■ 祁雪瑞

（河南省社會科學院，鄭州 450002）

縱觀中國農(nóng)村土地制度變革的歷史，實質(zhì)上是一部理論與實踐相互博弈的歷史，是理論指導實踐和實踐檢驗并修正理論的歷史。博古是為了通今，反思歷史的經(jīng)驗與教訓，就是為了探索當下農(nóng)村土地制度變革的正確方向和有效路徑，盡快縮小城鄉(xiāng)差距，使農(nóng)民安居樂業(yè)，使過度流動的農(nóng)民工大軍中的一部分回歸鄉(xiāng)土，使社會分工形成的諸角色各得其所。

1 農(nóng)村土地制度政治理論背景的沿革

農(nóng)村土地制度政治理論背景的沿革經(jīng)歷了使無產(chǎn)者有產(chǎn)、使農(nóng)民生活水平提高、農(nóng)地收益全民共有無償分享、地權和農(nóng)地收益歸農(nóng)村集體所有自給自足、農(nóng)地收益歸農(nóng)民家庭所有市場化交易國家適度社會保障等幾個階段。也可以劃分為政社合一與政社分開兩個階段，目前正處在政社分離的過渡過程之中。

建國后農(nóng)村土地制度的第一次變革，是從“耕者有其田”的農(nóng)民私有，到人民公社集體所有的變革，而農(nóng)地收益一度實行全國公有，這些是通過合作化運動和人民公社化運動及“全國一盤棋”的社會主義公有制完成的，是在政治與經(jīng)濟、政府與社會合一的制度架構(gòu)下進行的。合作化運動基本是農(nóng)村內(nèi)生性的，是應對生產(chǎn)工具匱乏狀況的自然選擇。而人民公社化運動主要是注入性的，是公有制意識形態(tài)主導下的政治性很強的制度安排，先實踐到一定程度后再被法律確認。毛澤東認為：“在農(nóng)民群眾方面，幾千年來都是個體經(jīng)濟，一家一戶就是一個生產(chǎn)單位，這種分散的個體生產(chǎn)，就是封建統(tǒng)治的經(jīng)濟基礎，而使農(nóng)民自己陷于永遠的窮苦?？朔@種狀況的唯一辦法，就是逐漸地集體化?！盵1]之后對“包產(chǎn)到戶”的承認和倡導源于對“一大二公”的集體烏托邦滋生的種種弊端的實事求是地反思與糾正，家庭承包經(jīng)營制度則是源于對農(nóng)業(yè)資源市場化的順應，雙層經(jīng)營體制是計劃與市場的折中調(diào)和，是一種私利與公利的平衡。農(nóng)村土地制度的每一次變革都與國內(nèi)外的政治經(jīng)濟形勢大環(huán)境緊密相聯(lián)。

2 農(nóng)村土地制度立法的沿革

建國之初通過土改運動實現(xiàn)了土地農(nóng)民私有，并由1950年《土地改革法》和1954年《憲法》予以確認。1956年6月通過的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，在法律上確認了土地合作社集體所有制，其第13條規(guī)定：“入社的農(nóng)民必須把私有的土地和耕畜、大型農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有?！痹诤献骰\動基礎上，1958年8月《中共中央關于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》出臺，人民公社化運動在全國迅速開展。1962年9月通過的《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》確立了土地歸人民公社、生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊三級所有。1975年《憲法》和1978年《憲法》進一步確認了土地的三級所有制。1978年《憲法》第7條規(guī)定：“農(nóng)村人民公社經(jīng)濟是社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟，現(xiàn)在一般實行公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊三級所有，而以生產(chǎn)隊為基本核算單位?！蓖恋厝壦兄茪v時25年。

1978年真理標準大討論后，全國各地試點家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，1983年1月中央關于《當前農(nóng)村經(jīng)濟政策的若干問題》從理論上肯定了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制并在全國范圍內(nèi)推廣。1983年10月中央與國務院頒布《關于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，撤銷人民公社建制，三級所有制逐漸消失。1998年10月通過《中共中央關于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》，首次提出了“以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”，“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制”至此終止。2008年10月通過《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題決定》，指出“以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是適應社會主義市場經(jīng)濟體制、符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點的農(nóng)村基本經(jīng)營制度”，提出“推進農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制創(chuàng)新，加快農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變”。

