傅俊華，王纓軍，孫栩

(鐵道警官高等?？茖W校，河南鄭州450053)

對危害鐵路運輸安全高危人群管控的思考

傅俊華，王纓軍，孫栩

(鐵道警官高等?？茖W校，河南鄭州450053)

鐵路治安防控系統(tǒng)是鐵路運輸安全系統(tǒng)中的重要子系統(tǒng)，但在鐵路治安防控體系研究中，對危害鐵路運輸安全高危人群的管控卻缺乏關注。以危害鐵路運輸安全高危人群的特征與分類為研究基礎，在明確危害鐵路運輸安全高危人群管控的主體多元化和角度多維性兩大原則后，鐵路運輸管理部門和鐵路公安機關應當從風險管理、環(huán)境營造、情報建設三個方面加強研究與實踐，為進一步研究危害鐵路運輸安全高危人群管控的具體措施提供理論依據(jù)。

鐵路運輸安全;高危人群;管控

我國正處于社會轉型期，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，社會開放度大，結構復雜，人員流動頻繁，滋生和誘發(fā)違法犯罪的因素增多，致使對社會采取極端危害性行為個體不斷增多，在客觀上形成了對社會治安具有潛在和現(xiàn)實危害的高危人群。由于高危人群具有隱蔽性、多樣性、復雜性和社會危害性的特征，他們的存在不僅嚴重影響人們的社會經(jīng)濟生活，對正常的社會秩序也構成了巨大的威脅。面對高危人群引發(fā)的大量治安問題，加強高危人群管控已成為國家職能部門的共識。鐵路運輸環(huán)境的特殊性，決定了危害鐵路運輸安全高危人群的特殊性，鐵路公安機關雖然在實踐中有一些經(jīng)驗可圈可點，但由于缺乏理論的指導，往往是出現(xiàn)什么問題就專項治理什么問題，成果缺乏長效性。提高鐵路公安機關駕馭鐵路治安局勢的能力，加強對高危人群的理論研究，豐富高危人群管控的內(nèi)涵，全力維護社會穩(wěn)定，是本文試圖解決的問題。

一、危害鐵路運輸安全高危人群的基本特征和分類

對危害鐵路運輸安全高危人群的研究必須建立在對高危人群這一概念內(nèi)涵及外延的準確把握上，準確的概念界定無疑是構建“高危人群的識別和控管”這一論題的重要基石。在借鑒“流行病學”、“社會學”、“公安學”有關“高危人群”概念的定義基礎上，通過對現(xiàn)有實施危害鐵路運輸安全危害行為人群的相關資料研究，我們認為，社會治安范疇非常寬泛，大到整個社會治安，小至社會某一方面的治安。有關危害社會治安高危人群概念可以有廣義和狹義之分。廣義的危害社會治安高危人群，指違背社會治安法規(guī)并采取對社會和個人產(chǎn)生不良作用或?qū)嵤┈F(xiàn)實危害行為的人群。狹義的危害社會治安的高危人群，指違背社會治安法規(guī)并采取對社會某一部分治安秩序和個人產(chǎn)生不良作用或?qū)嵤┈F(xiàn)實危害行為的人群。鐵路是社會治安的組成部分，由于其公共場所的特殊性，滋生和誘發(fā)危害鐵路運輸安全的因素比較多，同樣也存在危害鐵路運輸安全的高危人群。危害鐵路運輸安全高危人群指違反我國鐵路法律法規(guī)并采取對鐵路運輸安全產(chǎn)生不良作用或?qū)嵤┈F(xiàn)實危害性行為的人群，屬于狹義危害社會治安的高危人群。該類高危人群本身存在的隱形危險性行為和實施的危害行為與鐵路有密切的聯(lián)系。

