李立周

（北京理工大學(xué)珠海學(xué)院管理學(xué)院，廣東 珠海 519085）

福建省農(nóng)村公共物品供給研究

李立周

（北京理工大學(xué)珠海學(xué)院管理學(xué)院，廣東 珠海 519085）

城鄉(xiāng)差距問題是當(dāng)代中國政府面臨的公共治理難題。改革開放以來，中國農(nóng)民在承擔(dān)改革成本和分享改革成果上的失衡，造成了城鄉(xiāng)社會發(fā)展水平的極大落差。城鄉(xiāng)公共物品供給“二元”結(jié)構(gòu)是城鄉(xiāng)差距繼續(xù)擴(kuò)大的主因，本文以福建省為個案，深入分析福建省農(nóng)村公共物品供給的現(xiàn)狀及存在的問題，最終為完善我國農(nóng)村公共物品供給機(jī)制提供有益的思路選擇。

和諧社會；公共物品；二元結(jié)構(gòu)

福建地處中國東海之濱，下轄福州、廈門、泉州、莆田、三明、漳州、南平、龍巖、寧德等9個地級市。福建省陸地面積12.4萬平方公里，其中，山地和丘陵占陸地面積的80%；福建省海域面積13.6萬平方公里，海岸線總長6128公里?？v覽福建經(jīng)濟(jì)版圖，地域差距、城鄉(xiāng)差距十分明顯，沿海城市帶和內(nèi)陸農(nóng)村帶的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平落差較大。2009年末，福建總?cè)丝?627萬，其中，城鎮(zhèn)人口1864萬，城鎮(zhèn)化水平為51.4%；鄉(xiāng)村人口1763萬，占總?cè)丝诘谋戎貫?8.6%。2009年末，福建GDP達(dá)到1.19萬億元，人均GDP 33051元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入19577元，農(nóng)民人均純收入6680元。總的來說，福建各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展指標(biāo)普遍高于中國平均水平，農(nóng)村各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展數(shù)據(jù)也非?？捎^。但是，就福建省內(nèi)而言，城市和農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平依然存在較大差距，城鄉(xiāng)差距呈擴(kuò)大趨勢。筆者認(rèn)為，懸殊的城鄉(xiāng)差距形成以及持續(xù)，擱置地理、歷史等客觀因素，城鄉(xiāng)公共物品供給的失衡是主要原因，如何完善農(nóng)村公共物品供給機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共物品供給的動態(tài)平衡，是構(gòu)建“和諧福建”必須解決的問題。

一、農(nóng)村公共物品內(nèi)涵及特征簡述

農(nóng)村公共物品是指農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民生產(chǎn)、生活所需的具有一定非排他性和非競爭性的物品或服務(wù)，農(nóng)村公共物品的受益范圍主要是農(nóng)村區(qū)域，受益對象主要是農(nóng)民。按照農(nóng)村公共服務(wù)的內(nèi)容，可將農(nóng)村公共物品分為技術(shù)性服務(wù)、信息性服務(wù)和專業(yè)性服務(wù)三類。技術(shù)性服務(wù)包括農(nóng)業(yè)科技推廣、農(nóng)產(chǎn)品多元經(jīng)營模式等；信息性服務(wù)包括農(nóng)業(yè)氣象預(yù)報(bào)、最新農(nóng)產(chǎn)品市場資訊等；專業(yè)性服務(wù)包括農(nóng)村基層行政服務(wù)、農(nóng)村醫(yī)療保障、農(nóng)村義務(wù)教育等。按照農(nóng)村公共物品的用途，可以分為生產(chǎn)和生活兩大類。生產(chǎn)方面，包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需要的農(nóng)業(yè)科技的推廣、農(nóng)田防護(hù)林、農(nóng)村道路建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營等；生活方面，包括農(nóng)村社會保障、農(nóng)村醫(yī)療、農(nóng)村電信、農(nóng)村電視、計(jì)劃生育等。

