■ 高 建/楊 丹/董秀成

（中國(guó)石油大學(xué)（北京），北京市 昌平 102249）

自1993年起,我國(guó)由石油凈出口國(guó)變成石油凈進(jìn)口國(guó)，中國(guó)已成為世界第三大石油進(jìn)口國(guó)和第二大石油消費(fèi)國(guó)。石油對(duì)外依存度已經(jīng)超過(guò)50%，石油進(jìn)口來(lái)源和運(yùn)輸線(xiàn)路過(guò)于單一，石油價(jià)格劇烈波動(dòng)，國(guó)際局勢(shì)的風(fēng)云變幻，石油消費(fèi)大國(guó)之間的激烈競(jìng)爭(zhēng)等，都在一定程度上影響和制約了我國(guó)的石油安全。綜合目前國(guó)內(nèi)石油市場(chǎng)狀況、從影響國(guó)家石油安全的種種因素考慮，在較高的對(duì)外依存度及復(fù)雜的國(guó)際石油進(jìn)口形勢(shì)的背景下,建立我國(guó)石油商業(yè)儲(chǔ)備已迫在眉睫。石油儲(chǔ)備體系包括戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備和商業(yè)儲(chǔ)備，戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備體系的主要功能是應(yīng)對(duì)突發(fā)事件引起的石油供應(yīng)中斷，而商業(yè)石油儲(chǔ)備體系的主要功能是調(diào)節(jié)石油市場(chǎng)供求關(guān)系以維持市場(chǎng)穩(wěn)定。石油商業(yè)儲(chǔ)備是指石油生產(chǎn)流通企業(yè)根據(jù)政府有關(guān)法律法規(guī)，為承擔(dān)社會(huì)責(zé)任而必須保有的與其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模相匹配的最低庫(kù)存量。石油商業(yè)儲(chǔ)備具有靈活及時(shí)地穩(wěn)定市場(chǎng)的作用，對(duì)市場(chǎng)起到調(diào)節(jié)和平衡作用，事關(guān)國(guó)家石油安全。

1 國(guó)家石油商業(yè)儲(chǔ)備三級(jí)管理模式

美國(guó)實(shí)行政府主導(dǎo)型的儲(chǔ)備模式。石油儲(chǔ)備的主體是政府戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備，對(duì)于民間儲(chǔ)備，雖然有優(yōu)惠政策和存放服務(wù)，但沒(méi)有任何資金支持，也不進(jìn)行管理。管理體制上實(shí)行能源部-石油儲(chǔ)備辦公室-儲(chǔ)備基地的三級(jí)管理模式。日本石油儲(chǔ)備管理體制為通產(chǎn)省資源能源廳、國(guó)家石油儲(chǔ)備管理中心、國(guó)家儲(chǔ)備公司或民間儲(chǔ)備公司、儲(chǔ)備基地的四級(jí)管理模式。日本的國(guó)家石油儲(chǔ)備由政府授權(quán)通產(chǎn)?。ìF(xiàn)稱(chēng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)?。┵Y源能源廳統(tǒng)一管理，實(shí)行四級(jí)管理方式，通產(chǎn)省資源能源廳、石油公團(tuán)（具有企業(yè)法人性質(zhì)的政府辦事機(jī)構(gòu))、國(guó)家儲(chǔ)備公司(或民間儲(chǔ)備)、儲(chǔ)備基地。通產(chǎn)省資源能源廳負(fù)責(zé)制定石油儲(chǔ)備政策，協(xié)調(diào)政府部門(mén)之間的工作關(guān)系，決定國(guó)家石油儲(chǔ)備的動(dòng)用和投放，制定石油儲(chǔ)備擔(dān)保的預(yù)算，監(jiān)督石油儲(chǔ)備的實(shí)施等。石油公團(tuán)作為政府特別法人，在通產(chǎn)省資源能源廳的直接領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)制定國(guó)家石油儲(chǔ)備基地建設(shè)、石油儲(chǔ)備的運(yùn)作計(jì)劃，管理國(guó)家8個(gè)石油儲(chǔ)備公司，負(fù)責(zé)民間儲(chǔ)備的銜接和監(jiān)督。國(guó)家石油儲(chǔ)備公司負(fù)責(zé)石油儲(chǔ)備基地建設(shè)，組織實(shí)施石油儲(chǔ)備運(yùn)作，編制財(cái)政年度的政府儲(chǔ)備計(jì)劃，通過(guò)石油公團(tuán)取得公司財(cái)政年度的預(yù)算和計(jì)劃實(shí)施的批準(zhǔn)，管理石油儲(chǔ)備基地。儲(chǔ)備基地負(fù)責(zé)管理石油儲(chǔ)備，運(yùn)用 和完善基地的機(jī)能，負(fù)責(zé)儲(chǔ)備設(shè)施的維護(hù)和保養(yǎng)。

