■ 胡存智

（國土資源部，北京 100812）

新一輪土地利用規(guī)劃修編工作從2004年開始，開展了以土地利用重大問題研究為主要內(nèi)容的規(guī)劃前期研究基礎(chǔ)性工作，圍繞耕地保護(hù)、節(jié)約集約用地、拓展建設(shè)用地空間等重大問題，提出了推進(jìn)全國土地利用總體規(guī)劃綱要修編的工作思路，在規(guī)劃修編過程中，科學(xué)組織，注重創(chuàng)新，為開展規(guī)劃修編奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

1 新一輪土地利用總體規(guī)劃開展背景

改革開放以后，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)經(jīng)過長期的高速發(fā)展，國家綜合實(shí)力和人民生活水平有了大幅度提高。同時(shí)，也出現(xiàn)了一系列的資源環(huán)境問題。未來十幾年，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快推進(jìn)仍是主流，但發(fā)展的用地空間狹小，各類用地均呈緊張狀態(tài)。為此，中央適時(shí)提出貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，要用科學(xué)發(fā)展的路子走新型工業(yè)化道路，走健康城市化的道路，走社會(huì)和諧和環(huán)境友好的道路，對土地的統(tǒng)籌安排、協(xié)調(diào)布局提出了新的要求。當(dāng)前和今后一段時(shí)間，既要保證有足夠的糧食食品安全空間，又要保證有足夠的建設(shè)發(fā)展空間，還要有足夠的生態(tài)屏障空間，需要?jiǎng)?chuàng)新思路，通過新一輪土地利用總體規(guī)劃修編，加強(qiáng)和改進(jìn)規(guī)劃調(diào)控手段，落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的要求，在資源制約的國情條件下，用有限的土地資源來促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

2 新一輪土地利用總體規(guī)劃的修編重點(diǎn)及創(chuàng)新思路

新一輪土地利用總體規(guī)劃在修編過程中，應(yīng)根據(jù)我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進(jìn)程特點(diǎn)，在遵循各行各業(yè)和城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，明確修編重點(diǎn)，創(chuàng)新規(guī)劃編制理念。

2.1 統(tǒng)籌安排各類用地

土地利用總體規(guī)劃通過對發(fā)展用地的構(gòu)想和預(yù)安排，來協(xié)調(diào)日益尖銳的人地矛盾，整合各類用地需求。在此次規(guī)劃編制過程中，通過建立相互關(guān)聯(lián)的指標(biāo)體系，對傳統(tǒng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)方式進(jìn)行創(chuàng)新。即建立剛性與彈性相結(jié)合，能夠分層控制的指標(biāo)體系，對各類用地進(jìn)行統(tǒng)籌。在指標(biāo)體系的設(shè)置中，首先根據(jù)耕地、園地、林地、牧草地、建設(shè)用地，以及占用和補(bǔ)充等進(jìn)行分類，設(shè)置控制總量、增量、效益三類指標(biāo)，其中總量指標(biāo)指耕地、基本農(nóng)田、園地、林地、牧草地、總建設(shè)用地、城鄉(xiāng)建設(shè)用地、城鎮(zhèn)工礦用地、交通水利用地的總量，增量指標(biāo)包括新增總建設(shè)用地、新增建設(shè)占農(nóng)用地、新增建設(shè)占耕地、補(bǔ)充耕地義務(wù)量、工程補(bǔ)充耕地五項(xiàng)，效益指標(biāo)包括人均城鎮(zhèn)工礦用地一項(xiàng)。針對指標(biāo)的具體情況設(shè)置為約束性指標(biāo)（剛性指標(biāo)）和預(yù)期性指標(biāo)（彈性指標(biāo)），然后對指標(biāo)進(jìn)行分層控制，例如對建設(shè)用地總量控制是通過對城鄉(xiāng)建設(shè)用地和交通水利用地的控制得以實(shí)現(xiàn)，而城鄉(xiāng)建設(shè)用地的控制是通過對城鎮(zhèn)工礦用地和農(nóng)村建設(shè)用地的控制得以實(shí)現(xiàn)。針對不同的指標(biāo)，采用相應(yīng)的方法進(jìn)行測算。例如通過最低限度法確定耕地的規(guī)模，通過極限法確定建設(shè)用地的規(guī)模，按總量平衡的方法確定其他地類規(guī)模。在此基礎(chǔ)上，通過確定各類用地規(guī)模，實(shí) 現(xiàn)控制建設(shè)用地和占用耕地規(guī)模，促進(jìn)節(jié)約集約，形成合理用地結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變用地方式和經(jīng)濟(jì)增長方式的目標(biāo)。