危害鐵路運輸安全的高危人群和廣義的危害社會治安的高危人群共性在于，他們與社會主流文化價值體系不同，在一定意義上表現(xiàn)為違反社會治安法律法規(guī)，對社會治安秩序產(chǎn)生不利影響或?qū)嵤┈F(xiàn)實破壞行為。但由于它危害的客體是鐵路運輸安全，所以危害社會治安的特殊高危人群又有自身的一些特征。一是危害主體的復雜性，危害鐵路運輸安全高危人群結構和成分比較復雜;二是目的的多樣性，危害鐵路運輸安全高危人群，由于此類人員主體的復雜性，其危害行為的目的各有不同;三是行為的“流竄性”，鐵路運輸區(qū)域布局分散，鐵路沿線空間盲區(qū)、鐵路運輸流動性以及巨大的物質(zhì)誘惑，這種狀況給危害鐵路運輸安全高危人群提供了遠比其他區(qū)域更多的作案機會，使流竄性危害鐵路運輸安全行為經(jīng)常發(fā)生;四是目標的“隨機性”，這類高危人群對鐵路運輸做出危害行為時，隨機性較為明顯，在主觀方面既存在有明確目的，也存在無明確目的;五是實施危害的手段向多樣化、智能化和專業(yè)化發(fā)展;六是對鐵路運輸安全具有危害性。通過對危害鐵路運輸安全的案件及高危人群分析，我們認為危害鐵路運輸安全的高危人群主要有以下八類:無業(yè)人員、未成年人、鐵路沿線的農(nóng)民、精神病人和智力有缺陷者、吸販毒人員、刑釋解教人員、恐怖主義分子、其他人員(與鐵路有一定仇視關系的人員和對社會不滿者、鐵路單位內(nèi)部用非正當手段謀取經(jīng)濟利益和對現(xiàn)狀不滿者)。

二、危害鐵路運輸安全高危人群管控原則

(一)管控主體的多元化

對危害鐵路運輸安全高危人群的管控，在鐵路公安實踐中不乏有一些好的措施，也產(chǎn)生了一定作用，但是效果遠不能完全達到鐵路運輸特別是高速鐵路時代的安全需求。警務社會化是當今世界警務改革的潮流，治安管理社會化的前提是治安管理主體的多元化。危害鐵路運輸安全的高危人群有著濃重的空間色彩，鐵路運輸區(qū)域的空間環(huán)境布局形態(tài)和作用與危害鐵路運輸安全的高危人群有著密切的聯(lián)系。從鐵路運輸區(qū)域的布局看，首先，受鐵路運輸自身特點的影響，鐵路運輸區(qū)域的空間形態(tài)大多是長條狀的，戰(zhàn)線過長而不利于治安的宏觀控制。其次，鐵路運輸設施在區(qū)內(nèi)的設置受具體地點與工程條件的限制，不可能做到整齊劃一，雜亂的布局給危害鐵路運輸安全的高危人群實施危害行為創(chuàng)造了條件，給防控這類高危人群帶來了困難。再次，鐵路運輸處于相對開放的空間，有客、貨的流動，工作區(qū)工作人員的流動，僅靠鐵路警方封鎖控制高危人群比較困難。除此之外，有些鐵路運輸區(qū)域還存在治安空間盲區(qū)現(xiàn)象，如鐵路線近郊區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的邊緣區(qū)、離城鎮(zhèn)偏遠的鐵路沿線等區(qū)位，這些空間盲區(qū)造成鐵路運輸區(qū)域自身存在潛在的治安威脅。同時，鐵路運輸是現(xiàn)代城鎮(zhèn)存在和發(fā)展的重要條件之一，是地區(qū)之間進行客、貨交流重要的樞紐。盡管目前我國在新建鐵路客、貨站以及鐵路運輸線路設計時，已經(jīng)充分考慮讓鐵路運輸區(qū)域與社會其他功能區(qū)域(商業(yè)區(qū)、工業(yè)區(qū)、居民生活區(qū)、行政區(qū))保持一定距離，以免影響這些區(qū)域正常秩序，但是由于鐵路運輸特殊性，其必須與城鎮(zhèn)緊密聯(lián)系在一起，隨著鐵路運輸建設快速發(fā)展，鐵路線經(jīng)過市區(qū)或近郊區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的邊緣區(qū)也就勢所必然了。于是圍繞鐵路運輸區(qū)域而建立的其他功能區(qū)域，使鐵路運輸區(qū)域與這些功能區(qū)域形成彼此相連的特定區(qū)位和空間格局。隨著這些功能區(qū)域建設和發(fā)展，社會環(huán)境和治安形勢日趨復雜。一方面，特定區(qū)位形成的空間形態(tài)與鐵路運輸?shù)奶厥庑?，“塑造”了危害鐵路運輸安全犯罪的特殊性，另一方面，特定區(qū)位中的其他功能區(qū)位完全開放的公共空間“盲性”很強，加之社會組織紐帶比較薄弱，使之成為危害鐵路運輸安全的高危人群隱藏和實施危害行為的問題區(qū)域，甚至成為危害鐵路運輸安全案件的高發(fā)地區(qū)。鐵路運輸安全與否，不僅與鐵路運輸自身治安狀況有關，更重要的是與鐵路運輸區(qū)域相毗鄰的社會其他功能區(qū)域治安狀況有關，這些區(qū)域的治安狀況直接或間接地影響著鐵路運輸?shù)陌踩?，給嚴密組織鐵路治安防控、有效打擊危害鐵路運輸安全犯罪造成了一定的困難。從治安防控角度看，由于鐵路公安機關管轄范圍的限制，單純依靠鐵路公安機關實現(xiàn)對危害鐵路運輸安全高危人群管控，則顯然勢單力薄。危害鐵路運輸安全高危人群的防控屬于社會治安控制系統(tǒng)的一個部分，按照社會控制理論中的退饋原則，“系統(tǒng)內(nèi)部的參與者，將自我認識上升到更高的綜合水平，就需要忽略細節(jié)，承認事物間質(zhì)的差異和邊界的相當模糊性”。雖然地方政府的基層組織和地方公安機關在職能和管轄范圍方面與鐵路公安機關有明確的界定，但是由于危害鐵路運輸安全高危人群基本社會行為、居住等存在鐵路、地方這種區(qū)域空間的邊界模糊狀態(tài)，無論是地方政府的基層組織還是地方公安機關，作為社會治安控制系統(tǒng)的一級主體，其各自的管轄區(qū)域不僅對地方危害社會治安的高危人群管控具有基礎意義，而且對危害鐵路運輸安全的高危人群的管控同樣具有基礎性意義。這就要求地方職能部門在實施社會治安職能、確定管轄對象問題上不能分得過于清晰明了，而應按照模糊邏輯方法將這類高危人群納入其管轄對象之中，與鐵路公安機關密切協(xié)作，使鐵路運輸區(qū)域與地方行政區(qū)域無縫對接，形成綜合性、整體性的管控格局，唯有這樣，對危害鐵路運輸安全高危人群管控才能產(chǎn)生實際效果。所以，對危害鐵路運輸安全高危人群實施管控的主體必須呈多元化格局。在這個格局中，鐵路警方是主要管控主體，地方公安機關根據(jù)屬地管轄原則，通過對與鐵路運輸區(qū)域相毗鄰的社會功能區(qū)位的治安管理，憑借建立的治安信息網(wǎng)絡，協(xié)助鐵路警方實施對危害鐵路運輸安全高危人群的管控。鐵路企業(yè)內(nèi)保部門，按照鐵路企業(yè)規(guī)章制度要求，通過對企業(yè)內(nèi)部實施安全保衛(wèi)，協(xié)助鐵路警方做好防控工作。地方政府基礎組織通過履行服務職能，減少社會矛盾問題，間接協(xié)助鐵路警方做好對危害鐵路運輸安全的高危人群的管控工作。