農(nóng)村公共物品是公共物品的一個組成部分，具有公共物品的一般特征，如取得方式和使用方式的非競爭性和非排他性。但是，由于我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的獨(dú)特性，農(nóng)村公共物品又具有獨(dú)特的特征。第一，外部性。例如江河治理、修建水利工程以及農(nóng)產(chǎn)品的病蟲害防治等農(nóng)村公共物品，表面上是針對農(nóng)村進(jìn)行的，但其受益范圍是開放的。第二，高依賴性。農(nóng)業(yè)是受自然風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)巨大影響的弱勢產(chǎn)業(yè)，加上農(nóng)民生產(chǎn)較為分散，決定了農(nóng)村私人物品對公共物品的高度依賴性。第三，多層次性。由于我國農(nóng)村各地發(fā)展不平衡，同一地區(qū)農(nóng)村之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平參差不齊，決定了廣大村民對農(nóng)村公共物品需要的多層次性。第四，回收低效性。農(nóng)村數(shù)量多，分布分散，農(nóng)村公共物品的投資比城市的要大，經(jīng)濟(jì)回收效益低下。第五，供給的分散性。由于我國地域遼闊，地形復(fù)雜，農(nóng)村人口眾多，再加上傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制導(dǎo)致的城鄉(xiāng)封閉制度，也決定了農(nóng)村公共物品不可能像城市公共物品一樣集中供給。

二、福建省農(nóng)村公共物品供給現(xiàn)狀考察

1.農(nóng)村公共物品供給總量依然不足。改革開放以來，福建省地方財(cái)政支援農(nóng)業(yè)項(xiàng)目支出穩(wěn)步增加，農(nóng)村公共服務(wù)取得了顯著的成績，為農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民增收奠定了良好的基礎(chǔ)。但是，公共物品供求上，仍然存在供求總量失衡、結(jié)構(gòu)失衡、地區(qū)失衡和供給機(jī)制不完善等問題，嚴(yán)重阻礙了社會主義新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程。如表1所示，1995—2005年，福建地方財(cái)政支援農(nóng)業(yè)項(xiàng)目支出總量始終保持較快的增幅，農(nóng)村公共物品的提供有了較為充足的經(jīng)費(fèi)保障，全省呈現(xiàn)出農(nóng)業(yè)持續(xù)增效、農(nóng)民持續(xù)增收、農(nóng)村和諧穩(wěn)定的良好發(fā)展勢頭。但是，從財(cái)政支農(nóng)支出占財(cái)政支出的比重來看，明顯沒有很大的增長，反而還有下降的趨勢，農(nóng)村公共物品提供依然面臨較大經(jīng)費(fèi)缺口。

表1 福建省地方財(cái)政支援農(nóng)業(yè)項(xiàng)目支出及比重

2.農(nóng)村生活類公共產(chǎn)品投入有待提升。如前所述，按照用途分類，農(nóng)村公共產(chǎn)品可以分為生活類公共物品和生產(chǎn)類公共物品。生活類公共物品主要包括農(nóng)村社會保障、農(nóng)村醫(yī)療、農(nóng)村電信、農(nóng)村電視、計(jì)劃生育、文化活動、安全飲水等。在農(nóng)村教育投入方面，福建省依然存在較大的提升空間。農(nóng)村稅費(fèi)改革前，農(nóng)村義務(wù)教育的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)大多由縣鄉(xiāng)兩級政府來承擔(dān)，但縣鄉(xiāng)政府財(cái)力有限并且缺乏保障，導(dǎo)致許多貧困山區(qū)出現(xiàn)了農(nóng)村教育“欠賬”現(xiàn)象；農(nóng)村稅費(fèi)改革后，農(nóng)村義務(wù)教育投入的缺口越來越大，2009年，福建地方財(cái)政化解了農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)21億元，為農(nóng)村教育事業(yè)卸下沉重的歷史包袱，但農(nóng)村中小學(xué)教學(xué)樓建設(shè)、師資建設(shè)、圖書館建設(shè)等，依然存在較大的經(jīng)費(fèi)缺口。在農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生投入方面，城鄉(xiāng)差距相去甚遠(yuǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的醫(yī)護(hù)人員數(shù)、病床數(shù)、醫(yī)療器械亟待增加，相對于其他生活類公共物品，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生投入更為必要、緊迫。