2.2 引導(dǎo)城鄉(xiāng)用地合理布局

在規(guī)劃修編過程中，通過合理進(jìn)行規(guī)劃空間分區(qū)、科學(xué)劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、確定城鎮(zhèn)村建設(shè)邊界來引導(dǎo)各類用地空間布局。有效協(xié)調(diào)和組織優(yōu)化生產(chǎn)、生態(tài)、生產(chǎn)三類用地空間，在空間上落實(shí)用途管制，促進(jìn)節(jié)約集約，引導(dǎo)建設(shè)美好家園，構(gòu)建環(huán)境友好、景觀優(yōu)美、生態(tài)和諧的城鄉(xiāng)宜居環(huán)境。

規(guī)劃用地分區(qū)可分為土地綜合利用分區(qū)、土地利用功能分區(qū)、土地利用管制分區(qū)，其中省級(jí)規(guī)劃以綜合分區(qū)為主，其他分區(qū)為輔；市縣級(jí)規(guī)劃以功能分區(qū)、管制分區(qū)為主，其他分區(qū)為輔；鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)規(guī)劃以土地管制分區(qū)為主，其他分區(qū)為輔。

在規(guī)劃中明晰基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的概念，保護(hù)區(qū)面積可大于需保護(hù)的基本農(nóng)田面積，增加保護(hù)區(qū)內(nèi)富余的耕地面積，平時(shí)按照基本農(nóng)田保護(hù)，在實(shí)施規(guī)劃既定的基礎(chǔ)設(shè)施和特定項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，作為用地的預(yù)留空間。

城鎮(zhèn)村建設(shè)規(guī)模空間通過劃定“三界四區(qū)”進(jìn)行控制，“三界”即現(xiàn)狀邊界、規(guī)模邊界和擴(kuò)展邊界，“四區(qū)”即允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)和禁止建設(shè)區(qū)。

允許建設(shè)區(qū)土地主導(dǎo)用途為城、鎮(zhèn)、村或工礦建設(shè)發(fā)展空間，土地利用安排應(yīng)與依法批準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)劃相協(xié)調(diào)。區(qū)內(nèi)新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地受規(guī)劃指標(biāo)和年度計(jì)劃指標(biāo)約束。在面積不改變的前提下，其空間布局形態(tài)可依程序在擴(kuò)展邊界內(nèi)進(jìn)行調(diào)整。

有條件建設(shè)區(qū)土地用于規(guī)劃建設(shè)用地區(qū)的布局調(diào)整。符合規(guī)定的，可依程序辦理建設(shè)用地審批手續(xù)，同時(shí)相應(yīng)地核減允許建設(shè)區(qū)用地規(guī)模。規(guī)劃期內(nèi)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界原則上不得調(diào)整。

限制建設(shè)區(qū)內(nèi)土地主導(dǎo)用途為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間，是開展土地整理復(fù)墾開發(fā)和基本農(nóng)田建設(shè)的主要區(qū)域。禁止城、鎮(zhèn)、村建設(shè)，嚴(yán)格控制線型基礎(chǔ)設(shè)施和獨(dú)立建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)。

自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)、森林公園、列入省級(jí)以上保護(hù)名錄的野生動(dòng)植物自然棲息地、水源保護(hù)區(qū)的核心區(qū)、主要河湖的蓄滯洪區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害高危險(xiǎn)地區(qū)等，劃入禁止建設(shè)區(qū)。區(qū)內(nèi)土地的主導(dǎo)用途：生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)和自然與文化遺產(chǎn)保護(hù)空間，嚴(yán)格禁止與主導(dǎo)功能不相符的各項(xiàng)建設(shè)。禁止建設(shè)用地邊界不得調(diào)整。詳見示意圖。

