桂家友

（上海浦東新區(qū)行政學(xué)院，上海 200135）

社會(huì)學(xué)與社會(huì)工作

開發(fā)開放20年：浦東快速城市化中的農(nóng)民市民化分析

桂家友

（上海浦東新區(qū)行政學(xué)院，上海 200135）

開發(fā)開放20年，浦東新區(qū)已經(jīng)從一個(gè)以農(nóng)村為主的郊區(qū)發(fā)展成為一個(gè)國際化的、現(xiàn)代化的新城區(qū)。這個(gè)快速城市化的過程，同時(shí)也是郊區(qū)農(nóng)民市民化的過程。浦東農(nóng)民到市民的路徑主要有征地、考學(xué)、參軍、轉(zhuǎn)干、招工等等，而征地農(nóng)民相對(duì)其他群體，在市民化角色轉(zhuǎn)變中存在更多的問題，如身份轉(zhuǎn)變后的社會(huì)權(quán)利難以獲得以及職業(yè)轉(zhuǎn)變、生活和行為方式轉(zhuǎn)變、文化心理轉(zhuǎn)變等方面都存在困難，從而導(dǎo)致部分農(nóng)民市民化過程不能順利完成，造成社會(huì)不和諧。因此，“新浦東”未來發(fā)展中，需要更加關(guān)注并切實(shí)解決農(nóng)民市民化中的問題。

浦東新區(qū) 快速城市化 農(nóng)民市民化

1990年浦東開發(fā)開放。歷經(jīng)20年浦東新區(qū)已經(jīng)由一個(gè)以農(nóng)村為主的郊區(qū)發(fā)展為基本現(xiàn)代化的新城區(qū)。高速經(jīng)濟(jì)發(fā)展和快速城市化是浦東新區(qū)這20年最典型的特征。然而在快速城市化過程中浦東農(nóng)民市民化問題成為影響發(fā)展和社會(huì)和諧的一個(gè)重要因素，特別是隨著南匯行政區(qū)劃入浦東新區(qū)以后，新浦東面臨更多農(nóng)民需要市民化以及市民化條件更加復(fù)雜化等方面的問題。

一、快速城市化：浦東20年開發(fā)開放的成就

作為改革開放的先行先試區(qū)，浦東經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了令世人矚目的成就。20年開發(fā)開放，浦東建設(shè)成了一個(gè)全新的、國際化的、現(xiàn)代化的城區(qū)。

1.浦東20年的快速城市化

城市化是現(xiàn)代化一個(gè)重要方面，也是現(xiàn)代化水平的重要體現(xiàn)。從人類現(xiàn)代化歷程來看，城市化與工業(yè)化密不可分。隨著人類社會(huì)發(fā)展進(jìn)步，機(jī)器代替人力成為主要的生產(chǎn)工具。產(chǎn)業(yè)分工與積聚、生產(chǎn)規(guī)模化和流水線作業(yè)、專業(yè)化分工與協(xié)作，導(dǎo)致企業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大以及企業(yè)群積聚，從而帶來了經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展以及基礎(chǔ)設(shè)施、公共交通、人們生活條件逐步改善。企業(yè)積聚帶來了生產(chǎn)人員的積聚，也帶來了提供服務(wù)人員的積聚，人口不斷增加和城市空間不斷擴(kuò)展，推進(jìn)城市化發(fā)展。工業(yè)化和城市化是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推動(dòng)力。城市空間的擴(kuò)大、基礎(chǔ)設(shè)施的改善、人口積聚、企業(yè)積聚都會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到重要的推動(dòng)作用。據(jù)世界銀行專家估計(jì)，當(dāng)前城市化水平每提高一個(gè)百分點(diǎn)，至少能帶動(dòng)GDP增長1.5個(gè)百分點(diǎn)。①付曉東：《中國城市化與可持續(xù)發(fā)展》，新華出版社2005年版，第80頁。經(jīng)濟(jì)發(fā)展在改善人民生活條件和提高人民生活水平的同時(shí)，又進(jìn)一步擴(kuò)大投資，提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，從而能夠吸引更多的人積聚，反過來也會(huì)刺激城市不斷擴(kuò)張的欲望。城市化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展就這樣彼此相互發(fā)生影響。

浦東新區(qū)城市化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展也就是在這樣的相互作用中高歌猛進(jìn)。1990年代初期，浦東開發(fā)開放的目標(biāo)定位為“現(xiàn)代化、多功能、國際一流的新城區(qū)”，這個(gè)定位稍后作了修改：將浦東建設(shè)為“國際一流的外向型、多功能、現(xiàn)代化的新城區(qū)”。在浦東發(fā)展定位的變化中始終將“現(xiàn)代化”作為其目標(biāo)，現(xiàn)代化體現(xiàn)在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化的各個(gè)領(lǐng)域，而現(xiàn)代化的新城區(qū)首先是現(xiàn)代水平的城市化新城區(qū)。

