主講人：張 磊

（主講人單位：中國人民大學環(huán)境學院）

我國有七大流域，河流眾多，1km2以上的湖泊有3100多個。過去30年來，在經(jīng)濟社會高速發(fā)展的過程中，由于不合理的開發(fā)利用方式等原因，許多河湖受到嚴重污染，甚至處于生態(tài)極度退化的境地，引發(fā)了各種利益沖突和社會矛盾。近年，水污染突發(fā)事件頻發(fā)，特別是2005年11月13日松花江化學品泄漏事故，開啟了國家風險管理體系（目前主要是應(yīng)急反應(yīng)系統(tǒng)）的建立和發(fā)展。由于這些潛在類似的“炸彈”大多數(shù)分布在主要河流和湖泊沿岸以及人口稠密地區(qū)，風險就更大。到2006年，我國有21 000個化工廠位于河流沿岸，其中有一半位于長江和黃河沿岸。在松花江事故后的兩個半月內(nèi)，國家環(huán)?？偩志褪盏?5份環(huán)境事故報告，包括廣東省北江的鎘污染?，F(xiàn)在的問題不是類似事件是否還會發(fā)生，而是下一次事故將在何時、何地發(fā)生，以及我們能做些什么來預(yù)防和應(yīng)對。水資源的嚴重短缺和污染以及水生態(tài)系統(tǒng)功能的退化已經(jīng)成為我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要制約因素。

國際國內(nèi)經(jīng)驗都表明，只有將水資源的開發(fā)、利用和保護納入流域可持續(xù)發(fā)展的整體框架中，才能實現(xiàn)人與水的共生共榮。管理流域這樣的巨復(fù)雜系統(tǒng)，要求決策者和各利益相關(guān)者建立有效的交流和決策機制，在系統(tǒng)高度上實現(xiàn)現(xiàn)實可行的政策資源整合并保持與時俱進的能力。政策評估是政策周期中的必要組成部分，是支持科學決策的有效工具，是顯示政策制定和實施的法理性方式，更是對政策干預(yù)提出不斷改進建議的依據(jù)。因此，對流域水環(huán)境政策開展系統(tǒng)、科學、獨立和持續(xù)地評估，是當前在水環(huán)境保護工作中落實科學發(fā)展觀的重要制度化建設(shè)。

一 面向流域生態(tài)系統(tǒng)綜合管理的政策整合

1.實施流域綜合管理是實現(xiàn)水資源可持續(xù)開發(fā)與利用的必然趨勢

流域是典型的社會—經(jīng)濟—自然復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)，具有整體性、動態(tài)性、耗散性等特征。流域水資源動態(tài)系統(tǒng)由多種成分和部分組成，其中一個成分或部分發(fā)生變化，都會通過系統(tǒng)內(nèi)部的物質(zhì)循環(huán)、能量流動和信息傳輸導(dǎo)致其他成分或部分甚至系統(tǒng)整體發(fā)生變化。水資源是流域生態(tài)系統(tǒng)中一個典型的物質(zhì)流，無視人為的、行政的分割。盡管維護水生態(tài)環(huán)境的健康是流域人民的共同利益，但由于開發(fā)利用水資源帶來的利益和水污染帶來的損失及治理成本在不同利益群體間的分攤并不平等，在有效政策干預(yù)缺位的情況下，在個體或局部層次看來是合理的決策和行為，會導(dǎo)致系統(tǒng)層面不合理的結(jié)果。流域中因水而產(chǎn)生的利益沖突及水生態(tài)系統(tǒng)的惡化大多都緣于這種分配的不公平。歷史經(jīng)驗表明，以流域生態(tài)系統(tǒng)為管理對象實施綜合協(xié)調(diào)的管理，才能實現(xiàn)水資源的可持續(xù)開發(fā)與利用和流域的和諧發(fā)展。