(二)治安管控角度的多維性

產(chǎn)業(yè)調(diào)整、失業(yè)下崗、生產(chǎn)事故、勞資糾紛、社會保障、城市移民、社會分化、貧富差距、公權腐敗、干群矛盾、心態(tài)失衡、恐怖襲擊、傳染病、社會控制弱化以及國內(nèi)外敵對勢力的干擾破壞等多種因素，都有可能誘發(fā)社會成員轉變?yōu)槲：﹁F路運輸安全的高危人群。因此，從某種意義上講，在中國轉型期的關鍵階段，危害鐵路運輸安全高危人群正在成為危害社會生產(chǎn)和生活的特殊群體。對這類人群的管控，不能簡單沿襲以鐵路公安機關為唯一管控主體的傳統(tǒng)治理模式，鐵路公安機關因其職責和權限有限而沒有能力完全做好這項工作，在對某些高危人群管控實踐中鐵路公安機關的能力不足已經(jīng)在多次保衛(wèi)鐵路運輸安全事件中顯現(xiàn)。如為確保新開通武廣鐵路運輸專線安全，廣州鐵路公安局舉全局之力重兵壓境嚴防死守，公安局干部民警一律停休，所有派出所改為兩班或三班工作制，乘警隊啟動春運勤務模式，乘警實行加班套跑，最大限度地擠出2150名警力，會同鐵道部公安局支援的500多名警力和800多名保安人員共3500人，對沿線低路基、橋隧、基站、變電所等容易發(fā)生問題的部位，設1009個看守點，按照定人、定崗、定責的“三定”要求，24小時全天候死盯死守。然而危害武廣運輸專線安全的各種案件仍然時有發(fā)生。因此，對危害鐵路運輸安全的高危人群的管控不能是只關注核心部位，多維度的管控才是確保鐵路運輸安全的大略。