3.農(nóng)村生產(chǎn)類公共物品投入缺口較大。農(nóng)村生產(chǎn)類公共物品主要包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需要的農(nóng)業(yè)科技的推廣、農(nóng)田防護(hù)林、農(nóng)村道路建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營等?？偟膩碚f，福建省農(nóng)田水利工程設(shè)施薄弱，發(fā)展很不平衡，內(nèi)陸和沿海地區(qū)差距較大。福建省絕大部分的農(nóng)田水利工程多年失修，農(nóng)地排水溝渠、小型堤壩、小型水庫等水利配套設(shè)備嚴(yán)重老化，加上許多農(nóng)村水利設(shè)施公益性高、收益性低，工程管理單位缺乏收益，也就很難導(dǎo)入社會資本的投入。據(jù)統(tǒng)計(jì)，福建省約有50%的農(nóng)田沒有灌溉設(shè)施，防洪排澇能力相當(dāng)?shù)停虝r間內(nèi)無法滿足現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的作業(yè)要求。此外，福建農(nóng)業(yè)科技推廣水平低，雖然科研單位多，但是科技人員少，出現(xiàn)硬件多、軟件少的老毛病，且支農(nóng)財(cái)政中用于農(nóng)業(yè)科技研發(fā)的費(fèi)用比例小，從而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新能力不足。據(jù)統(tǒng)計(jì)，福建省萬人農(nóng)業(yè)科研人員數(shù)只有1.2人，一線農(nóng)業(yè)科技人員嚴(yán)重不足，約有三分之一的農(nóng)業(yè)科技人員已離開農(nóng)業(yè)科技行業(yè)。相對于生活類農(nóng)村公共物品來說，生產(chǎn)類公共物品的價(jià)值更大、收益更大、需求更大，制約農(nóng)村發(fā)展的諸多因素中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村交通基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村信息基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營服務(wù)體系等公共物品的提供不到位，將直接影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，最終導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間的鴻溝越來越深，城鄉(xiāng)貧富差距出現(xiàn)代際傳承。

三、農(nóng)村公共物品供求失衡的原因分析

改革開放以來，中國的鄉(xiāng)村社會發(fā)展速度和水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于城市，政府對城鄉(xiāng)公共物品供給的“二元結(jié)構(gòu)”是主要原因。當(dāng)然，鄉(xiāng)村社會人居的分散性，決定了農(nóng)村公共物品的分散性，很難產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)，確實(shí)增加了農(nóng)村公共物品供給的難度。福建省陸地面積12.4萬平方公里，山地、丘陵占80%，沿海平原地區(qū)人口多，內(nèi)地山區(qū)人口少，且居住比較分散，這確實(shí)影響到公共物品的建設(shè)成本和使用效應(yīng)。但是，擱置自然、地理、歷史等客觀因素，政府供給責(zé)任的弱化和村民參與機(jī)制的缺失才是農(nóng)村公共物品供求失衡的主要原因。

1.政府供給責(zé)任扭曲弱化。作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)和必備條件，政府對農(nóng)村公共物品的供給深刻影響著鄉(xiāng)村社會的面貌，也影響著社會主義新農(nóng)村建設(shè)的歷史進(jìn)程。在供給主體方面，政府在供給農(nóng)村公共物品的時候意愿不足、效率不高，尤其縣鄉(xiāng)基層政權(quán)經(jīng)常出現(xiàn)弱化供給責(zé)任、扭曲供給責(zé)任、推卸供給責(zé)任的問題。弱化供給責(zé)任，即政府部門在提供公共物品的時候，提供數(shù)量不足或無法保證供給質(zhì)量。我國公共物品供給一直實(shí)行“二元”經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的“雙軌制”，城市公共物品供給基本都由政府來提供，而農(nóng)村的大部分公共物品則由農(nóng)民自身湊集資金建設(shè)，政府僅是給予一定限額的財(cái)政補(bǔ)貼；扭曲供給責(zé)任，目前許多官員熱衷于投資見效快、易出政績的短期公共項(xiàng)目，例如農(nóng)村道路建設(shè)、農(nóng)田水利建設(shè)等“硬”公共物品，大搞“形象工程”，而不愿提供見效慢、期限長但具有戰(zhàn)略性的公共產(chǎn)品，例如農(nóng)村社會保障、農(nóng)業(yè)科技推廣等“軟”公共物品；推卸供給責(zé)任，在各級政府供給農(nóng)村公共物品時，出現(xiàn)了推卸責(zé)任，事權(quán)層層下移、財(cái)權(quán)不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。

2.村民利益表達(dá)機(jī)制缺失?，F(xiàn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品供給一直沿用“由上而下”的政府供給決策機(jī)制，這并不能真正反映農(nóng)民對農(nóng)村公共物品的實(shí)際需求。農(nóng)民既是農(nóng)村公共物品的需求者和消費(fèi)者，更是農(nóng)村公共物品的實(shí)際成本支付者，但基本上沒有參與公共物品供給的決策。農(nóng)村民主政治的發(fā)展依然面臨政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會心理等諸多因素的制約，農(nóng)民政治參與程度相對較低，導(dǎo)致許多農(nóng)村公共事務(wù)“有事不議、有事難議、久議不決、決而不行”。例如，村干部不公開財(cái)務(wù)賬目所欠外債，怕自找麻煩所以就“有事不議”；多數(shù)農(nóng)民外出打工，開會難集中，人數(shù)不足，“有事難議”；由于農(nóng)民收入具有差別性，決策結(jié)果的所需公共物品籌資出現(xiàn)分歧，沒錢的一部分農(nóng)民就遲遲不肯出錢，形成“誰同意就出錢”的現(xiàn)象，所以出現(xiàn)“久議不決”；由于很多村民代表的監(jiān)督很難到位，經(jīng)常出現(xiàn)籌集到的資金所用非所議現(xiàn)象，出現(xiàn)“決而不行”。