2.政策整合是流域綜合管理的要求

對流域?qū)嵤┚C合管理，必將挑戰(zhàn)傳統(tǒng)的水管理制度和管理方式。在傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)的水資源管理模式中，法律、法規(guī)、條例、規(guī)范、辦法等是自上而下分部門制定的規(guī)則，存在分塊性、靜態(tài)性和滯后性等問題。在部門利益的驅(qū)使下，部門之間、上下級之間職能交叉，決策周期長、成本高，溝通協(xié)調(diào)困難。要改變長期以來形成的“九龍治水”局面，首先需要在法律上明確流域管理機構(gòu)的地位和權(quán)力，為開創(chuàng)以水為核心的流域管理新的制度空間提供法律保障。

該流域機構(gòu)的首要任務(wù)之一就是組織、協(xié)調(diào)并推動流域涉水政策和相關(guān)資源的整合。盡管1972年斯德哥爾摩宣言就首次提出環(huán)境整合原則 （ENVIRONMENTALINTEGRATIONPRINCIPLE），尤其是1987年世界環(huán)境與發(fā)展大會提出可持續(xù)發(fā)展概念并明確指出“政府中核心經(jīng)濟部門和行業(yè)部門現(xiàn)在應(yīng)該負有直接和全部責任，以確保它們的政策、計劃和預(yù)算支持生態(tài)以及經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展”，跨部門和超部門的政策整合就成為將環(huán)境保護納入各項決策的途徑，但各國的實踐都不同程度的證明政策整合絕非易事。這一方面是由于不同國家或組織對可持續(xù)發(fā)展概念的詮釋各不相同，另一方面各國的政治傳統(tǒng)和體制及其面臨的環(huán)境問題也不同。例如：荷蘭在制定國家環(huán)境政策計劃時就完整體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)涵，將環(huán)境保護融入經(jīng)濟社會發(fā)展的各項決策，自下而上推動公眾的意識和行為改變。在德國，政府和企業(yè)更傾向于把可持續(xù)發(fā)展看作開拓環(huán)境技術(shù)市場的商機，通過自上而下的環(huán)境政策修正市場失靈之處。而在英國則把重點放在消除環(huán)境政策與部門政策之間的矛盾，在環(huán)保部門處于弱勢的時候，這種政策整合的結(jié)果很可能會犧牲環(huán)境利益。

在我國，早在1979年初，國家有關(guān)部門就有制定類似國家環(huán)境政策法的設(shè)想來推動環(huán)境整合，但由于種種原因未能如愿。30年來，我國環(huán)境保護立法經(jīng)歷了從單項立法到綜合立法的發(fā)展過程，這個發(fā)展過程就要求國家從對單個環(huán)境要素的法律保護，發(fā)展到將環(huán)境作為一個整體加以保護。國家環(huán)保總局在2006年通過的《“十一五”全國環(huán)境保護法規(guī)建設(shè)規(guī)劃》中明確提出我國將制定環(huán)境保護的基本法律———國家環(huán)境政策法。近年，隨著環(huán)境問題的加劇，關(guān)于環(huán)境政策整合的需求更為強烈，相關(guān)的研究和討論也很熱烈。流域的綜合管理更是集中體現(xiàn)了環(huán)境政策整合的急迫性和挑戰(zhàn)性，同時也是實踐環(huán)境政策整合、開創(chuàng)新型開放式環(huán)境管理格局的最佳試驗場。而對水環(huán)境政策的有效評估將在整個轉(zhuǎn)型過程中發(fā)揮重大作用。