1．加大控制力度，形成管控合力

管控力度，指多元主體在職責范圍內(nèi)，對危害鐵路運輸安全高危人群實施治理措施的探索和落實的程度。通過對鐵路運輸區(qū)域空間特征研究，結合國家治理理論，我們認為對危害鐵路運輸安全高危人群的管控主體必須多元化，通過多元主體分工協(xié)作，責任共擔，多元共治，形成確保鐵路運輸安全治安防范系統(tǒng)。由于產(chǎn)生危害鐵路運輸安全的高危人群的因素很多，人員類型復雜，對這類人群實施有效管控，首先必須從源頭開始，于是多元主體在維護社會穩(wěn)定和對危害鐵路運輸安全的高危人群管控責任的落實方面就顯得尤為重要。各主體根據(jù)其職責、權限和管轄范圍，做好本職工作，最大限度化解社會矛盾，減少社會對抗，增加社會和諧因素，積極采取有效措施對管轄區(qū)域空間實施防控，減少區(qū)域或空間盲區(qū)，從而形成強大的管控合力。但事實上，多元主體對危害鐵路運輸安全高危人群實施管控的職責和措施落實存在嚴重的不到位現(xiàn)象。鐵路公安機關作為主要維護鐵路運輸安全的公共安全機關，在對危害鐵路運輸安全高危人群的管控方面，雖然做了大量細致的研究，制定了許多管控措施，但是在一些措施的執(zhí)行和落實上卻做得不夠。地方公安機關和地方政府基層組織由于觀念問題，在維護社會治安治理問題方面，則專注管轄區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)的矛盾和治安問題，忽略和不重視與鐵路相毗鄰區(qū)域的治安責任，對于對鐵路運輸安全具有危害性或潛在危害性人員疏于管控，即便是制定了管控措施，也出現(xiàn)責任措施落實不到位問題。如武廣客運專線建設施工期間，施工單位反映:在建設之初，對發(fā)生的盜竊案件按照屬地管轄均向地方公安機關進行了報案，但并沒有引起足夠重視，破獲的案件寥寥無幾，對抓獲的嫌疑人也只是簡單罰款了事，導致后期施工單位不再報案，“蝴蝶效應”致使違法犯罪分子越發(fā)猖獗，盜竊之風愈演愈烈。多元主體對危害鐵路運輸安全高危人群管控和執(zhí)行措施不到位現(xiàn)象，在事實上給危害鐵路運輸安全高危人群實施犯罪制造了機會，在罪犯心目中，鐵路火車站站房、貨場、鐵路沿線是實施犯罪的良好“真空地帶或盲區(qū)”。而在危害鐵路運輸安全的各類刑事案件中，盜竊鐵路運輸財物案件和破壞鐵路設施的危行案件較為突出，也是鐵路運輸區(qū)犯罪問題顯而易見的特征。

