韓 永 房一盟

在信息公開(kāi)已是大勢(shì)所趨的情況下,應(yīng)謹(jǐn)防地方“隱藏”部分預(yù)算的“敏感”信息

全國(guó)“兩會(huì)”的熱點(diǎn)議題——財(cái)政預(yù)算公開(kāi),在 “兩會(huì)”召開(kāi)前夕再現(xiàn)新動(dòng)作:近日,財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好地方財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)的通知》(征求意見(jiàn)稿),要求各地依法、及時(shí)、主動(dòng)公開(kāi)財(cái)政預(yù)算信息,并對(duì)預(yù)算信息公開(kāi)的內(nèi)容、方式和范圍作出了統(tǒng)一的要求。

該《通知》的推出,適逢民間對(duì)財(cái)政預(yù)算公開(kāi)的呼聲日高、廣州市順應(yīng)潮流率先破冰之時(shí),因而被廣泛解讀為一個(gè)積極的信號(hào)。該《通知》在文本上也為這種樂(lè)觀提供了一個(gè)注腳,《通知》中說(shuō):“隨著民主政治進(jìn)程的推進(jìn),社會(huì)各界對(duì)財(cái)政預(yù)算公開(kāi)的期望和呼聲越來(lái)越高,財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)的壓力進(jìn)一步加大?！?/p>

但全國(guó)政協(xié)委員、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授蔣洪提醒《中國(guó)新聞周刊》記者,要警惕其中可能的緩兵之計(jì)。“就是以名正而實(shí)不至的低效率公開(kāi),為那些面臨巨大公開(kāi)壓力、隨時(shí)可能被各個(gè)擊破的地方解圍?！倍钲诘念A(yù)算公開(kāi)推動(dòng)者吳君亮則擔(dān)心,財(cái)政部出于預(yù)算公開(kāi)的壓力推出了一個(gè)“擋箭牌”。

博弈之路

中國(guó)財(cái)政預(yù)算公開(kāi)壓力驟增,始于2008年5月1日。當(dāng)天,頒布一年有余的《政府信息公開(kāi)條例》正式生效。在其第十條所列的“應(yīng)重點(diǎn)公開(kāi)”的政府信息中,“財(cái)政預(yù)算和決算報(bào)告”赫然在列。

深圳的吳君亮從中看到了希望。兩年前,這位政治學(xué)出身的“海歸”發(fā)起成立了公共預(yù)算觀察志愿者團(tuán)隊(duì),立志于搜集有關(guān)公共預(yù)算的信息,并對(duì)此進(jìn)行討論和研究。但苦于沒(méi)有法律上的憑藉,一直進(jìn)展緩慢?！墩畔⒐_(kāi)條例》正式實(shí)施后,其團(tuán)隊(duì)申請(qǐng)預(yù)算公開(kāi)的力度明顯加大。

在每一份申請(qǐng)書(shū)的開(kāi)頭,吳君亮團(tuán)隊(duì)通常這樣寫(xiě):“我們是一群公共預(yù)算觀察志愿者,現(xiàn)根據(jù)2008年5月1日正式實(shí)施的《政府信息公開(kāi)條例》,特向貴單位申請(qǐng)公開(kāi)部門(mén)預(yù)算。”在申請(qǐng)書(shū)的后面,他們會(huì)附上自己的身份證復(fù)印件,以證明其公民身份;而對(duì)于可能以“秘密”為理由的拒絕,他們會(huì)要求對(duì)方告知其所依據(jù)的具體法律規(guī)定;而對(duì)以“與生產(chǎn)生活無(wú)關(guān)”為理由的拒絕,他們則會(huì)告知對(duì)方:“研究和分析政府預(yù)算是我工作的一部分,也是我的特殊需要和特別感興趣的生活。”

與此同時(shí),北京市民朱福祥和北大三位教授王錫鋅、沈巋、陳端洪在北京,律師嚴(yán)義明和上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授蔣洪在上海,沈陽(yáng)市民溫洪祥在沈陽(yáng)相繼開(kāi)展了類似的行動(dòng)。這種遍地開(kāi)花的現(xiàn)象,引得中國(guó)社科院財(cái)稅專家馮興元驚呼:《政府信息公開(kāi)條例》帶來(lái)了一場(chǎng)革命。

但接下來(lái)的現(xiàn)實(shí)表明,圍繞財(cái)政預(yù)算公開(kāi)的博弈才剛剛開(kāi)始:朱福祥向國(guó)家審計(jì)署提出的公開(kāi)北京市違規(guī)使用的土地出讓金數(shù)量和該市未納入預(yù)算管理的土地凈收益數(shù)額的申請(qǐng),被以“信息敏感性強(qiáng)”為理由駁回;嚴(yán)義明對(duì)國(guó)家發(fā)改委提出的公開(kāi)4萬(wàn)億元資金來(lái)源和具體流向的申請(qǐng),只等來(lái)了一個(gè)有關(guān)4萬(wàn)億投資的空洞計(jì)劃,具體細(xì)節(jié)無(wú)一提及;而上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授蔣洪率團(tuán)隊(duì)向全國(guó)31個(gè)省財(cái)政廳發(fā)出的要求提供2006年財(cái)政信息的申請(qǐng),有12個(gè)省沒(méi)有做出任何回應(yīng);即便有回應(yīng),內(nèi)容的簡(jiǎn)陋也讓蔣洪大跌眼鏡。而同期,蔣洪在日本提出的類似申請(qǐng),卻得到了超乎想象的良好回應(yīng)。