二 水環(huán)境政策評估制度化與流域的科學發(fā)展

1.水環(huán)境政策的特點

水資源是一種共有物品，其使用具有競爭性和不可排他性，同時它既有生態(tài)屬性（生態(tài)系統(tǒng)），也有社會屬性（生活質(zhì)量）和經(jīng)濟屬性（資源管理）。政策是指由一個政府、政黨、企業(yè)或個人為實現(xiàn)某一目標而提出或采納的一系列原則或行動。水環(huán)境政策在狹義上講，是指環(huán)境保護和水行政主管部門以維持一定水環(huán)境質(zhì)量和功能而制定和實施的政策；廣義上講，則包括所有其制定和實施將會對水資源和環(huán)境產(chǎn)生影響的相關(guān)政策，例如土地利用政策，農(nóng)業(yè)政策，工業(yè)發(fā)展政策等。水環(huán)境政策使用廣義的定義，更有利于在流域生態(tài)系統(tǒng)的高度考量政策資源的整合和統(tǒng)籌。

2.流域水環(huán)境政策評估的理論框架

實施流域綜合管理的終極目標是保障水資源的可持續(xù)利用、實現(xiàn)流域的和諧發(fā)展?？沙掷m(xù)發(fā)展概念的提出為環(huán)境保護提供了新的政策范式，環(huán)境與經(jīng)濟的關(guān)系不再對立，為環(huán)境政策的制定提供了法理性。因此，對流域水環(huán)境政策的開放式獨立評估首先應(yīng)該堅持可持續(xù)發(fā)展的五項原則：公平原則，民主和參與原則，謹慎和預(yù)防原則，政策整合原則，合理規(guī)劃原則。自20世紀80年代初，西方一些發(fā)達國家在開展環(huán)境改革、實踐可持續(xù)發(fā)展的過程中就如何將環(huán)境保護納入各項決策進行了有益的探索。伴隨著環(huán)境改革浪潮產(chǎn)生的生態(tài)現(xiàn)代化理論，總結(jié)提煉了這些成功的經(jīng)驗和發(fā)展的趨勢，進而指導(dǎo)著這些國家的環(huán)境改革，為實現(xiàn)環(huán)境壓力和經(jīng)濟增長的脫鉤做了貢獻。作為當今環(huán)境社會學領(lǐng)域的一個主流理論，生態(tài)現(xiàn)代化理論堅信通過矯正傳統(tǒng)現(xiàn)代化模式，通過一系列社會制度的改革，生態(tài)合理性在發(fā)展決策中的地位將不斷增強，可以實現(xiàn)現(xiàn)代化進程的生態(tài)轉(zhuǎn)型。生態(tài)現(xiàn)代化理論同時指出，實現(xiàn)生態(tài)轉(zhuǎn)型需要具備以下制度條件：民主開放的政治體制，合法有為的政府，普遍的環(huán)保意識，發(fā)達的非政府組織，發(fā)達的中介和社會服務(wù)機構(gòu)，健全的市場經(jīng)濟，協(xié)商的政策制定風格，充分可靠的環(huán)境數(shù)據(jù)。

雖然源于西方發(fā)達國家的生態(tài)現(xiàn)代化理論受到很多質(zhì)疑，尤其是來自于發(fā)展中國家的質(zhì)疑，但到目前為止該理論仍被看作是可持續(xù)發(fā)展的一個現(xiàn)實版，有操作性。近年，隨著該理論的研究向發(fā)展中國家深入，對其在發(fā)展中國家的相關(guān)性有了更多的認識。雖然不同國家所處的發(fā)展階段不同，政治體制和傳統(tǒng)也不同，但實現(xiàn)生態(tài)現(xiàn)代化是共同的目標，可以選擇適合本國實際的路徑。在流域的綜合管理中，該理論關(guān)于制度設(shè)計和政策制定的觀點值得借鑒。管理流域這樣的巨復(fù)雜系統(tǒng)，傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)、自上而下的方式已經(jīng)不能勝任。積極構(gòu)建有中國特色的多方參與、協(xié)商共治的新型開放式管理模式是大勢所趨。所謂開放式管理模式（GOVERNANCE）有以下特點：管理是一個開放、動態(tài)的過程，在信息充分、可靠的前提下，保障利益相關(guān)者合法參與決策和實施。這意味著政府角色的相應(yīng)轉(zhuǎn)變、廣泛參與的制度化、信息管理的改革、新的能力建設(shè)需求、監(jiān)督機制的建立等。在開放式管理中，政府不再是唯一的管理者，它既是網(wǎng)絡(luò)中的一員，又凌駕于網(wǎng)絡(luò)之上，是網(wǎng)絡(luò)的建造者。政府建立談判的形式和平臺，在民主協(xié)商的基礎(chǔ)上確定政策的最終目標，并為目標的實現(xiàn)創(chuàng)造條件，協(xié)調(diào)并監(jiān)測實施過程。