2．完善法律法規(guī)，增強管控剛性

管控剛性，指為夯實對危害鐵路運輸安全高危人群管控基礎，提高工作效率，制定涵蓋規(guī)范多元主體管控危害鐵路運輸安全高危人群的職責、權限和工作規(guī)程等制度，要求多元主體以這些制度為準則對鐵路運輸治安秩序進行綜合治理?，F(xiàn)有的法律法規(guī)，對鐵路公安機關、地方公安機關、地方政府基層組織承擔的社會治安職責、管轄范圍做了相應的規(guī)定，但是這些規(guī)定大多散見于不同法律法規(guī)中，有關涉及維護鐵路運輸區(qū)域安全方面的規(guī)定卻很抽象或者泛泛帶過。這種狀況造成上述部門在執(zhí)行法律法規(guī)時存在嚴重的空間分割、地域分割狀況，鐵路警方視自己為維護鐵路運輸安全的唯一主體，地方公安機關和地方政府基層組織視鐵路為企業(yè)，其運輸或區(qū)域安全問題與己無關，于是形成在社會治安管理時出現(xiàn)自掃門前雪、老死不相往來、各自為政的現(xiàn)象。這種空間邊界的確立、劃分和割裂，不符合國家公共事務管理和發(fā)展的要求。鐵路運輸從其管理方式上看屬于企業(yè)管理，但是從性質(zhì)上看它具有國家屬性，涉及全體人民的利益，它不是私人事務，直接體現(xiàn)的是公共性質(zhì)。這種屬性表明對于保衛(wèi)鐵路運輸安全，政府與其他公共事務組織同樣負有責任，它們在安全保衛(wèi)中應該建立起在多元主體合理分工基礎上的伙伴式協(xié)作關系，共同分擔國家維護鐵路運輸安全責任，實現(xiàn)有效率的公共事務管理。但是如果沒有統(tǒng)一的規(guī)范，沒有各主體在管控危害鐵路運輸安全高危人群方面的具體職責、權限和工作規(guī)程等方面剛性的制度作基礎和保證，多元主體對危害鐵路運輸安全高危人群的管控只能是紙上談兵。因此，要實現(xiàn)多元主體對危害鐵路運輸安全高危人群的有效管控，必須在明確各主體組織職能前提下，制定規(guī)范多元主體管控危害鐵路運輸安全高危人群的職責、權限和工作規(guī)程的法律法規(guī)和制度，通過這種剛性的規(guī)定，使各主體維護鐵路運輸安全由彈性參與轉變?yōu)閯傂詤⑴c。目前我國還沒有統(tǒng)一的關于多元主體參與維護鐵路運輸安全法律法規(guī)和制度，在如此狀況下，要求多元主體必須履行鐵路運輸安全職責，積極參與鐵路治安秩序維護活動顯然是不可能做到的。完善法律法規(guī)，增強管控剛度的意義在于，通過相應的法律法規(guī)，明確各主體對危害鐵路運輸安全高危人群管控的職責、權限和工作規(guī)程，維護鐵路運輸安全不以各主體意志為主，它是各主體必須履行的職責和義務。

三、危害鐵路運輸安全高危人群的管控

鐵路運輸安全治安防控系統(tǒng)是一個以“管理”為中樞、以“人”為核心、以“機”為基礎、以“環(huán)境”為條件組成的總體性的以保障鐵路運輸安全為目的的人—機—環(huán)境系統(tǒng)。在這個系統(tǒng)中，“管理”要滲透到每一環(huán)節(jié)，對促使各個要素結合起來成為一個整體起著中樞性的作用?！碍h(huán)境”是對運輸安全有重大影響的要素群，其中有的以潛移默化的方式影響安全，有的則以雷霆萬鈞之勢影響安全，有的屬于系統(tǒng)難以控制的影響因素如自然因素，有的則屬于系統(tǒng)可控的影響因素如沿線廢舊金屬收購站的管控等，而且環(huán)境影響安全可以說是無孔不入，其影響既可能產(chǎn)生正效應，也可能產(chǎn)生負效應。“機”是防控系統(tǒng)中必不可少的物質(zhì)基礎，如沿線防護欄、技防設施的建設，這一物質(zhì)基礎的存在還只是一種“可能”的要素，它只是在“管理”要素的作用下，與“人”和“環(huán)境”有機結合后，才能成為“現(xiàn)實的”要素，所以在防控系統(tǒng)中，“人”既是“管理”的主體，又是“管理”的客體，“人”在系統(tǒng)中的主導作用不會變，可變的只是管理層次越高，其主導性越強。對鐵路運輸安全而言，系統(tǒng)可以發(fā)揮“管理”要素的中介轉換功能，即通過改善可控的內(nèi)部小環(huán)境、調(diào)整不可控的外部大環(huán)境、管控危害鐵路運輸安全的高危人群，以強化其正效應或削弱其負效應，并創(chuàng)造保障鐵路運輸安全的良好治安環(huán)境。

從目前鐵路公安機關的治安防控工作看，投入的警力、精力不能說不多，措施手段上也不乏探索和創(chuàng)新，但由于種種因素的影響，防控效果仍不能滿足鐵路運輸?shù)陌踩枨?。項目組認為，鐵路運輸管理部門和公安機關應當從風險管理、環(huán)境營造、情報建設三個方面加強研究與實踐，使鐵路治安防控系統(tǒng)建設與時俱進，不斷完善。