改革開放后的四部重要法律，即1982年《憲法》（分別于1988年、1993年、1999年和2004年依次通過四個修正案）、1986年《民法通則》、1986年《土地管理法》（分別于1988年、1998年、2004年進行了三次修改）和2007年《物權法》，關于土地農(nóng)民集體所有制的規(guī)定均未發(fā)生任何變化。1982年《憲法》第8條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。農(nóng)村中的生產(chǎn)、供銷、信用、消費等各種形式的合作經(jīng)濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟?！?982年《憲法》第10條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有”。1986年《民法通則》第74條第2款規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有”。1986年《土地管理法》第8條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理”。2007年《物權法》第59條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有?！?/p>

土地財產(chǎn)權法律保護的一個重要目的就在于產(chǎn)生有效益地利用土地資源的激勵。公有制的制度預設與農(nóng)地利用的現(xiàn)實狀況決定了農(nóng)地所有者形式化，所有權的四大權能在政治經(jīng)濟體制大框架內(nèi)被最大限度地出讓，即農(nóng)戶對其承包地享有占有、使用、收益和有限制的處分權。目前農(nóng)村土地制度可以分解為土地所有法律關系制度和土地利用經(jīng)濟關系制度。土地所有法律關系反映了土地與其所有者之間在法律形式上的聯(lián)系，即土地歸屬意義上的所有權。土地利用經(jīng)濟關系具體體現(xiàn)為土地實際利用方式，表明了對土地生產(chǎn)經(jīng)營的實際權利。

從土地歸屬法權關系看，1949-1978年間的主要立法，包括1950年《土地改革法》、1954年《憲法》、1956年《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》、1962年《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》、1975年《憲法》以及1978年《憲法》，都規(guī)定農(nóng)村土地歸農(nóng)民所有或者歸“集體經(jīng)濟組織”所有。1978年以后的主要立法，包括1982年《憲法》、1986年《民法通則》、1986年《土地管理法》以及2007年《物權法》則將農(nóng)村土地歸為“農(nóng)民集體”所有，用“農(nóng)民集體”所有取代了“集體經(jīng)濟組織”所有，這并不僅僅是概念表述的表面差異。而是因為在現(xiàn)實中，原來的集體經(jīng)濟組織大多已經(jīng)消失，而新的集體經(jīng)濟組織尚未建立，或者已經(jīng)建立但權力范圍不明確、不統(tǒng)一，五花八門難以一概而論，于是立法就將權屬主體模糊化為一個抽象的集合概念“集體”。

3 現(xiàn)行農(nóng)村土地制度立法的缺陷及修改建議

有關農(nóng)村土地的現(xiàn)行法律規(guī)定了土地集體所有和土地所有權的代表行使制度，如2007年《物權法》第60條。但這兩者之間存在法理矛盾和操作矛盾。如此規(guī)定沿襲了政社合一的慣性思維，罔顧農(nóng)村組織形式和組織功能的新變化，將權利仍然賦予實際上早已消失的“集體經(jīng)濟組織”。從全國范圍來看，只有少數(shù)地方成立了新的集體經(jīng)濟組織，而且新的經(jīng)濟組織的職能與過去相比有了很大的變化，多數(shù)地方仍然是行政和經(jīng)濟不分，法律沒有給予正確的引導，造成了實踐中的混亂。從法學理論角度考察，農(nóng)民集體中的“全體農(nóng)民”對土地享有共有權，這意味著，單個農(nóng)民亦享有共有權，對共有權的處分原則是必須取得共有人一致同意，代表行使制度與物權的共有權理論相互沖突。

從歷史沿革來看，目前的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府脫胎于人民公社，村委會脫胎于生產(chǎn)大隊，村民小組則脫胎于生產(chǎn)隊。目前農(nóng)地的占有、使用、收益和一定的處分權一直是個體農(nóng)民根據(jù)承包經(jīng)營權實際享有的，在一般情形下，農(nóng)民集體因個體農(nóng)民承包經(jīng)營權的存在無權行使所有權的這些權能。只有當土地歸屬發(fā)生變動時，作為所有權主體的“集體”才會實際行使所有權（主要表現(xiàn)為處分權）。土地所有權事實上的“主體缺位”和“代表行使”兩者結(jié)合進而導致了土地實際利用中所有權主體的泛化和異化，土地的農(nóng)民集體所有在實際控制的意義上看，已經(jīng)蛻變?yōu)轭I導者個人或者代理組織所有，個別鄉(xiāng)村干部或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、村委會對土地的實際控制權使其成為土地事實上的所有人，形成了集體土地使用權市場與國有土地使用權市場之間的“隱形市場”，“隱形市場”的存在再次提供了尋租甚至創(chuàng)租的空間，而正常的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場卻被擠兌得難以健康發(fā)展。另外，虛化的土地所有權人通過權力的魔力而異化進而實化，常常以權力的名義侵害不特定多數(shù)人的承包經(jīng)營權，而且行政和司法救濟不力。此類糾紛時有發(fā)生，多數(shù)演化為群體事件。