四、優(yōu)化福建省農(nóng)村公共物品供給的思路

1.塑造多元供給主體。鑒于公共物品的非競爭性和非排他性，公共物品絕大部分是由政府部門供給的。但是，這種單一主體的供給模式存在諸多問題，考慮到我國的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系基本成熟，可以推進(jìn)農(nóng)村公共物品供給主體多元化的步伐，加速從過去政府單一主體供給模式到多元主體合作的供給模式的過渡。根據(jù)農(nóng)村公共物品的不同屬性和層次，建立多元化、多層次的供給主體體制，按照“誰引進(jìn)、誰收費(fèi)；誰投資、誰受益”原則，努力拓展農(nóng)村公共物品的供給主體體系。對于部分準(zhǔn)公共產(chǎn)品，政府可以采用財(cái)政補(bǔ)助、稅收、價(jià)格等政策，積極引導(dǎo)私營部門進(jìn)入農(nóng)村公共物品供給領(lǐng)域。例如，以財(cái)政補(bǔ)助形式鼓勵農(nóng)民開展職業(yè)培訓(xùn)，用補(bǔ)貼的辦法推廣農(nóng)業(yè)先進(jìn)技術(shù)，以貼息的方法支持農(nóng)村合作組織發(fā)展公共服務(wù)體系等。政府部門在開放民營企業(yè)投資領(lǐng)域時，應(yīng)在融資、稅收、土地使用、勞動保障和財(cái)政性扶持資金使用等方面給予平等待遇，吸納民間資本，促進(jìn)公用事業(yè)和公共服務(wù)領(lǐng)域形成多元投資、公平競爭、規(guī)范經(jīng)營的發(fā)展格局。

2.完善村民利益表達(dá)機(jī)制。傳統(tǒng)的“自上而下”的農(nóng)村公共物品供給決策機(jī)制，沒有充分考慮到農(nóng)民對公共物品的實(shí)際需求，偏離了對公共物品的實(shí)際需求和實(shí)際支付能力，這必將無法確定公共物品供求均衡點(diǎn)，只會浪費(fèi)政府的資金和公共資源。因此，必須改變這種由農(nóng)村轄區(qū)外部因素決定農(nóng)村轄區(qū)內(nèi)部公共物品供給的決策機(jī)制，建立起由農(nóng)村轄區(qū)內(nèi)部需求決定的公共物品供給決策機(jī)制，必須改革成先“自下而上”，再“自上而下”的綜合供給決策體制，這樣才能真正反映農(nóng)民意愿的農(nóng)村公共物品的需求。在農(nóng)村內(nèi)部轄區(qū)內(nèi)適當(dāng)引入便捷的信息傳導(dǎo)機(jī)制，將分散的需求信息通過若干渠道低成本集中，再由村委會整理公布，最后由全體農(nóng)村居民或居民代表對農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)等公共物品供給進(jìn)行投票表決，使村民真正參與農(nóng)村公共物品供給決策。審視福建農(nóng)村村民自治的運(yùn)行情況，這種創(chuàng)制于20世紀(jì)80年代的基層民主政治制度面臨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的控制、宗族勢力的干擾、村民參政意識不高等問題。筆者認(rèn)為，解決農(nóng)村問題，必須依賴全體農(nóng)民以及鄉(xiāng)村社會精英的積極參與治理。構(gòu)建制度化的村民利益表達(dá)機(jī)制，是完善農(nóng)村公共物品供給機(jī)制的重要環(huán)節(jié)。

