■ 張 萌

推行地方黨代會(huì)常任制面臨的制約“瓶頸”

■ 張 萌

自黨的十六大以來，全國(guó)各地廣泛開展了市、縣黨代會(huì)常任制的試點(diǎn)工作，創(chuàng)造了一系列的新方式，實(shí)行了一系列的新做法，取得了很大的進(jìn)展。但是，不可否認(rèn)，地方黨代會(huì)常任制的推行，也面臨著許多困惑，遇到了不少難點(diǎn)。只有厘清這些困惑和難點(diǎn)，才能使黨代會(huì)常任制試點(diǎn)工作不走彎路，或少走彎路，達(dá)到事半功倍的效果。

一、思想認(rèn)識(shí)亟待提高

1.部分黨員干部對(duì)黨代會(huì)常任制的認(rèn)識(shí)還不到位。黨員干部的認(rèn)識(shí)工作能否到位，關(guān)系著黨代會(huì)常任制試點(diǎn)能否順利開展。但是，有些干部認(rèn)為搞黨代會(huì)常任制是自找麻煩，多一事不如少一事；有些干部怕充分發(fā)揚(yáng)民主以后會(huì)制約黨委的職權(quán)；還有些干部則認(rèn)為黨代會(huì)和人代會(huì)的形式與內(nèi)容差不多，是搞“重復(fù)建設(shè)”，浪費(fèi)時(shí)間和財(cái)力，沒有什么實(shí)際意義。這種認(rèn)識(shí)上的錯(cuò)誤，影響了部分黨員干部推行這項(xiàng)試點(diǎn)工作的堅(jiān)定性和創(chuàng)造性，制約了試點(diǎn)工作的進(jìn)程。

2.部分黨代表對(duì)黨代會(huì)常任制的認(rèn)識(shí)還不到位。在黨代會(huì)制度中，黨代表是聯(lián)系黨的代表大會(huì)和廣大黨員的重要紐帶。黨代表對(duì)黨代會(huì)常任制的認(rèn)識(shí)到位，不僅能夠發(fā)動(dòng)廣大黨員積極支持、參與黨代會(huì)常任制的試點(diǎn)工作，而且能夠推動(dòng)黨代會(huì)常任制試點(diǎn)工作深入開展。在現(xiàn)實(shí)中，有些黨代表思想上存有疑惑，特別是對(duì)如何正確理解并行使自己民主權(quán)利的認(rèn)識(shí)欠全面深刻；有些黨代表對(duì)自己的黨代表身份缺乏應(yīng)有的榮譽(yù)感和責(zé)任感，盡義務(wù)、發(fā)揮職責(zé)的主動(dòng)性不強(qiáng)；有些黨代表習(xí)慣于服從上級(jí)黨委的決定安排，習(xí)慣于聽從領(lǐng)導(dǎo)的命令指示，對(duì)于黨代會(huì)常任制條件下的角色轉(zhuǎn)變，觀念上一時(shí)難以轉(zhuǎn)換；有些黨代表對(duì)于黨代會(huì)常任制能夠發(fā)揮作用的信心不足。認(rèn)識(shí)上的分歧，影響了部分黨代表支持這項(xiàng)試點(diǎn)工作的自覺性和責(zé)任感。

二、組織領(lǐng)導(dǎo)亟待加強(qiáng)

1.上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)不到位。由于縣（市、區(qū)）一級(jí)試行黨代會(huì)常任制，以及伴隨黨代會(huì)常任制實(shí)行的一套工作制度、領(lǐng)導(dǎo)制度，涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)方式、領(lǐng)導(dǎo)方法上的重大改革，新情況、新問題層出不窮，僅靠縣（市、區(qū)）一級(jí)甚至是縣（市、區(qū)）一級(jí)的組織部門“摸著石頭過河”存在著一定的難度。特別是涉及民主監(jiān)督機(jī)制的建立以及有效性問題，地方黨委往往由于自身的局限性，缺乏改革的內(nèi)在動(dòng)力，不愿意給自己套上“金箍”。然而，自開展黨代會(huì)常任制試點(diǎn)以來，從中央到省、市（地級(jí)）都沒有建立起系統(tǒng)的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。黨的十六大前試點(diǎn)地區(qū)的不斷退出，在一定程度上與上級(jí)組織領(lǐng)導(dǎo)力量薄弱有很大關(guān)系。黨代會(huì)常任制這樣一個(gè)敏感的新生事物，如果不能及時(shí)得到上級(jí)黨委的同意和支持，獲得足夠的權(quán)力，那么推行起來是有很大難度的。