綜上，必須修改相關立法，尋找法律規(guī)范與最接近應然的現(xiàn)實的最佳結(jié)合點，并以適當超前的方向性規(guī)范發(fā)揮法律的社會引導作用。具體操作如下：修改現(xiàn)行四部法律即1986年《民法通則》、1986年《土地管理法》、2002年《農(nóng)村土地承包法》和2007年《物權法》中關于規(guī)范農(nóng)村土地法權關系的相關條款以強化農(nóng)民個人地權，弱化農(nóng)民集體所有權。比如延長土地承包經(jīng)營權期限，取消農(nóng)村土地所有權代表行使制度，進一步強化農(nóng)民實際控制權和支配權，賦予土地承包經(jīng)營者充分的交易自由，交易方式與城市土地使用權等同，可以抵押、租賃、繼承、置換、轉(zhuǎn)讓等。為解決因人口變化而產(chǎn)生的土地調(diào)劑需求，還應規(guī)定留足一定比例的機動地，機動地儲備期間優(yōu)先內(nèi)部招標短期或不定期承包，也可對外招標，前提是保證有需要時能夠及時收回。

4 當前農(nóng)村土地制度變革的重點及方向

馬克思認為，“土地所有權的正當性，和一定生產(chǎn)方式下的一切其他所有權形式的正當性一樣，要由生產(chǎn)方式本身具有的歷史的暫時 的必然性來說明，因而也要由那些由此產(chǎn)生的生產(chǎn)關系和交換關系具有的歷史的暫時的必然性來說明”。[2]最原始所有權的產(chǎn)生是基于一定的事實，然后通過法律確認其為所有權。馬克思·韋伯認為，人類行為的實際決定因素存在于實際社會生活中。[3]邏輯合理性締造的理想秩序未必能夠解決實際問題，法學理論研究不應僅僅關注邏輯，也必須關注現(xiàn)實經(jīng)濟關系。

關于當前農(nóng)村土地制度變革的方向主要有三種觀點，即私有化論、國有化論和完善論。完善論者認為，農(nóng)民集體所有、家庭承包經(jīng)營土地制度基本適應我國農(nóng)村現(xiàn)階段生產(chǎn)方式和基本國情，應在土地集體所有制前提下，完善土地產(chǎn)權關系和土地使用經(jīng)營制度，促進土地有償使用和合理流動，實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置。這是解決當前農(nóng)村土地制度建設問題的正確選擇。

改革開放以后，農(nóng)村土地制度變革的方向逐漸由土地所有制度轉(zhuǎn)向土地經(jīng)營制度，轉(zhuǎn)向變革土地經(jīng)營方式和利用方式，這仍然是目前制度建設的重要任務。無論是從法律分析的角度看，還是從經(jīng)濟分析的角度看，財產(chǎn)的法律歸屬或所有制的形式都只是一個不能忽略的問題，而對財產(chǎn)的實際控制才是一個必須首先考慮的問題。[4]當前農(nóng)村土地制度變革應當以土地利用為核心。當今發(fā)達國家農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化三種模式中，無論是美國模式、歐盟模式還是日本模式都始終堅持農(nóng)業(yè)的家庭經(jīng)營制度。應當通過立法建立農(nóng)民個人充分、獨立、強效的地權，以促進該種土地利用方式健康發(fā)展。以土地使用權為核心的新型地權關系，要求相關法律為土地使用權市場化流轉(zhuǎn)、合作化經(jīng)營及現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)建設提供制度性基礎。目前應當鼓勵成立各類專業(yè)農(nóng)、牧、林業(yè)合作公司，組建各類新型農(nóng)民合作組織，發(fā)展各種農(nóng)業(yè)社會化服務組織，優(yōu)化資源配置，積極發(fā)展多種形式的集體經(jīng)濟和合作經(jīng)濟，提高農(nóng)民組織化程度。

[1]毛澤東.毛澤東選集(第3卷)[M].北京:人民出版社,1991:934.

[2]馬克思.資本論(第3卷)[M].北京:人民出版社,1975:702.

[3][德]馬克思·韋伯.論經(jīng)濟與社會中的法律[M].張乃根,譯.北京:中國大百科全書出版社,1998:13-14.

[4]鄭成良.一個關于財產(chǎn)所有權的神話[J].天津社會科學,1994(2):32-35.