(一)樹立治安風險意識，重視治安防控系統(tǒng)中高危人群的研究與管理

鐵科院首席專家黃強在2010年7月29日接受中央電視臺《今日關注》欄目采訪時，針對記者關于高速鐵路安全性問題的提問，指出對于危害高速鐵路運行安全的追尾事故、脫軌事故和鐵軌異物造成的列車顛覆事故，在高鐵技術系統(tǒng)設計時，已實現(xiàn)了安全設計，通過運行圖設計、開道車測試數(shù)據(jù)及列車檢測和排障技術確保了高鐵運輸?shù)母甙踩浴蔫F路高管的解答中恰恰可以窺見鐵路運輸管理部門忽視了危害鐵路運輸安全的治安風險。從目前項目組對高鐵運行的治安調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，由于客運專線“三多二高一快”(橋梁多、隧道多、沿線村莊多，電壓高、鐵路設施設備價格高，車速快)的特點，攀爬、鉆入防護柵欄，放置和拋擲物品，破壞線路、站臺等設施設備，破壞電力設施和通信設施等線路治安風險，將使鐵路運輸安全保衛(wèi)工作的任務更加繁重而艱巨。隨著中國高速鐵路時代的到來，樹立治安風險意識，加快治安防控系統(tǒng)的建設與研究，加強危害鐵路運輸安全高危人群的管理和控制，使防控工作前移，是為鐵路運輸創(chuàng)造良好的治安環(huán)境，完善鐵路運輸安全防控系統(tǒng)中治安防范子系統(tǒng)的思想基礎。

(二)加強文化控制，營造良好的社會治安環(huán)境

長期以來，鐵路公安機關對高危人群的管控更多是采取對高危人群的“行為”控制手段，這種傳統(tǒng)的高危人群管控手段突出強調(diào)對人群的行為控制和結果控制(限制或約束)。這種管控手段的弊端在于它不能針對危害鐵路運輸安全的各類型的高危人群，當鐵路運輸區(qū)域環(huán)境變得復雜，出現(xiàn)了模糊性、不確定性、復雜性時，當危害行為結果變得不容易測量，行為也不容易監(jiān)控時，這種管控手段即會遭遇挫折或阻礙，尤其是無法對對于危害鐵路運輸安全具有潛在危險的高危人群產(chǎn)生有效的作用。社會控制學者提出，在現(xiàn)代社會控制問題上，除了官僚行政控制模式(指的是組織中常用的正式化的、外生的控制方式，如明確的職責劃分、統(tǒng)一的規(guī)章制度和嚴格的流程控制等)之外，還有另一種社會控制模式，即文化控制模式。文化控制，指利用人們的愿望、共同價值和行為規(guī)范實施社會控制的一種模式。其核心主要透過在社會中形成共同的價值觀與文化，達成管理和控制社會的目的，彌補正式的官僚行政控制手段的不足。它的特點是國家職能部門通過對社會成員實施教育和培訓，使社會成員逐漸朝國家期望的方向前進，即將社會安全維護社會化。