2.3 構(gòu)建優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境

土地規(guī)劃不僅是為利用土地，還要建設(shè)美好家園。當(dāng)今世界普遍重視生態(tài)環(huán)境問題，因此，土地規(guī)劃需要重視保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境目標(biāo)。新一輪土地利用總體規(guī)劃通過優(yōu)先布設(shè)國土生態(tài)網(wǎng)絡(luò)屏障用地，協(xié)調(diào)安排基礎(chǔ)設(shè)施和基本農(nóng)田用地，優(yōu)化城鎮(zhèn)村用地布局，按最佳生態(tài)效益安排城鄉(xiāng)綠色空間，留置文化景觀廊道用地，發(fā)揮農(nóng)地多重功能，拓展生態(tài)空間，為建設(shè)美好家園奠定宏觀基礎(chǔ)。

2.4 系統(tǒng)安排國土整治

國土整治以優(yōu)化土地利用空間布局，提高土地利用率，改善土地利用條件，構(gòu)建良好的土地生態(tài)環(huán)境和土地景觀為目標(biāo)，統(tǒng)籌安排各類土地資源，促進(jìn)生產(chǎn)力優(yōu)化配置，產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。整治以用途空間管制和建設(shè)用地總量控制為主要手段，系統(tǒng)安排國土整治工程，增加耕地和綠色空間，合理調(diào)整建設(shè)用地布局，優(yōu)化利用各類土地，改善生態(tài)環(huán)境和宜居家園的基礎(chǔ)條件，重塑用地集約、布局合理、環(huán)境友好、景觀優(yōu)美的用地格局，逐步改善土地生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)人與自然和諧。

2.5 注重景觀設(shè)計(jì)

與進(jìn)入后工業(yè)化時(shí)代的歐美地區(qū)不同，處于高速發(fā)展階段的中國要更加注重宏觀用地的景觀設(shè)計(jì)。首先，要推動(dòng)城鄉(xiāng)（城外）、都市景觀總體結(jié)構(gòu)的布局設(shè)計(jì)，例如營造多樣景觀形態(tài)的城市、注重生態(tài)布局和田園風(fēng)光等；其次，注意市內(nèi)的景觀設(shè)計(jì)，如綠心、綠帶等景 觀的設(shè)計(jì)；最后，還要將土地整治引入景觀恢復(fù)再造工程，改造后形成賞心悅目的優(yōu)美新景觀。

城鎮(zhèn)村建設(shè)擴(kuò)展邊界示意圖

2.6 制作新型規(guī)劃圖件

規(guī)劃圖件是實(shí)現(xiàn)土地空間管制、空間落實(shí)、空間規(guī)劃的最重要的一個(gè)手段。規(guī)劃圖件應(yīng)按照規(guī)劃的需求和特點(diǎn)進(jìn)行創(chuàng)新，不但要體現(xiàn)現(xiàn)狀，更重要的是體現(xiàn)未來。要將點(diǎn)、線、面狀圖形要素，以及各類圖示、符號(hào)等充分運(yùn)用于規(guī)劃圖件中，直觀顯示規(guī)劃目標(biāo)、任務(wù)及成果，發(fā)揮管地、用地的規(guī)范依據(jù)作用。土地利用總體規(guī)劃圖件要吸收城鄉(xiāng)規(guī)劃圖件的成熟經(jīng)驗(yàn)或先進(jìn)制圖技術(shù)，并盡量與之協(xié)調(diào)一致，做好銜接。因此新一輪土地利用總體規(guī)劃不僅要制作土地利用現(xiàn)狀圖等基礎(chǔ)圖件，還要制作規(guī)劃成果圖件和規(guī)劃過程系列分析圖等新型規(guī)劃圖件。

2.7 建立土地規(guī)劃分類并轉(zhuǎn)換基數(shù)