2008年這一年,廣州市財(cái)政局也收到了吳君亮團(tuán)隊(duì)的申請(qǐng)。局長(zhǎng)張杰明向“上級(jí)主管部門(mén)”請(qǐng)示,沒(méi)有得到明確的答復(fù)。

吳君亮團(tuán)隊(duì)對(duì)此早有準(zhǔn)備。立志于“觀察”的他們繼續(xù)提出申請(qǐng),并將申請(qǐng)的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。此時(shí),《政府信息公開(kāi)條例》正在社會(huì)上引發(fā)廣泛的關(guān)注,一些在信息公開(kāi)中表現(xiàn)不佳的單位在媒體上被品頭論足。隨著時(shí)間的推移,吳君亮漸漸發(fā)現(xiàn)了其中的一些變化?！耙浴畤?guó)家機(jī)密為借口拒絕我們的越來(lái)越少,很多部門(mén)開(kāi)始說(shuō)‘我們研究一下,”吳君亮告訴《中國(guó)新聞周刊》。

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)的蔣洪則發(fā)現(xiàn)了一個(gè)有意思的現(xiàn)象。他在根據(jù)此前申請(qǐng)的信息制作財(cái)政信息透明榜的過(guò)程中,很多政府部門(mén)托人打聽(tīng)自己在榜單中的位置,“既不愿太靠前,也不愿太落伍,如果聽(tīng)說(shuō)位置靠后,他們會(huì)主動(dòng)補(bǔ)充點(diǎn)信息過(guò)來(lái),直到排名符合他們的心意。”蔣洪分析他們這樣做的心理是:排名靠前,說(shuō)明保密原則遵守得不好,會(huì)挨批;太靠后,又會(huì)被認(rèn)為信息公開(kāi)條例貫徹得不好?！八圆簧喜幌率亲畎踩牡貛А！?/p>

但事實(shí)上,1989年開(kāi)始實(shí)施的《國(guó)家保密法》不再將國(guó)家財(cái)政計(jì)劃、預(yù)算、決算及各種財(cái)務(wù)機(jī)密事項(xiàng)列為國(guó)家機(jī)密。這些部門(mén)賴以對(duì)抗《政府信息公開(kāi)條例》的規(guī)定,是1997年國(guó)家保密局會(huì)同財(cái)政部等一些部門(mén)制定的《經(jīng)濟(jì)工作中國(guó)家秘密及其密級(jí)具體范圍的規(guī)定》。該規(guī)定指出:財(cái)政年度預(yù)、決算草案及其收支款項(xiàng)的年度執(zhí)行情況,歷年財(cái)政明細(xì)統(tǒng)計(jì)資料等屬于國(guó)家秘密。但作為部門(mén)規(guī)章的該《規(guī)定》,其法律位階低于作為行政法規(guī)的《國(guó)家信息公開(kāi)條例》。此時(shí),“國(guó)家秘密”已經(jīng)很難再作為預(yù)算不公開(kāi)的法律屏障。

舍車報(bào)帥?

2009年10月8日,廣州市財(cái)政局再次收到吳君亮團(tuán)隊(duì)成員李德濤要求公開(kāi)財(cái)政預(yù)算的申請(qǐng)。這一次,該局沒(méi)有向上級(jí)主管部門(mén)請(qǐng)示,而是自己做了研究后,在收到申請(qǐng)后的第8天,將該市114個(gè)部門(mén)的財(cái)政預(yù)算在網(wǎng)上公開(kāi)。此舉迅速在網(wǎng)上引發(fā)熱議,被人稱為財(cái)政預(yù)算公開(kāi)的破冰之舉。

廣州市財(cái)政局局長(zhǎng)張杰明說(shuō),自己決定公開(kāi)的底氣在于嚴(yán)格依法辦事?！坝腥苏f(shuō)我們公布的數(shù)據(jù)是修改的,我可以負(fù)責(zé)任地說(shuō),我們上網(wǎng)的數(shù)據(jù)就是我們提交給市人大審議和上級(jí)部門(mén)審查的,一模一樣,沒(méi)有任何變動(dòng)?！?/p>

