□陳宏芬

?？谑谐鞘猩鐓^(qū)管理體制改革的路徑選擇

□陳宏芬

街道一級(jí)是區(qū)的派出機(jī)構(gòu)，是政府與社會(huì)互動(dòng)的基礎(chǔ)平臺(tái)。海口市目前共設(shè)4個(gè)區(qū)、17個(gè)街道辦、136個(gè)社區(qū)居委會(huì)，城市管理按照“兩級(jí)政府，三級(jí)管理”模式設(shè)計(jì)的。這種體制雖然維系了城市管理的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，但也存在許多問(wèn)題。

一是條塊分割、關(guān)系不順。條塊關(guān)系不順是現(xiàn)代城市社會(huì)管理體制中一種結(jié)構(gòu)性矛盾，目前，?？谑谐鞘泄芾碇写嬖跅l塊分割局面。政府部門作為“條條”，掌控著其在街道下屬機(jī)構(gòu)的人員任免、經(jīng)費(fèi)管理及審批權(quán)限。街道作為“塊塊”，在管理工作中缺少必要的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)和必要的約束機(jī)制，無(wú)權(quán)過(guò)問(wèn)條管部門。條塊分割造成條管部門只服從“條條”管理，對(duì)“塊塊”的管理則置之不理。

二是職責(zé)與權(quán)利不統(tǒng)一、財(cái)力與事權(quán)不匹配。目前，?？谑薪值缆氊?zé)是根據(jù)“派出機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、一級(jí)政權(quán)的任務(wù)”來(lái)確定的。一方面，街道辦事處要無(wú)條件地接受區(qū)政府及其職能部門交辦的工作。另一方面，區(qū)政府卻沒(méi)有賦予街道辦事處必要的行政管理權(quán)限。政府職能部門因力量有限、街道因職權(quán)所限，導(dǎo)致社區(qū)管理服務(wù)不到位。財(cái)政管理體制方面，目前街道采取的是財(cái)政預(yù)算統(tǒng)收統(tǒng)支的管理辦法，辦公經(jīng)費(fèi)由區(qū)財(cái)政統(tǒng)一支出，業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)由各業(yè)務(wù)部門分別管理，街道雖有綜合管理服務(wù)的職責(zé)，卻沒(méi)有相應(yīng)的財(cái)力保障，開展社區(qū)服務(wù)捉襟見肘，心有余而力不足。

三是機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理、人員配備不規(guī)范。目前，?？谑薪值擂k機(jī)構(gòu)設(shè)置黨政辦公室、經(jīng)濟(jì)工作辦公室、計(jì)劃生育辦公室、社會(huì)事務(wù)辦公室、財(cái)政所和勞動(dòng)保障管理所等。這種“全能政府”的設(shè)置造成辦事處管得多卻管不好，既影響了基層政府自身履行社會(huì)管理和公共服務(wù)的職責(zé)，也限制了社區(qū)社會(huì)組織作用的發(fā)揮。人員配備不規(guī)范體現(xiàn)在兩個(gè)方面：首先是編制數(shù)量與承擔(dān)的工作任務(wù)反差大。編少事多，造成街道超編人員多，經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)重。其次是缺乏購(gòu)買服務(wù)機(jī)制。街道不能通過(guò)購(gòu)買服務(wù)動(dòng)員社會(huì)力量，單純依靠少數(shù)公務(wù)員和事業(yè)人員很難完成繁重的工作任務(wù)。

四是社區(qū)自治不完善、社會(huì)發(fā)育不健全。目前，海口市的社區(qū)居委會(huì)已成為各級(jí)黨委、政府部門工作的執(zhí)行主體，承擔(dān)的任務(wù)達(dá)100多項(xiàng)，街道辦事處與社區(qū)居委會(huì)之間“指導(dǎo)”與“被指導(dǎo)”的關(guān)系被虛化。同時(shí)，社區(qū)社會(huì)組織數(shù)量相對(duì)較少，缺乏相應(yīng)的公共資源配置，束縛了社會(huì)組織和社區(qū)居民參與社區(qū)公共事務(wù)。