我國(guó)在儲(chǔ)備糧食、棉花等農(nóng)產(chǎn)品上，已經(jīng)形成了清晰的管理模式即國(guó)家管理總公司型，國(guó)家糧食局負(fù)責(zé)國(guó)家糧食儲(chǔ)備的宏觀管理，專(zhuān)門(mén)成立儲(chǔ)備糧食管理總公司負(fù)責(zé)糧庫(kù)的建設(shè)、管理以及儲(chǔ)備糧的具體運(yùn)作。中國(guó)儲(chǔ)備糧食管理總公司和中國(guó)儲(chǔ)備棉管理總公司均是以國(guó)有獨(dú)資公司的身份受?chē)?guó)務(wù)院委托進(jìn)行糧食和棉花國(guó)家儲(chǔ)備的管理，自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧。這種管理模式便于集中統(tǒng)一管理，避免儲(chǔ)備物資被擅自動(dòng)用的現(xiàn)象。由于石油和糧食兩者的物質(zhì)特性、儲(chǔ)藏成本、自給程度都不同，兩者的管理模式也會(huì)有很大區(qū)別。石油儲(chǔ)備要嚴(yán)格按照能源行業(yè)的規(guī)律以及中國(guó)自身的特點(diǎn)來(lái)進(jìn)行管理。為保證經(jīng)濟(jì)安全，石油儲(chǔ)備還是應(yīng)吸收糧、棉儲(chǔ)備管理的一些經(jīng)驗(yàn)。從中國(guó)實(shí)際出發(fā)，石油儲(chǔ)備在模式上應(yīng)按照中國(guó)自身的特點(diǎn)來(lái)確定，同時(shí)也要吸收海外成功的經(jīng)驗(yàn)，各方相互配合、相互協(xié)調(diào)，形成一個(gè)完整的儲(chǔ)備管理體系。職能有了相對(duì)明確的分工和定位后，可以避免多級(jí)行政性管理模式的低效性與資源的浪費(fèi)，降低石油儲(chǔ)備的管理成本。

結(jié)合國(guó)內(nèi)外石油儲(chǔ)備管理機(jī)制，按照我國(guó)國(guó)家石油管理體系和國(guó)內(nèi)石油產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀，我國(guó)國(guó)家商業(yè)儲(chǔ)備管理體系可以包括三個(gè)層次：

1.1 政府行政管理部門(mén)

政府行政管理部門(mén)（商務(wù)部、財(cái)政部、發(fā)改委）向國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)制定石油商業(yè)儲(chǔ)備規(guī)模數(shù)量、總體布局和儲(chǔ)備動(dòng)用的宏觀調(diào)控，對(duì)商業(yè)儲(chǔ)備體系進(jìn)行協(xié)調(diào)與監(jiān)控。負(fù)責(zé)國(guó)家石油商業(yè)儲(chǔ)備政策的制定，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各部門(mén)之間的關(guān)系，負(fù)責(zé)國(guó)家石油商業(yè)儲(chǔ)備計(jì)劃的編制，并指導(dǎo)和監(jiān)督石油儲(chǔ)備的管理和運(yùn)作；擬定國(guó)家整體商業(yè)儲(chǔ)備的儲(chǔ)備規(guī)模、儲(chǔ)備油品布局和儲(chǔ)備動(dòng)用的調(diào)控措施，對(duì)國(guó)家石油商業(yè)儲(chǔ)備進(jìn)行宏觀調(diào)控和監(jiān)督；確定國(guó)家石油商業(yè)儲(chǔ)備的財(cái)政稅收政策；確定國(guó)家商業(yè)儲(chǔ)備主體的市場(chǎng)準(zhǔn)入與政策監(jiān)管。