1990年國家決策開發(fā)開放浦東，就當(dāng)時(shí)的浦東行政區(qū)劃來講，浦東還不是一個(gè)完整的行政區(qū)域，在這塊土地上的行政區(qū)域包括川沙縣、上?？h的三林鄉(xiāng)以及黃浦區(qū)、南市區(qū)、楊浦區(qū)的浦東部分。1993年浦東新區(qū)正式成立，撤銷川沙縣，原四區(qū)（1992年上?？h與原閔行區(qū)合并為新閔行區(qū)，因而1992之前浦東行政上是“三區(qū)兩縣”，到浦東新區(qū)成立前為“四區(qū)一縣”）浦東部分劃入浦東新區(qū)。浦東新區(qū)成立時(shí)的面積為522平方公里，戶籍人口143.73萬，城區(qū)面積約44平方公里，城市人口97.78萬人，城市化率68%。就人口城市化率來看，當(dāng)時(shí)城市化水平基本達(dá)到發(fā)達(dá)國家水平，但是浦東新區(qū)還存在空間相對(duì)較大的農(nóng)村地區(qū)。因而浦東城市化主要是城區(qū)向農(nóng)村地區(qū)的推進(jìn)過程，體現(xiàn)城市空間的現(xiàn)代化拓展。

基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化建設(shè)。在浦東開發(fā)開放之前，以農(nóng)村地區(qū)為主，道路交通和基礎(chǔ)設(shè)施比較落后。好的道路和城市化地區(qū)主要集中在沿黃浦江江岸?！捌謻|開發(fā)是一個(gè)高起點(diǎn)的都市化的過程?！雹邳S奇帆：《堅(jiān)定不移地實(shí)施浦東開發(fā)開放的發(fā)展戰(zhàn)略》，載《浦東新區(qū)年鑒（1994）》，上海三聯(lián)書店1994年版，第5頁。開發(fā)開放之初，浦東新區(qū)大力推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。根據(jù)資料顯示，1990年～1993年年底完成了第一輪“十大”基礎(chǔ)項(xiàng)目，主要包括南浦大橋、楊浦大橋、浦東煤氣廠、外高橋電廠、凌橋水廠、外高橋港區(qū)、楊高路、合流污水總管、通訊工程等。1994年開始了第二輪“十大”基礎(chǔ)項(xiàng)目包括浦東國際機(jī)場(chǎng)、浦東地鐵、隧道復(fù)線、人行越江隧道、中央軸線大道、外環(huán)線、港口二期、通訊樞紐、電廠二期等。這兩個(gè)“十大”工程是浦東新區(qū)開發(fā)開放第一個(gè)10年的建設(shè)成就，這些工程與其他基礎(chǔ)建設(shè)共同奠定了浦東城市建設(shè)的基礎(chǔ)。第二個(gè)10年的城市基礎(chǔ)工程更是錦上添花。磁懸浮列車工程、浦東機(jī)場(chǎng)二期、地鐵六號(hào)線、地鐵八號(hào)線浦東段、地鐵二號(hào)線東延伸段、張江有軌電車以及其他方面的基礎(chǔ)設(shè)施、城市改造、生活設(shè)施改善等等，浦東已經(jīng)形成了現(xiàn)代化新城區(qū)完整的基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)。

征收土地，為現(xiàn)代城區(qū)拓展發(fā)展空間。作為一個(gè)依托上海浦西發(fā)展的地區(qū)，城市空間進(jìn)一步拓展成為浦東發(fā)展的一個(gè)重要方面。浦東新區(qū)土地開發(fā)采取的方法是先“預(yù)征”，土地使用采取“重點(diǎn)小區(qū)開發(fā)”、“成片開發(fā)”、“滾動(dòng)開發(fā)”的方針。“預(yù)征”的方法是不改變土地的使用權(quán)和使用性質(zhì)的同時(shí)，將土地由農(nóng)村集體所有權(quán)和管理權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜泻蛧夜芾恚ǖ胤秸芾恚?。政府有效控制了土地的開發(fā)成本，并且土地增長效益也留在政府的手中。在開發(fā)開放的前3年，浦東新區(qū)就“預(yù)征”土地130平方公里。③同上，第7頁?！爸攸c(diǎn)小區(qū)開發(fā)”就是以陸家嘴、外高橋、金橋和張江四個(gè)重點(diǎn)開發(fā)區(qū)為依托，推進(jìn)浦東開發(fā)和發(fā)展。“成片開發(fā)”采取的方式是政府以財(cái)政投入國營開發(fā)公司，將成片土地批租給這些開發(fā)公司，這些公司通過“七通一平”（指自來水、雨水處理、污水處理、電訊、電力、煤氣、道路建設(shè)和土地平整），然后出讓。“滾動(dòng)開發(fā)”就是政府以一定量的土地估價(jià)，入股開發(fā)公司，開發(fā)公司獲得土地資本后，按照統(tǒng)一的規(guī)劃要求實(shí)施土地開發(fā)，使土地資本與金融資本和產(chǎn)業(yè)資本結(jié)合，將“生地”開發(fā)成“熟地”，再通過土地有償轉(zhuǎn)讓引進(jìn)大批產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。開發(fā)公司利用“滾雪球”的方式推進(jìn)開發(fā)。隨著市場(chǎng)化需求增加，征地的方式也有調(diào)整。政府推出“以土地?fù)Q保障”、“村改居”等方式來換取農(nóng)民手中的土地。