2.同級(jí)領(lǐng)導(dǎo)力量薄弱。試行黨代會(huì)常任制是一項(xiàng)浩大的制度建設(shè)工程，它涉及方方面面的利益調(diào)整和敏感的權(quán)力架構(gòu)。目前，大多數(shù)黨代會(huì)常任制試點(diǎn)地區(qū)或單位只是成立了黨代會(huì)常任制辦公室（掛靠在組織部），以此來推動(dòng)工作。從試點(diǎn)情況來看，要想真正達(dá)到推行黨代會(huì)常任制的目的，僅僅靠當(dāng)?shù)亟M織部門一家來推動(dòng)試點(diǎn)工作是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，難以適應(yīng)黨代會(huì)制度改革探索的需要。推行黨代會(huì)常任制，迫切需要同級(jí)黨委來統(tǒng)籌這個(gè)試點(diǎn)過程，整合所有相關(guān)部門的力量來共同推進(jìn)。只有這樣，才能使這項(xiàng)創(chuàng)新制度在目前條件下有效地推行下去。

三、代表的產(chǎn)生亟待規(guī)范

1.黨代表中領(lǐng)導(dǎo)干部所占比例偏高問題。1994年1月，中組部出臺(tái)的《中國(guó)共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》規(guī)定，地方黨代會(huì)中的領(lǐng)導(dǎo)干部可占代表總數(shù)的70%。從試點(diǎn)的情況看，多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)或單位仍然按照這一規(guī)定來選舉黨代表。在民主政治體制下產(chǎn)生的任何代表，都應(yīng)是特定利益的體現(xiàn)。黨代表的結(jié)構(gòu)普遍存在的這種領(lǐng)導(dǎo)干部所占比例偏高問題，很容易使“黨的代表大會(huì)”變成“黨員領(lǐng)導(dǎo)干部代表大會(huì)”，在一定程度上妨礙黨內(nèi)不同聲音在黨代會(huì)上的表達(dá)，也會(huì)使黨代會(huì)的決議無法體現(xiàn)大多數(shù)黨員的意志。目前，領(lǐng)導(dǎo)干部占黨代表75%左右的狀況是很不適宜的。

2.黨代表產(chǎn)生的程序化問題。黨代表的產(chǎn)生程序是一個(gè)至關(guān)重要的問題。這個(gè)問題實(shí)質(zhì)上直接涉及黨代會(huì)常任制的權(quán)威性、合法性、動(dòng)力來源及其功能的發(fā)揮。在試點(diǎn)地區(qū)，黨內(nèi)選舉制度取得了明顯進(jìn)步，確立了差額選舉制度，初步引入了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。但從實(shí)踐效果上看，候選人的提名和醞釀、正式候選人的確定仍充滿了組織、管理的色彩，“權(quán)力”烙印明顯；對(duì)選舉制度的核心問題——選舉權(quán)和被選舉權(quán)的運(yùn)作和保障，缺乏具體的、可操作性的規(guī)定，尤其是被選舉權(quán)，更是沒有任何保障性的規(guī)定，似乎選舉制度本身不是權(quán)利保障制度，而是選舉活動(dòng)組織和管理制度。