1.2 國(guó)家授權(quán)的經(jīng)營(yíng)管理部門(mén)

國(guó)家授權(quán)的經(jīng)營(yíng)管理部門(mén)（國(guó)家石油公司油氣儲(chǔ)備公司、區(qū)域（省、市）石油儲(chǔ)備公司）負(fù)責(zé)對(duì)本區(qū)域（所屬單位）各級(jí)商業(yè)儲(chǔ)備的運(yùn)營(yíng)管理，籌集相關(guān)資金投資建設(shè)石油儲(chǔ)備基地（油庫(kù)罐），儲(chǔ)備石油輪換操作，日常管理監(jiān)控，對(duì)國(guó)家整體商業(yè)儲(chǔ)備布局的數(shù)量、布局與安全負(fù)責(zé)。

1.3 石油儲(chǔ)備基地

石油儲(chǔ)備基地(石油儲(chǔ)備庫(kù))負(fù)責(zé)石油商業(yè)儲(chǔ)備的日常流轉(zhuǎn)、落實(shí)國(guó)家與上級(jí)儲(chǔ)備主管部門(mén)的行政計(jì)劃和政策安排，接受?chē)?guó)家授權(quán)的儲(chǔ)備經(jīng)營(yíng)管理部門(mén)管理指導(dǎo)，對(duì)儲(chǔ)備公司管理層具體負(fù)責(zé)，包括后勤管理和服務(wù)。

2 國(guó)家石油商業(yè)儲(chǔ)備管理中心

國(guó)家石油商業(yè)儲(chǔ)備涉及面廣、任務(wù)重、工作量大，國(guó)家層面設(shè)立國(guó)家石油商業(yè)儲(chǔ)備管理中心，作為宏觀管理部門(mén)，負(fù)責(zé)國(guó)家中長(zhǎng)期石油儲(chǔ)備政策的制定，協(xié)調(diào)各部門(mén)之間的關(guān)系，并負(fù)責(zé)國(guó)家石油儲(chǔ)備計(jì)劃的編制以及指導(dǎo)，監(jiān)督國(guó)家石油儲(chǔ)備的管理和運(yùn)作。負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃管理國(guó)家商業(yè)石油儲(chǔ)備，即為國(guó)家石油商業(yè)儲(chǔ)備管理中心的主要職能。

(1）負(fù)責(zé)國(guó)家石油商業(yè)儲(chǔ)備政策的制定，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各部門(mén)之間的關(guān)系，負(fù)責(zé)國(guó)家石油商業(yè)儲(chǔ)備計(jì)劃的編制，并指導(dǎo)和監(jiān)督石油儲(chǔ)備的管理和運(yùn)作；

(2）擬定國(guó)家整體商業(yè)儲(chǔ)備的儲(chǔ)備規(guī)模、儲(chǔ)備油品布局和儲(chǔ)備動(dòng)用的調(diào)控措施，對(duì)國(guó)家石油商業(yè)儲(chǔ)備進(jìn)行宏觀調(diào)控和監(jiān)督；

(3）確定國(guó)家石油商業(yè)儲(chǔ)備的財(cái)政稅收政策，實(shí)施商業(yè)儲(chǔ)備的財(cái)政投入、貸款補(bǔ)貼；

(4）確定國(guó)家商業(yè)儲(chǔ)備主體的市場(chǎng)準(zhǔn)入與政策監(jiān)管；

(5）石油市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)與供應(yīng)短缺情況下的市場(chǎng)吞吐，確定吞吐數(shù)量與價(jià)格；

