垃圾焚燒，我們該向日本學(xué)什么

Waste Incineration, What can We Learn from Japan

這幾個月，中國城市垃圾處理難題從未離開公共視野，問題的焦點集中在垃圾焚燒廠身上。在中國各大城市的垃圾焚燒廠建立的過程中，項目的決策、選址、運營以及污染狀況被公共輿論廣泛關(guān)注。面對越來越多的垃圾，燒還是不燒，看似是一個艱難的抉擇。作為垃圾焚燒的先行者，日本也走過一條曲折的彎路。日本是個名副其實的焚燒國度，至今仍擁有超過1 400座垃圾焚燒爐，作為世界上最早應(yīng)用垃圾焚燒技術(shù)的國家，日本70%以上的垃圾被推進(jìn)焚燒爐，這一數(shù)據(jù)在世界上遙遙領(lǐng)先。日本的經(jīng)驗和教訓(xùn)值得面臨同樣問題的中國學(xué)習(xí)和借鑒。

透過玻璃看到的是透明

在日本，到焚燒廠參觀是每個小學(xué)生的必修課，而作為全日本最大的垃圾焚燒廠，新東江總是參觀的首選。這座位于東京灣沿岸的建筑，單從外觀上看，很難相信竟是一座日處理垃圾1 800噸的焚燒廠。隔壁的訓(xùn)練場上，東京都警察機動隊正在集訓(xùn)，廠區(qū)周圍既沒有刺鼻的臭味，也不見路面被污損的痕跡。

焚燒廠的一樓大廳，是一個專門用于介紹廠區(qū)概況的報告廳，這個報告廳耗資近億日元（約800萬元人民幣），每個座位前都設(shè)置了投票器，小學(xué)生來訪時可以通過大屏幕進(jìn)行智力問答，優(yōu)勝者還會有獎品。為了吸引孩子們的興趣，播放的DVD短片甚至采用了卡通造型。

參觀者順著樓上的長廊，按照垃圾焚燒的工序流程參觀。在每一道工序車間上面，參觀者透過透明的玻璃可以看到下面車間里的一舉一動，在玻璃旁，還會有一個電子顯示屏顯示車間內(nèi)的基本數(shù)據(jù)。

在東京灣填埋場附近，排列著包括新江東在內(nèi)的六個垃圾焚燒廠，如此密度，一方面可以節(jié)省運輸成本，另外的原因是東京灣處于人口相對稀少的地區(qū)，無論是過去還是現(xiàn)在，市民們都不愿意焚燒廠建在自己居住地附近。

新江東每年的運轉(zhuǎn)費用為800億日元（約64億人民幣），其中的450億日元來源于政府稅金，而另外的350億日元則是針對企事業(yè)單位收取的垃圾處理費用。

將定址權(quán)交給民眾

事實上，焚燒廠并不是天生就愿意敞開懷抱，這是日本市民幾十年爭論得來的結(jié)果。

上世紀(jì)七八十年代，焚燒廠在日本，也曾遭遇過強烈地反對，但不是因為二惡英，當(dāng)時的科學(xué)家尚未發(fā)現(xiàn)，那時的民意主要出于一種狹隘的心理：焚燒廠可以建，但不要建在我家周邊。

東京都的武藏野市焚燒廠是另一個中國政府官員們熱衷的參觀地，因為這座建在人口聚集的市區(qū)內(nèi)的焚燒廠，或許可以幫助回答中國人最關(guān)心的問題——遭遇民眾反對該怎么辦？還有一年就結(jié)束任期的后藤市長，希望在他離任前解決選址問題，然而他親自挑選的一處地方，卻被市民代表們在市民會議上強烈反對。

無計可施的后藤市長向做垃圾處理咨詢工作的八太昭道求助，八太騎著自行車將武藏野市走了個遍，發(fā)現(xiàn)想找到一片遠(yuǎn)離居民區(qū)的合適空地根本不可能，所以，他只好建議市長還不如把這個燙手的山芋直接丟給市民，讓市民來參與選址。武藏野市至今仍津津樂道的經(jīng)驗就是，從一開始便確定了游戲規(guī)則。為了保證市民參與有章可循，首先確立了選址預(yù)備會規(guī)則，內(nèi)容包括：由專家和市民代表組成的環(huán)境委員會推薦人員參加選址預(yù)備會，每個區(qū)都有自己的代表參與，如果一年內(nèi)選不出地址，則意味著市民沒有做出選擇的能力，就得接受市長的選址。市民們表示同意。