隨著?？谑谐鞘懈母锏纳钊胪七M(jìn)，發(fā)生在城市里的經(jīng)濟(jì)、政治（行政）和社會(huì)領(lǐng)域中的改革開放，給城市帶來(lái)了全面的社會(huì)轉(zhuǎn)型，帶來(lái)了各方面利益關(guān)系的不斷調(diào)整和分化，帶來(lái)了城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的巨大變化，使得街道一級(jí)組織成為了自上而下以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡男姓w制改革與自下而上以居民自治和社會(huì)自治為核心的社區(qū)體制改革交匯點(diǎn)，成為了當(dāng)前整個(gè)城市管理的最前沿和基礎(chǔ)平臺(tái)。處于“下擠上壓”的街道一級(jí)理所當(dāng)然地成為了新一輪改革的對(duì)象和目標(biāo)。因此，適時(shí)啟動(dòng)城市社區(qū)管理體制改革，已經(jīng)成為海口市當(dāng)前需要解決的重大而又緊迫的課題。對(duì)于如何健全?？谑谢鶎由鐣?huì)管理體制，筆者認(rèn)為應(yīng)撤消現(xiàn)有的街道工委和街道辦事處，實(shí)行扁平化（街道社區(qū)化）管理模式。

具體思路為：對(duì)街道一級(jí)承擔(dān)的行政職能進(jìn)行全面梳理和職能的剝離，把街道一級(jí)直接下沉到社區(qū)（社會(huì)），在社區(qū)（社會(huì)）層面設(shè)立社區(qū)黨工委，作為區(qū)委的派出機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)社區(qū)黨建工作的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)；在社區(qū)（社會(huì)）層面設(shè)立社區(qū)行政管理服務(wù)中心，作為區(qū)政府有關(guān)職能部門在社區(qū)政務(wù)服務(wù)的平臺(tái)，內(nèi)設(shè)勞動(dòng)保障、民政事務(wù)、計(jì)生服務(wù)、城建、市容、司法行政等與群眾關(guān)系密切的政務(wù)窗口（類似市政務(wù)服務(wù)中心運(yùn)作模式），其工作人員按街道一級(jí)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)后人員分流安置的規(guī)定從現(xiàn)有街道社區(qū)事業(yè)編制人員中考試錄用，對(duì)口進(jìn)駐“窗口”工作，實(shí)現(xiàn)區(qū)政府公共管理服務(wù)職能和城市社區(qū)居民更加直接地?zé)o縫對(duì)接。同時(shí)大力推進(jìn)社區(qū)工作社會(huì)化，積極培育和發(fā)展社區(qū)服務(wù)實(shí)體、中介組織和專業(yè)性社會(huì)工作機(jī)構(gòu)，還自治職能于社區(qū)，待社區(qū)組織培育成熟全面承接自治和管理服務(wù)職能后，社區(qū)行政管理服務(wù)中心自動(dòng)摘牌消失，社區(qū)黨工委歸并于區(qū)委作為其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)專門管理社區(qū)黨建工作，藉此減少政府的管理層級(jí)，真正實(shí)現(xiàn)“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”到“兩級(jí)政府、兩級(jí)管理”的轉(zhuǎn)變。

這一改革的思路具有非常積極的作用。第一，改革比較徹底，打破了傳統(tǒng)的城市管理模式，推動(dòng)了政府職能轉(zhuǎn)變。撤消街道辦事處后，原有的城市管理模式被打破，實(shí)行扁平化（街道社區(qū)化）管理模式，由三級(jí)變?yōu)槎?jí)，管理層次減少，有利于精簡(jiǎn)人員，降低政府管理成本，提高政府依法行政效率。第二，改革模式適度超前，符合未來(lái)發(fā)展方向。社區(qū)建設(shè)由行政推動(dòng)向自治導(dǎo)向發(fā)展，代表了社區(qū)發(fā)展的必然趨勢(shì)。撤銷街道辦事處后，原本屬于非政府社會(huì)組織應(yīng)具有的職能，逐步恢復(fù)其應(yīng)有的角色和地位，使政府的職能實(shí)現(xiàn)了歸位，從而有利于激發(fā)社區(qū)居民自治活力，促進(jìn)社區(qū)健康發(fā)展。當(dāng)然，由于改革涉及機(jī)構(gòu)撤消、人員精簡(jiǎn)分流，改革中遇到的阻力會(huì)較大，由此帶來(lái)的社會(huì)不穩(wěn)定因素可能會(huì)增加?！?/p>

（作者系?？谑形Ｎ?、組織部長(zhǎng)）

［編輯：王群存］