(6）確定石油商業(yè)儲(chǔ)備庫(kù)的市場(chǎng)輪換制度。

對(duì)于商業(yè)儲(chǔ)備，政府的職責(zé)主要是做宏觀方面的管理，制定相關(guān)的法律，明確相關(guān)企業(yè)應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)。根據(jù)相關(guān)法律，由國(guó)家石油商業(yè)儲(chǔ)備管理中心確定儲(chǔ)備總量，然后由公司儲(chǔ)備管理部門(mén)分解到相關(guān)企業(yè)，由承擔(dān)義務(wù)的企業(yè)結(jié)合其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)自行組織儲(chǔ)備。其倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施建設(shè)和日常管理都可直接納入其正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中進(jìn)行，政 府不做任何干涉。

3 國(guó)家石油公司商業(yè)儲(chǔ)備子公司

在國(guó)家石油公司（中國(guó)石油、中國(guó)石化和中國(guó)海洋石油）下設(shè)石油商業(yè)儲(chǔ)備子公司，分別對(duì)不同的儲(chǔ)備基地進(jìn)行管理。作為投資主體，它依據(jù)國(guó)家整體商業(yè)儲(chǔ)備規(guī)劃負(fù)責(zé)組織國(guó)家石油商業(yè)儲(chǔ)備設(shè)施的建設(shè)。商業(yè)儲(chǔ)備子公司還將可能執(zhí)行儲(chǔ)備石油動(dòng)用和輪換計(jì)劃，負(fù)責(zé)儲(chǔ)備建設(shè)資金、采購(gòu)資金和儲(chǔ)存費(fèi)用等的具體管理。依據(jù)國(guó)家整體的石油商業(yè)儲(chǔ)備形成法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，建立公司商業(yè)儲(chǔ)備業(yè)務(wù)管理制度，負(fù)責(zé)本公司的石油商業(yè)儲(chǔ)備建設(shè)管理工作。

(1）石油公司成立專(zhuān)門(mén)的商業(yè)儲(chǔ)備子公司，只對(duì)總部負(fù)責(zé)。鑒于石油商業(yè)儲(chǔ)備的特殊性和風(fēng)險(xiǎn)性，在管理體制上不適合內(nèi)部任何一個(gè)單一業(yè)務(wù)板塊實(shí)行管理，應(yīng)該將其納入公司統(tǒng)一管理范疇，即由公司成立專(zhuān)門(mén)統(tǒng)一的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一使用相關(guān)資源，如油庫(kù)、管道等設(shè)施；統(tǒng)一管理油品運(yùn)作，該部門(mén)只對(duì)總部負(fù)責(zé)。

(2）商業(yè)儲(chǔ)備子公司效益考核需制定單獨(dú)考核指標(biāo)，鑒于公司的特殊性及其目的，考核時(shí)不應(yīng)只考察公司短期經(jīng)濟(jì)效益，應(yīng)從公司整體利益出發(fā)考核。

(3）在石油儲(chǔ)備的購(gòu)買(mǎi)、入庫(kù)和動(dòng)用等環(huán)節(jié)上實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，只要符合儲(chǔ)存條件和要求的企業(yè)都可以通過(guò)投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)的方式參與，最終形成管理科學(xué)、調(diào)控有力、高效靈活和費(fèi)用節(jié)省的石油儲(chǔ)備運(yùn)行機(jī)制。政府掌握收儲(chǔ)、動(dòng)用的決定權(quán)，日常管理工作則應(yīng)主要以市場(chǎng)運(yùn)行方式給基地公司經(jīng)營(yíng)決策自主權(quán)。