為適應(yīng)新一輪土地利用總體規(guī)劃編制的要求，需要建立為土地利用總體規(guī)劃服務(wù)、并適用于規(guī)劃目標(biāo)的《土地用途規(guī)劃分類》系統(tǒng)，對土地分類進(jìn)行創(chuàng)新，不僅要考慮現(xiàn)狀，還要體現(xiàn)規(guī)劃用途。另外，在編制過程中，還需要將準(zhǔn)確的土地調(diào)查底數(shù)按照《土地用途規(guī)劃分類》轉(zhuǎn)換成規(guī)劃基數(shù)，編制高水平、具有準(zhǔn)確數(shù)據(jù)基礎(chǔ)的土地利用總體規(guī)劃。

2.8 構(gòu)建圖數(shù)一致的規(guī)劃控制體系

土地利用總體規(guī)劃是我國目前唯一一個(gè)控制城鄉(xiāng)用地規(guī)模的規(guī)劃，圖數(shù)一致、空間范圍與控制規(guī)模一致在規(guī)劃編制中就有十分重要的意義。因此，要求同級(jí)規(guī)劃圖上的各類用地面積（扣除制圖綜合的誤差）分別與該規(guī)劃中的各類用地規(guī)?？刂茢?shù)量相一致，上一級(jí)規(guī)劃圖上的某一類用地面積（扣除制圖綜合的誤差）等于轄區(qū)內(nèi)所有下一級(jí)規(guī)劃圖上的該類用地面積數(shù)量之和。統(tǒng)一規(guī)劃中各類用地面積，切實(shí)做到圖數(shù)一致。

3 新一輪土地利用總體規(guī)劃保障措施

3.1 形成落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的用地觀念

隨著中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，各行業(yè)用地需求較大，協(xié)調(diào)各部門用地成為新一輪土地規(guī)劃突出的難點(diǎn)。需要形成落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)用地的觀念。為此，首先在土地資源緊約束的條件下，力求各方達(dá)成共識(shí)，確?！巴恋乩每傮w規(guī)劃就是土地利用的共同綱領(lǐng)”成為統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。并在規(guī)劃中貫徹三條：一是要以耕地保護(hù)為前提；二是以建設(shè)用地為重點(diǎn)，即重點(diǎn)安排好建設(shè)用地，使其在整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮重要作用；三是要集約節(jié)約用地。

3.2 科學(xué)決策，保障規(guī)劃的科學(xué)性和可操作性

整個(gè)規(guī)劃修編工作的過程要貫徹“政府組織、專家領(lǐng)銜、部門合作、公眾參與、科學(xué)決策”的組織方式，用科學(xué)的觀點(diǎn)，科學(xué)的指導(dǎo)思想，科學(xué)的操縱程序，科學(xué)的計(jì)算和技術(shù)處理保障規(guī)劃的科學(xué)性。同時(shí)，在規(guī)劃的編制過程中始終與各地保持密切的接觸，及時(shí)了解和掌握各地的實(shí)際情況，從而制定差異化的土地政策，使得規(guī)劃的可操作性更符合當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展需求、資源狀況。

3.3 做好與相關(guān)規(guī)劃的銜接

土地利用總體規(guī)劃在編制過程中應(yīng)注重與城市規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等的銜接和協(xié)調(diào)。尤其是要與城市規(guī)劃做好編制目標(biāo)體系和編制周期的協(xié)調(diào)，城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)?？刂频你暯优c協(xié)調(diào)以及空間布局引導(dǎo)的銜接與協(xié)調(diào)。

[1]胡存智.新《規(guī)劃綱要》是這樣編成的[J].中國土地,2008(11):18-20.

[2]胡存智.從產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)和流轉(zhuǎn)管理推進(jìn)集體建設(shè)用地改革[J].國土資源導(dǎo)刊(湖南),2009(3):34-35.

[3]張鳳榮，安萍莉，孔祥斌.北京市土地利用總體規(guī)劃中的耕地和基本農(nóng)田保護(hù)之我見[J].中國土地科學(xué)，2005(1):10－16.