一開始就確立了游戲規(guī)則，而且是公開和透明的，更重要的是，無論這個地址選在哪，最終都必須在一年內(nèi)有個結(jié)果。經(jīng)過選址預(yù)備會的投票篩選，四個地方被列入候選，其中包括市長最初的選址方案。

隨后，選址進(jìn)入到第二階段，由專家、一般市民代表、以及這四個候選地的居民代表共35人組成了“建設(shè)特別市民委員會”，再做定奪，這是31年前的1979年。

后藤市長最初選定的那個地區(qū)的代表，為了防止被選上，做了大量的準(zhǔn)備工作，代表們做了一個焚燒廠和社區(qū)的模型，分析如果焚燒廠建成以后，當(dāng)?shù)氐男W(xué)會怎樣、小區(qū)會怎樣，還組織了一個考察團(tuán)，走遍了日本的焚燒廠，去搜集問題，他們用實際行動樹立了市民參與的榜樣。最終的結(jié)果果然不是市長的最初方案，而被選中的地區(qū)的代表們非常懊惱，曾一度提出過退場，但因為有約在先，他們最終選擇了尊重規(guī)則。

后藤市長的難題果然在一年內(nèi)解決了，新的垃圾焚燒廠也在1984年順利完工。

讓市民參與，其實并沒有消除反對者的聲音，而是把反對者的聲音納入到了一個合法的程序中，本來是政府和民眾之間的爭論，最后轉(zhuǎn)化為民眾和民眾之間的爭論了。

自掃門前雪，解放“東京都”

如果說武藏野市的經(jīng)驗解決了民意反對的難題，那么，地方政府間如何明確垃圾處理責(zé)任則是另一個重要話題。

上世紀(jì)八十年代以前，東京都的垃圾處理都是由都政府來全權(quán)負(fù)責(zé)，隨著城市垃圾的逐年增多，都政府漸覺力不從心，改變源自一場官司。

在六七十年代前后，東京的垃圾大多被運往靠近東京灣的江東區(qū)填埋處理，隨著填埋衍生的污染和衛(wèi)生問題日益突出，加之填埋場越來越難堪重負(fù)，當(dāng)時的東京都知事美濃部提出“在城市夾縫中建造垃圾焚燒爐”的主張。

當(dāng)時的東京都政府要求下轄各個區(qū)都需要建設(shè)自己的焚燒設(shè)施，“各家自掃門前雪”，盡管將垃圾推進(jìn)焚燒爐在當(dāng)時是日本社會上至政府、下至市民的普遍共識，但這一主張還是遭遇了阻力，引發(fā)日本歷史上著名的“垃圾戰(zhàn)爭”。

其中，最強烈的反對聲來自高級住宅密集的杉并區(qū)，他們認(rèn)為處理垃圾是都政府的責(zé)任，跟杉并區(qū)無關(guān)。

憤怒的江東區(qū)居民則堅決反對杉并區(qū)的垃圾運進(jìn)本區(qū)的填埋場，喊出了“杉并區(qū)的垃圾滾出去”的口號。堅持要在杉并區(qū)建焚燒廠的都政府，最終被杉并區(qū)居民告上了法庭。訴訟以和解而告終，居民最終同意在區(qū)內(nèi)建設(shè)焚燒廠。

這場官司促使東京都政府重新思考，都政府和下轄各區(qū)在垃圾處理上的職責(zé)問題。 “垃圾的包袱不能都讓都政府扛著?！比毡经h(huán)境省廢棄物管理部官員筒井誠二說，“這（杉并區(qū)事件）是一個轉(zhuǎn)折。”

1996年，東京都政府正式通過法規(guī)，明確垃圾處理原則上是各市町村的責(zé)任。而東京都23個區(qū)的區(qū)長們則成立了一個自治單位，即所謂的區(qū)長聯(lián)席會議，下設(shè)一個專門的垃圾處理機構(gòu)，即東京二十三區(qū)清掃一部事務(wù)組合，東京都政府將分管的垃圾焚燒廠全部移交給了對方。

十幾年來，東京23區(qū)的垃圾處理已在一個責(zé)任明確的體系中穩(wěn)定運轉(zhuǎn)，各司其責(zé)：23個區(qū)各自負(fù)責(zé)自己的垃圾收集、搬運與資源回收工作，可燃垃圾被送到指定的21座垃圾焚燒廠，而不可燃垃圾和大件垃圾則送到相應(yīng)的處理中心。最終的焚燒灰渣等被運送到填埋場，而填埋場則是由東京都政府負(fù)責(zé)，“東京都政府終于解放了”。

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