4 國(guó)家石油公司儲(chǔ)備基地公司

石油商業(yè)儲(chǔ)備基地公司作為最終的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)后勤管理和相關(guān)服務(wù)，包括具體承擔(dān)石油儲(chǔ)運(yùn)業(yè)務(wù)的操作和基地的日常維護(hù)。所謂日常管理和維護(hù)，是指保證儲(chǔ)備正常運(yùn)行所需的各種管理，包括燃料動(dòng)力運(yùn)行、簡(jiǎn)單維修服務(wù)以及其他相關(guān)管理。我國(guó)石油儲(chǔ)備的購(gòu)買(mǎi)、入庫(kù)、輪庫(kù)、動(dòng)用等環(huán)節(jié)應(yīng)堅(jiān)持市場(chǎng)化運(yùn)作, 實(shí)行國(guó)家石油儲(chǔ)備代理制。政府掌握收儲(chǔ)、動(dòng)用的決定權(quán), 但主要以合同的形式委托承儲(chǔ)企業(yè)進(jìn)行日常管理工作。企業(yè)法定儲(chǔ)備或機(jī)構(gòu)儲(chǔ)備（儲(chǔ)備聯(lián)盟）的儲(chǔ)存由企業(yè)或聯(lián)盟根據(jù)法律規(guī)定自行實(shí)施, 政府進(jìn)行監(jiān)督。

(1）基地公司的業(yè)務(wù)及管理權(quán)限與其他業(yè)務(wù)板塊原則上不交叉，在利用企業(yè)內(nèi)資源時(shí)，如油庫(kù)等，可以考慮按商業(yè)方式解決。

(2）商業(yè)儲(chǔ)備資金完全由總部撥付，資金使用由基地公司負(fù)責(zé)。

(3）商業(yè)儲(chǔ)備公司以公司整體利益為出發(fā)點(diǎn)確定在市場(chǎng)上的操作策略，對(duì)儲(chǔ)備油的購(gòu)買(mǎi)和動(dòng)用擁有決策權(quán)。

在國(guó)家石油商業(yè)儲(chǔ)備管理中心－石油商業(yè)儲(chǔ)備公司－石油商業(yè)儲(chǔ)備基地公司這樣一個(gè)三級(jí)垂直管理模式中，三大部門(mén)之間不存在任何沖突，三者將相互配合、相互協(xié)調(diào)，共同促進(jìn)石油儲(chǔ)備工作向前推進(jìn)。其中，儲(chǔ)備管理中心作為宏觀管理部門(mén)，即決策機(jī)構(gòu)；石油商業(yè)儲(chǔ)備子公司作為商業(yè)儲(chǔ)備執(zhí)行運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，即執(zhí)行機(jī)構(gòu)；而基地公司則為商業(yè)儲(chǔ)備子公司下設(shè)分支機(jī)構(gòu)，即商業(yè)儲(chǔ)備運(yùn)作機(jī)構(gòu)。

5 結(jié)論

借鑒美國(guó)、日本、德國(guó)等國(guó)家 的經(jīng)驗(yàn), 結(jié)合我國(guó)國(guó)情, 應(yīng)本著適度集中、政企分開(kāi)、機(jī)構(gòu)精干的原則, 建立起由中央統(tǒng)一管理, 決策層、管理層和操作層相互分離的三級(jí)管理體制。決策層是國(guó)家石油流通主管部門(mén), 可設(shè)立國(guó)家石油儲(chǔ)備辦公室作為具體辦事機(jī)構(gòu)；管理層為國(guó)家石油儲(chǔ)備管理中心是獨(dú)立核算的特別法人機(jī)構(gòu)；操作層包括國(guó)家石油公司的石油儲(chǔ)備基地公司,將來(lái)組建的石油儲(chǔ)備聯(lián)盟也包括承儲(chǔ)的民營(yíng)企業(yè)。國(guó)家應(yīng)通過(guò)法律界定好各層次的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系。一旦發(fā)生石油供應(yīng)波動(dòng)的事件，宏觀管理部門(mén)發(fā)出調(diào)控指令，確定調(diào)控區(qū)域、市場(chǎng)投放方式、數(shù)量與流通方式；石油公司儲(chǔ)備子公司依據(jù)宏觀管理部門(mén)的調(diào)控指令，進(jìn)行調(diào)控資源的調(diào)配，實(shí)施調(diào)控措施；商業(yè)儲(chǔ)備基地公司按照指令進(jìn)行市場(chǎng)的投放和規(guī)模調(diào)整。

石油商業(yè)儲(chǔ)備三級(jí)管理體系分工狀況表

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