社,2009:1.

［2］[英]W.L.梅爾維爾.李.英格蘭警察史[M].北京:1901.

［3］宋萬年等.國外警察百科全書[M].北京:中國人民公安大學出版社,2000:355-356.

［4］美國加利福尼亞總檢察長辦公室犯罪預防中心.社區(qū)主導的警務和問題處置,“社區(qū)主導的警務和問題處置（COPPS）的定義和原則”[C].4-12.

［5］熊一新，王太元.最新社區(qū)警務工作指南[M].北京:群眾出版社:517-518.

［6］[英]約翰·安德遜.社區(qū)警務的理論與實踐[A].中國警察學會.二十一世紀世界警務發(fā)展戰(zhàn)略[C].北京:中國人民公安大學出版社,1994:177-179.

［7］王大偉.龍的盾牌-中國警察在英國[M].北京:農(nóng)村讀物出版社,1999:29-144.

【責任編校：鄭曉薇】

Comparative Study on Community Policing Principles of European and American Countries

（Chinese People's Public Security University,Beijing 100038,China）

As the core content of the fourth policing revolution,community policing has different forms and content in European and American countries.Because of the different national conditions and social security conditions,we need develop the appropriatepolicing principles to adaptingto them.Although theseprinciplesare inclose contactwithnational practice,the advanced experience can be learned from other countries.

community policing;principles;comparative study

D035.34

A

1673 2391（2010）04—0080—04

20100322

單海東，中國人民公安大學學生。