關于用文化控制模式保障鐵路運輸安全的做法，雖然鐵路企業(yè)和鐵路公安機關也一直在采用，但是，兩者具體實施過程中還存在不足。首先，實施者在主觀上存在輕視文化控制的現(xiàn)象，沒真正領會文化控制模式的含義;其次，前一個問題的存在，使文化控制模式流于形式，導致在實施文化控制過程中，只注重形式上的宣傳、不問結果現(xiàn)象的發(fā)生，宣傳次數(shù)不少，實際效果并不理想;再次，文化控制參與主體僅以鐵路企業(yè)和鐵路公安機關為主，缺乏與地方政府基層組織和地方公安機關的溝通與協(xié)調(diào)，致使文化控制區(qū)域空間狹窄，削減了文化控制的力度和作用。我們認為，對危害鐵路運輸安全高危人群實施管控，在采用傳統(tǒng)的對危害行為和危害結果管控模式的同時，應該重視和加強文化控制模式的實施，不僅投入相應成本做好護路廣告宣傳工作，還要投入大量實際行動。如鐵路運輸企業(yè)利用國家文化戰(zhàn)略開展的多種渠道，深入開展護路宣傳教育，通過電影、電視劇、小品、宣傳冊、宣傳紀念品等群眾喜聞樂見、寓教于樂的形式，深入沿線鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊、廠礦企業(yè)、中小學校等人口密集地區(qū)和治安復雜區(qū)段開展護理宣傳教育，使鐵路安全常識植入社會成員內(nèi)心;地方政府基層組織和地方公安機關做好協(xié)調(diào)地方社會關系、化解社會矛盾的工作，維護社會公平正義，通過法制宣傳、社會道德行為規(guī)范宣傳教育，創(chuàng)造良好的鐵路運輸外圍環(huán)境;鐵路公安機關在工作中，要配合上述主體開展的文化管控活動。對危害鐵路運輸安全高危人群實施文化控制絕非鐵路公安機關部門的事，還需要地方政府基層組織和地方公安機關、鐵路企業(yè)等多元主體以聯(lián)合形式參與其中，增大文化控制的區(qū)域空間。多元主體參與對危害鐵路運輸安全高危人群的文化控制這是一個必然的發(fā)展方向。因此，樹立文化控制的意識，進而在對危害鐵路運輸安全高危人群管控過程中加以應用，是我們的期望，也是本項目研究的立意之一。盡管與現(xiàn)有鐵路治安防控系統(tǒng)中的物質(zhì)防范系統(tǒng)和技術防范系統(tǒng)相比，文化控制的作用效果不是立竿見影的，但是它能夠通過文化的工具性功能和導向性功能的潛移默化影響，控制人們行為的基本走向和基本方式，使社會成員在其思想理念、行為意識和方式等方面與鐵路運輸安全要求保持一致，進而營造一個良好的鐵路運輸外圍環(huán)境，保障鐵路運輸效率和安全。對危害鐵路運輸安全高危人群管控采取文化控制與傳統(tǒng)對人的“行為”控制手段并用，可以使社會長期控制和短期控制、有形控制和無形控制、剛性控制和柔性控制合理結合，從這個意義上說，文化控制對管控危害鐵路運輸安全高危人群的危害行為在效果上比傳統(tǒng)控制手段更持久、更深刻。隨著鐵路運輸區(qū)域環(huán)境的復雜多變，文化控制越來越有生命力。

(三)積極推進“大情報”系統(tǒng)建設，有效提升維護鐵路運輸安全的工作能力

從1984至今，經(jīng)鐵道部、公安部批準成立的全國鐵路違法犯罪情報信息中心，已匯集整合全國危害鐵路運輸安全的違法犯罪人員情報信息近200萬條，并運用北大高科指紋自動識別技術建立近60萬人的指紋數(shù)據(jù)庫和80萬人的違法犯罪人員綜合管理數(shù)據(jù)庫，2008年全國鐵路公安機關利用情報信息協(xié)破各類刑事案件4915起，占當年全路破案總數(shù)17589起的27．9℅。但目前鐵路公安機關的違法犯罪情報信息存在著“兩有、兩無、兩多、兩少現(xiàn)象”，事后信息有、預警信息無，單一表象類信息有、綜合分析類信息無，鐵路單位內(nèi)部社情信息多、地方社情信息少，案發(fā)后查詢信息多、對信息的研判少，形成信息不全、質(zhì)量不高、時效滯后、分析研判及實戰(zhàn)運用不到位等問題，影響和制約了對危害鐵路運輸安全高危人群管理與控制的深入開展。

情報信息主導警務是當今國際、國內(nèi)警務的主流和趨勢，是公安機關應對日益嚴峻的社會治安形勢的需要。隨著我國路網(wǎng)建設的快速發(fā)展，在目前鐵路公安機關工作任務越來越繁重、警力又嚴重不足的情況下，更應結合我國的國情、社情、路情，充分發(fā)揮情報信息的作用，增強預警、引領實戰(zhàn)、指導防范，構筑“大情報、大信息”格局，扭轉鐵路公安大兵團作戰(zhàn)的現(xiàn)狀，切實提高鐵路警務工作的成效。

1．完善危害鐵路運輸安全高危人群情報收集與研判機構，提供高效、權威的組織機構保障。由于情報信息來源的多渠道，必須要組建情報信息研判中心，綜合處理不同渠道的情報信息，同時選調(diào)具有扎實理論基礎和豐富公安工作實踐經(jīng)驗，且能熟練運用電腦的民警對信息進行梳理、分析、研判，從中發(fā)現(xiàn)新的作案手法、作案特點、重點區(qū)域和階段性、苗頭性、系列性治安問題，深入分析其特點規(guī)律，形成日、周、月專題研判報告，為鐵路公安機關實戰(zhàn)部門對高危人群的管控提供精準的信息服務。