但在這個(gè)“嚴(yán)格依法辦事”的預(yù)算中,廣州民眾還是發(fā)現(xiàn)了一些問(wèn)題。其中最為突出的問(wèn)題有兩個(gè):一個(gè)是該市9個(gè)機(jī)關(guān)幼兒園的預(yù)算一年竟然達(dá)到了6000萬(wàn)元,差不多趕上了該市公交系統(tǒng)的全年預(yù)算;另一個(gè)是民眾最為關(guān)心的“三公”(公款出國(guó)、公款招待、公車消費(fèi))費(fèi)用,竟然在該預(yù)算中找不到蹤影。

張杰明對(duì)這兩個(gè)問(wèn)題做出了解釋。他說(shuō),這些幼兒園之所以獲得財(cái)政撥款,是因?yàn)槠潴w制仍然是財(cái)政核補(bǔ)的事業(yè)單位。而“三公”費(fèi)用之所以未在預(yù)算中列明,是因?yàn)樗鼈儾辉谀壳暗念A(yù)算編制科目里,而是跟著具體的項(xiàng)目走。

但財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所研究員趙全厚在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)表示,問(wèn)題并不在于預(yù)算的編制科目是否科學(xué),而在于這些科目沒(méi)有細(xì)化到一定的程度。

吳君亮介紹,我國(guó)現(xiàn)在公開(kāi)的財(cái)政預(yù)算,大多還停留在“類”和“款”上,很少能細(xì)化到“項(xiàng)”和“目”,“而只有細(xì)化到‘項(xiàng)和‘目,才能弄清楚錢都花在了哪兒,”吳君亮告訴《中國(guó)新聞周刊》。

與此相類,在2009年全國(guó)“兩會(huì)”上海團(tuán)的小組會(huì)上,全國(guó)人大代表王恩多也對(duì)財(cái)政預(yù)算中“其他”的表述深表質(zhì)疑。她說(shuō):“科技部總的經(jīng)費(fèi)是198.1億,但是其中‘其他支出是69.5億,占了總支出的三分之一,這個(gè)‘其他到底包括哪些部分?”

受訪的多位學(xué)者認(rèn)為,這種粗線條的預(yù)算下面,掩藏了很多不便向外人道出的內(nèi)容。這些藏在粗線條下的敏感項(xiàng)目,除了“三公”費(fèi)用外,還有諸多行政運(yùn)行費(fèi)用,比如行政人員工資。中國(guó)政法大學(xué)教授蔡定劍曾從2007年開(kāi)始,在上海市閔行區(qū)試點(diǎn)預(yù)算改革,在第一步——將預(yù)算表細(xì)化做完后,在公開(kāi)的環(huán)節(jié)遇到了障礙?！耙?yàn)檫@個(gè)預(yù)算表上顯示,公務(wù)員的工資是市民平均工資的3倍?！彼f(shuō),在這種情況下政府的選擇是:要么不公開(kāi),要么把這些敏感的數(shù)字藏起來(lái)。雖然在公開(kāi)已是大勢(shì)所趨的形勢(shì)下,更好的選擇卻是把這些敏感數(shù)字藏起來(lái)。

由于上述信息與國(guó)家行政管理體制改革的進(jìn)程和中國(guó)從計(jì)劃財(cái)政走向公共財(cái)政的進(jìn)程相連,所以這些數(shù)字要隱藏到什么程度尚不得而知。財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所研究員趙全厚告訴《中國(guó)新聞周刊》:“這里面首先有個(gè)制度健全的問(wèn)題,還有一個(gè)利益協(xié)調(diào)的問(wèn)題?！?/p>

蔣洪說(shuō),現(xiàn)行的法律只規(guī)定了預(yù)算信息公開(kāi),卻沒(méi)有規(guī)定要公開(kāi)到什么程度。“這或許是這一《通知》出臺(tái)的一個(gè)背景,”蔣洪說(shuō):“它所提出的‘統(tǒng)一的要求,可能會(huì)遏制在部分地區(qū)業(yè)已出現(xiàn)的良好勢(shì)頭,并且給了某些地區(qū)一把‘尚方寶劍?！倍T興元?jiǎng)t告訴《中國(guó)新聞周刊》,財(cái)政部的此次通知應(yīng)該是最低的要求,而不是最高的要求。

在近日召開(kāi)的一次有關(guān)財(cái)政預(yù)算的全國(guó)會(huì)議上,多位參會(huì)的各省市預(yù)算處負(fù)責(zé)人在會(huì)上坦言,去年在廣州、上海發(fā)生的預(yù)算公開(kāi)的事件,對(duì)他們是一個(gè)巨大的壓力。這一壓力如果單由一個(gè)地方來(lái)扛,很可能面臨被各個(gè)擊破的危險(xiǎn)——去年10月份,李德濤同時(shí)向廣州和上海提出的預(yù)算公開(kāi)申請(qǐng),卻遭遇了“冰火兩重天”的結(jié)局:廣州在接到申請(qǐng)后的第8天予以公開(kāi),而上海則以“秘密”為由拒絕公開(kāi)。此事發(fā)生后,上海遭到眾口一致的輿論討伐,并最終不得不在隨后宣布公開(kāi)部分財(cái)政預(yù)算。