這同時也意味著建立獨立政策評估機制的必要性。區(qū)別于以往的政府內(nèi)部評估，獨立政策評估站在第三方的立場上，秉承公正、客觀的原則，應(yīng)用科學的評估方法，不僅可以評估政策干預(yù)的全過程，同時分析圍繞這一過程形成的各種網(wǎng)絡(luò)。網(wǎng)絡(luò)是由相互依存的社會組織或個人圍繞某一政策議題而形成的具有一定穩(wěn)定性的網(wǎng)絡(luò)，通常分為政策網(wǎng)絡(luò)（POLICYNETWORK）、經(jīng)濟網(wǎng)絡(luò)（ECONOMICNETWORK）和社會網(wǎng)絡(luò)(SOCIETALNETWORK)。通過分析網(wǎng)絡(luò)成員之間互動的規(guī)則（正式公開的規(guī)則和潛規(guī)則）、資源（資金、權(quán)威、知識、信息等）、戰(zhàn)略（抵觸的、共識的、合作的、爭議的）等，深度解析各利益相關(guān)者的訴求及其行為背后的原因，使政策的制度和改進更精準。獨立政策評估展示政策制定的結(jié)果、實施的效果和有效性，為支持或反對該政策提供依據(jù)。

需要強調(diào)的是，獨立政策評估的過程也應(yīng)該是一個開放的、參與式的過程。在確定了評估對象和目的后，評估人員應(yīng)制訂實際可行的評估方案，辨識各利益相關(guān)方，選擇合適的手段和方法獲取所需要的信息和數(shù)據(jù)并進行分析。在對流域水環(huán)境政策評估時，評估者往往要應(yīng)對流域復(fù)雜系統(tǒng)中的不確定因素，信息的充分性和可靠性決定了評估結(jié)果的質(zhì)量。近年，應(yīng)對眾多不確定因素的管理模式成為政治學、公共管理學和社會學屆研究的熱點之一。不論這些研究是從全球化趨勢、政府角色轉(zhuǎn)變、氣候變化的不確定性，還是從風險管理的角度，其共同的結(jié)論是，當今針對復(fù)雜系統(tǒng)的管理必須具有不斷反省和適應(yīng)的能力以應(yīng)對復(fù)雜多變的現(xiàn)實。這在環(huán)境和自然資源的管理中更是如此。然而，這些研究大多沒有深入分析這種自省式管理對信息的新要求（監(jiān)測和數(shù)據(jù)收集、時空變化、數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)和信息的展示、可獲取性、詳細程度、整合程度、用戶友好性等等）。關(guān)于知識和信息與開放式環(huán)境管理的關(guān)系，一類研究關(guān)注的是知識和信息本身的不確定性，主要從社會學視角挑戰(zhàn)知識的權(quán)威性。另一類關(guān)注信息本身在開放式環(huán)境管理過程中日益重要的作用，尤其是在信息技術(shù)不斷改變世界的今天，信息本身越來越成為一種政策手段。只是這兩類研究都沒有對開放式環(huán)境管理中的信息系統(tǒng)的構(gòu)建提出具體方案。