3.黨代表自身的議事能力問題。黨代表參加黨的代表大會(huì)是要參政議政的，而且是要議大事、管大事的，而不是一種自上而下授予或獎(jiǎng)勵(lì)的桂冠。然而，目前在黨代表隊(duì)伍中，有相當(dāng)一部分黨代表缺乏議大事、管大事的本領(lǐng)。這除了與黨代表自身素質(zhì)有關(guān)外，黨代表的競(jìng)選機(jī)制不健全也是一個(gè)非常重要的原因。

四、權(quán)力架構(gòu)亟待完善

1.黨內(nèi)權(quán)力的授受關(guān)系有待理順。在不少試點(diǎn)單位，無論是候選人的提名和醞釀、正式候選人的確定等，仍充滿了組織、管理的色彩。同時(shí)，全委會(huì)、常委會(huì)委員乃至?xí)?、副書記的產(chǎn)生，仍是按照老辦法進(jìn)行，即由上級(jí)黨委提名，黨代表舉手表決，最多搞一下民主測(cè)評(píng)、民主考察。這樣的話，很難理順黨內(nèi)權(quán)力的授受關(guān)系。

2.黨代會(huì)常設(shè)機(jī)構(gòu)的定位有待準(zhǔn)確。黨內(nèi)三權(quán)合一體制的形成是由黨的代表大會(huì)功能缺位引起的。但是，在多數(shù)試點(diǎn)中，這種狀況并沒有因黨代會(huì)常任制改革而得以解決。各試點(diǎn)地區(qū)普遍采用的做法是設(shè)立“黨代表聯(lián)絡(luò)辦公室”一類的機(jī)構(gòu)，掛靠在黨委組織部，具體負(fù)責(zé)黨代會(huì)年會(huì)制和黨代表常任制的具體事宜。這一機(jī)構(gòu)的設(shè)立，在一定程度上協(xié)調(diào)了黨代會(huì)常任制的運(yùn)作，使黨代表管理的無序性和分散性得到了改善。但是，這種所謂的常設(shè)機(jī)構(gòu)不是由黨的代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的，只是組織部領(lǐng)導(dǎo)下的一個(gè)具體辦事機(jī)構(gòu)，不具備黨內(nèi)權(quán)力機(jī)關(guān)、決策機(jī)關(guān)和監(jiān)督機(jī)關(guān)的職能、性質(zhì)和地位，很難發(fā)揮黨的代表大會(huì)在閉會(huì)期間的功能。

3.黨內(nèi)權(quán)力的運(yùn)行有待改善。黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行關(guān)系主要包括黨代會(huì)、全委會(huì)、常委會(huì)之間的運(yùn)行關(guān)系和黨代會(huì)、黨委、紀(jì)委之間的運(yùn)行關(guān)系。為了確立黨代會(huì)在黨內(nèi)的最高權(quán)威地位，理順黨代會(huì)、全委會(huì)、常委會(huì)之間的運(yùn)行關(guān)系和黨代會(huì)、黨委、紀(jì)委之間的運(yùn)行關(guān)系，有些試點(diǎn)地區(qū)制定并實(shí)行了一系列具體的制度，主要有全委會(huì)向黨代會(huì)、常委會(huì)向全委會(huì)報(bào)告工作制度，詢問、質(zhì)詢、罷免制度，全委會(huì)票決制等制度。這些制度的實(shí)施，取得了一定的成效。有些試點(diǎn)地區(qū)還專門設(shè)置了代表工作委員會(huì)、監(jiān)督委員會(huì)和決策咨詢委員會(huì)，這是由黨代表行權(quán)向黨代會(huì)行權(quán)的一個(gè)重要嘗試。但由于這些措施和變革并沒有合理劃清各自之間的職責(zé)權(quán)限，并以此來科學(xué)架構(gòu)黨內(nèi)權(quán)力，致使這些新機(jī)制很難融入到原有的體制中并發(fā)揮出應(yīng)有的功效。只有找準(zhǔn)黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行不暢的癥結(jié)，對(duì)癥下藥，才能促使改革沿著正確的軌道前進(jìn)。

（責(zé)編/朱艷秋）

作者單位：中共重慶市委統(tǒng)戰(zhàn)部