3.規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。轉(zhuǎn)移支付制度是公共財(cái)政的重要內(nèi)容，轉(zhuǎn)移支付可以調(diào)節(jié)縱向的層級政府和橫向的區(qū)際政府之間的財(cái)力差異問題，促進(jìn)區(qū)際政府公共服務(wù)的均等化。我國的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是在1994年分稅制的基礎(chǔ)上建立起來的，是一套由稅收返還、財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付三部分構(gòu)成的轉(zhuǎn)移支付制度。近年來，福建國內(nèi)生產(chǎn)總值突破萬億，財(cái)政收入穩(wěn)步提升，應(yīng)考慮加大對省內(nèi)內(nèi)陸山區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。首先，必須大力改進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度、方法、手段，應(yīng)改進(jìn)現(xiàn)行的稅收返還、定額補(bǔ)助和專項(xiàng)撥款等制度，并使決策過程公開透明，建立健全規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，根據(jù)9個地級市政府財(cái)力和財(cái)力的不平衡程度，合理確定轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)、資金比例，達(dá)到省內(nèi)9市政府財(cái)力和公共服務(wù)保障能力的均衡。其次，建立最低公共產(chǎn)品提供保障線，設(shè)置一般均等化轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目和指標(biāo)，充分考慮內(nèi)陸山區(qū)政府財(cái)政困難問題，盡快建立直接面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度。最后，積極倡導(dǎo)、鼓勵福州、廈門、漳州、泉州等沿海發(fā)達(dá)城市對閩西、閩西北地區(qū)的對口幫扶，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展以及公共服務(wù)的動態(tài)均衡。

4.拓展供給資金籌措渠道。長期以來，城鄉(xiāng)公

共物品提供呈現(xiàn)出典型的“二元”結(jié)構(gòu)，農(nóng)村地區(qū)的公共物品主要有縣鄉(xiāng)政府自身提供或由農(nóng)民自己解決，上級政府給予適當(dāng)補(bǔ)助。然而，捉襟見肘的縣鄉(xiāng)財(cái)政除了維持行政系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)以外，已經(jīng)沒有足夠財(cái)力保障農(nóng)村公共物品的提供。資金缺乏保障，鄉(xiāng)村交通、教育、醫(yī)療、文化等公共服務(wù)及公共物品的提供都大打折扣或遙遙無期。首先，通過財(cái)政渠道、市場渠道、個人籌資渠道以及其他渠道來拓展資金來源，農(nóng)村地區(qū)公共物品生產(chǎn)籌資手段也應(yīng)當(dāng)多樣化，可以考慮有償籌資、使用者付費(fèi)、減稅、讓利、救助性手段等。其次，合理安排支農(nóng)資金，要求各級政府的財(cái)政預(yù)算中的支農(nóng)支出增長要略高于財(cái)政支出的增長幅度。各級政府要依法嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)業(yè)支出資金預(yù)算并充分發(fā)揮村民自治組織的民主監(jiān)督功能，建立健全財(cái)政支農(nóng)資金的穩(wěn)定增長機(jī)制。最后，應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)和不同農(nóng)村的實(shí)際情況，按照實(shí)際需求提供資金，合理確定支農(nóng)資金覆蓋農(nóng)村的優(yōu)先順序，有選擇性地建設(shè)戰(zhàn)略性的公共產(chǎn)品，爭取提供的公共物品有助于鄉(xiāng)村社會的長遠(yuǎn)發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的動態(tài)平衡。

［1］葛國玲.農(nóng)村公共物品供給中政府責(zé)任缺失及其治理［J］.法制與社會，2009，（14）：271.

［2］陳文芳.福建農(nóng)村公共物品供求失衡狀況及解決機(jī)制［J］.發(fā)展研究，2008，（1）：62-64.

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［4］盧展工.構(gòu)建社會主義“和諧福建”［J］.理論前沿，2006，（2）：3-5.

Research on Public Goods Supply in Rural Areasof Fujian province

LI Li-zhou
（ZhuhaiBranch，Beijing Science&Engineering University，Zhuhai 519085，China）

Rual-Urban Disparity isa public administration problem for the contemporary governmentof China.since the reform and opening policy，the cost of the reform which Chinese peasants have committed between the fruitsof reform sharingin isunbalance.So itmakesa huge distance of rual-urban social development level.The dual structure in urban and rural is themain cause of rual-urban disparity.the article analyse deeply the presentstate and question of the public goods supply in rural areas of Fujian Province，and finally offer helpful thinking selection of improving Chinese public goods supply system.

harmonious society；public goods；the dualstructure in urban and rural

D630.1

A

1009-6566（2010）06-0059-04

2010-07-28

李立周（1983—），男，河南商城人，北京理工大學(xué)珠海學(xué)院管理學(xué)院教師，研究方向?yàn)榈胤秸卫砝碚撆c實(shí)踐。