在我國，大多數(shù)流域管理中都存在信息缺失、零散或可靠性差的問題。尤其是城鄉(xiāng)之間存在很大的信息不對稱問題。例如：處于流域污染重要源頭的農(nóng)村地區(qū)，水資源和水環(huán)境保護的管理底網(wǎng)非常不健全，造成管理上的疏漏、不當或不作為。在當前的流域管理體制下，加上意識、技術(shù)、信息、資金等的限制，農(nóng)村地區(qū)的水管理主體和客體難以把握自身在整個流域中的地位和職責，缺乏橫向的交流和協(xié)調(diào)機制，也缺乏將該區(qū)域的水環(huán)境狀況變化及其影響反饋到流域系統(tǒng)層面的有效途徑。這就造成支撐流域綜合管理的信息系統(tǒng)存在一大片盲點，無法準確反映廣大農(nóng)村地區(qū)水環(huán)境狀況，也難以有效改變農(nóng)村目標人群的行為。因此，建立健全面向流域的信息系統(tǒng)是開展政策評估的基礎(chǔ)。對流域信息現(xiàn)狀的評估是實施流域綜合管理首先要做的工作。

圖1 歐盟環(huán)境署（EEA）環(huán)境政策評估模式

根據(jù)以上觀點，流域綜合管理應(yīng)以水資源為主要控制因素、以人為核心，以構(gòu)建新型開放式流域管理模式為目標，以制度創(chuàng)新為突破點，以信息系統(tǒng)建設(shè)為起點，通過獨立政策評估機制推動流域水環(huán)境政策的整合。這里可以采用歐盟環(huán)境署（EEA）的政策評估模式（圖1），對相關(guān)政策的效果和有效性進行評估，并結(jié)合政策、經(jīng)濟、社會網(wǎng)絡(luò)分析法，揭示在政策提出、制定和實施過程中利益相關(guān)者之間的關(guān)系、權(quán)利博弈的游戲規(guī)則和形成流域水環(huán)境共管格局的條件，為制度和機制的創(chuàng)新提出各種可能途徑。EEA政策評估模式很好地將政策過程和需要評估的政策方面結(jié)合在一個完整的框架中，并指出了評估不同方面需要收集的不同數(shù)據(jù)。此評估模式關(guān)注了政策的4個方面：目標制定的相關(guān)性和合理性、環(huán)境有效性、經(jīng)濟成本有效性、總體社會影響及其過程的社會民主性?；卮鹆艘韵聠栴}：政策目標是否實現(xiàn)?目標的實現(xiàn)動用了多大的投入?目標的實現(xiàn)是否解決了現(xiàn)實問題?成本和利益的分配是否公平?政策產(chǎn)出是否滿足了誰的需求、偏好或價值?

三 結(jié)論

流域的綜合管理體現(xiàn)在水環(huán)境政策的有效整合和實施中。開放式獨立的水環(huán)境政策評估是政策整合的基礎(chǔ)。對流域水資源的“質(zhì)”和“量”及其生態(tài)系統(tǒng)功能產(chǎn)生直接和間接影響的政策干預(yù)都是評估的內(nèi)容。以往大多數(shù)研究關(guān)注具體政策措施的污染控制效果或效益，難以將該政策同其他相關(guān)政策綜合評價并同實際的水環(huán)境狀況聯(lián)系起來。建議采用EEA環(huán)境政策評估模式，以水為核心，全面分析這個“物質(zhì)流”在社會系統(tǒng)中的行為，對其背后的經(jīng)濟社會因素的系統(tǒng)分析是改進相關(guān)政策、進行制度改革和機制創(chuàng)新的重要依據(jù)。此外，通過對水環(huán)境政策的綜合評估，能夠了解政策制定和實施的結(jié)果和有效性、顯示政策的法理性并指出改進方向，由于政策評估本身常常是充滿爭議和談判的過程，在實踐中有助于信息和經(jīng)驗的交流、增加政策過程的透明度和問責、減少政策風險和不確定性。因此，獨立政策評估的制度化建設(shè)是開創(chuàng)開放式流域綜合管理新格局的重要途徑。