2．打破管轄界限，實現(xiàn)路地信息共享。海量的高危人員信息庫容量和內(nèi)容準確、齊全的信息質(zhì)量，是使高危人群管控發(fā)揮最大效益的基礎性因素。掌握危害鐵路運輸安全高危人群的底數(shù)和動態(tài)，才能牢牢把握維護鐵路運輸安全的主動權，對高危人群進行有效管控，對違法犯罪人員進行精準打擊。

如果鐵路公安機關情報信息的收集和研判常以部門、警種為界限，跨警種、跨轄區(qū)的綜合性、全局性的研判深度就必然不夠。鐵路公安機關的各部門、警種要發(fā)揮自身優(yōu)勢，打破警種界限和路地界限，采取多種方式，打通人員信息收集的橫向渠道，建立鐵路公安情報信息收集研判的縱向構架，串聯(lián)起打、防、控諸環(huán)節(jié)的情報信息鏈，構筑運行順暢、量質(zhì)并抓、高度共享、集約高效的情報信息研判工作體系(如下圖)。

3．加大危害鐵路運輸安全高危人群信息系統(tǒng)的研究和開發(fā)力度。構建高效運行的警務情報信息網(wǎng)絡平臺是實施“情報信息主導警務”的技術保障。“情報信息主導警務”是社會信息化的產(chǎn)物，現(xiàn)代信息技術的運用是其得以高效運行的重要保證。鐵路公安機關開發(fā)情報信息的采集、管理和分析系統(tǒng)，首先要實現(xiàn)與地方公安機關人員信息系統(tǒng)的兼容，實現(xiàn)路地情報信息的共享。其次要開發(fā)高危人群的計算機分析系統(tǒng)，解決目前依靠人工分析、耗時耗力而且實效性差的問題。但是，如何確定情報信息中的關鍵性因素以及對各種因素之間的關系如何進行運算，還需使用和研發(fā)部門進一步共同研究。

目前，地方公安機關信息化已經(jīng)進入大整合、高共享、深化應用的新階段，為鐵路公安機關加快建設“大情報”系統(tǒng)提供了很多可以借鑒的經(jīng)驗和可以利用的平臺，創(chuàng)造了成熟的條件。鐵路公安機關加快信息化建設的步伐，以情報信息建設為先導，以高危人群管控為抓手，帶動鐵路治安防、管、控工作的全面提升。

誠然，對危害鐵路運輸安全高危人群管控，在觀念上強調(diào)新認識、在措施上強調(diào)主體多元化和加強文化、信息系統(tǒng)控制，同時，還必須加大對這類人員的打擊力度，充分發(fā)揮職能機關震懾作用。管控是預防危害鐵路運輸安全高危人群的手段，打擊同樣也是預防的有效手段之一，是一種特殊預防。對已實施危害鐵路運輸安全行為的高危人員如不加以嚴懲，就會愈來愈普遍，最終產(chǎn)生“群趨效應”，在個別行為尚未轉化為群體行為的時候，及時以一定的力度加以遏制，迫使犯罪人接受懲戒，能對預備實施危害鐵路運輸安全的高危人員產(chǎn)生威懾警戒性預防和教育的作用。因此，任何時候都不放松打擊，離開懲治談預防，預防工作就會顯得蒼白無力。

［1］秦瑟．高危人群［EB/OL］.http://baike．baidu．com/view/1452185．htm．

［2］晏楊．高危人群的帽子不能亂扣［J］．農(nóng)村·農(nóng)業(yè)·農(nóng)民(B版)，2006，(12)．

［3］王真．衛(wèi)生部列出甲型H1N1流感“高危人群”［EB/OL］.http://hzdaily．hangzhou．com．cn/dskb/html/2009－07/07/content_704830．htm．

［4］李建飛．構建符合我國國情的情報信息主導警務機制［J］．公安研究，2009，(2)．

［5］舒揚，彭澎．動態(tài)環(huán)境下的治安防范與控制［M］．北京:中央編譯出版社，2007．

責任編輯:崔海英

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1009－3192(2010)05－0019－06

2010－08－28

傅俊華，女，湖北武漢人，鐵道警官高等?？茖W校警察管理系副教授;王纓軍，女，陜西郃陽人，鐵道警官高等專科學校治安系副教授;孫栩，男，江蘇淮陰人，鐵道警官高等?？茖W校警察管理系助教。

本文為公安部2008年公安理論及軟科學研究項目“鐵路運輸過程中高危人群識別與控管研究”(項目編號:2008LLYJTJGZ094)的階段性成果。