點(diǎn)線面網(wǎng)絡(luò)型開發(fā)，城市化成片推進(jìn)。“點(diǎn)”指重大市政設(shè)施工程項(xiàng)目為中心的重點(diǎn)區(qū)域，“線”指主要道路及陸家嘴地區(qū)沿江和沿線地區(qū)，“面”指各重點(diǎn)小區(qū)和城區(qū)構(gòu)成的整體。點(diǎn)線面網(wǎng)絡(luò)型開發(fā)就是在開發(fā)開放初期，采取以重點(diǎn)項(xiàng)目帶動(dòng)重點(diǎn)開發(fā)小區(qū)開發(fā)為中心的點(diǎn)狀開發(fā)，經(jīng)過一段時(shí)間消化吸收后，以重點(diǎn)小區(qū)和主要道路沿線開發(fā)為主的點(diǎn)——線結(jié)合，最終形成點(diǎn)——線——面結(jié)合的網(wǎng)絡(luò)型全面開發(fā)模式。經(jīng)過1996年的“列車工程”、2004年的功能區(qū)域建設(shè)、2006年的新市鎮(zhèn)規(guī)劃和建設(shè)，浦東已經(jīng)形成了城市化成片區(qū)域的推進(jìn)和加快推進(jìn)的點(diǎn)線面網(wǎng)絡(luò)型開發(fā)階段。

浦東20年的快速城市化成就喜人。2008年底浦東新區(qū)面積570平方公里，環(huán)線內(nèi)城區(qū)面積和環(huán)線外城市化面積總計(jì)300多平方公里；浦東（戶籍）農(nóng)業(yè)人口由1990年的52.25萬人下降到2008年底的10.67萬人，常住人口達(dá)到305萬以上。這種城市化的速度不是常規(guī)方式的城市化，是政府強(qiáng)力推進(jìn)和優(yōu)惠政策推動(dòng)下，外資和外企、內(nèi)資和內(nèi)聯(lián)企業(yè)以及上海市和浦東企業(yè)快速積聚共同推進(jìn)的結(jié)果，是城市化的“躍進(jìn)”。

2.浦東快速城市化依靠的基礎(chǔ)

城市化發(fā)展與一定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段，特別是與生產(chǎn)力發(fā)展階段有關(guān)。浦東快速城市化主要是依靠經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐和優(yōu)惠政策的支持。

一是依靠經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。一般來說，城市化速度與工業(yè)化具有密切的相關(guān)性，工業(yè)化快速發(fā)展推進(jìn)城市化快速發(fā)展，而工業(yè)化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要的支柱。這主要是就一個(gè)國家或地區(qū)工業(yè)化初期而言，而對(duì)于一個(gè)工業(yè)化已經(jīng)非常成熟階段的浦東來說，浦東開發(fā)開放20年的城市化不是依靠工業(yè)化推進(jìn)來加快的，因?yàn)樵?990年浦東第二產(chǎn)業(yè)占GDP達(dá)到76.2%。盡管浦東快速城市化的推進(jìn)與工業(yè)化沒有明顯的同相關(guān)系，但是與經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展具有直接的關(guān)系。1990年浦東新區(qū)GDP為60.24億元，2000年為923.51億元，到2008年為3150.99億元，18年增長了50倍。浦東經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展主要依靠的是外資和外企、內(nèi)資和內(nèi)聯(lián)企業(yè)以及上海市和浦東企業(yè)共同推進(jìn)。經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和引資不斷擴(kuò)大給浦東財(cái)政帶來了巨大收入（國家給浦東的政策是開發(fā)開放初期幾年財(cái)政收入留在當(dāng)?shù)匕l(fā)展），財(cái)政收入提高保證了快速城市化的基礎(chǔ)設(shè)施的投入。同時(shí)，快速經(jīng)濟(jì)發(fā)展也對(duì)城市空間擴(kuò)展提出了新需要，這樣就為城區(qū)向郊區(qū)擴(kuò)張形成了有效需求。

二是依靠優(yōu)惠政策支持。浦東新區(qū)在發(fā)展中通過優(yōu)惠政策來完成其確立的任務(wù)，從而推進(jìn)了快速城市化的實(shí)現(xiàn)。中委[1990]100號(hào)、國函[1992]5號(hào)、國函[1995]61號(hào)文件，以及在幾個(gè)文件的基礎(chǔ)上國務(wù)院有關(guān)部門頒布的10多項(xiàng)政府法規(guī)，賦予了上海和浦東一系列財(cái)政、稅收和獨(dú)特的對(duì)外開放方面的功能性優(yōu)惠政策；上海市委、市政府就先后出臺(tái)了一系列配套政策，涉及浦東新區(qū)規(guī)劃建設(shè)、外企審批、產(chǎn)業(yè)投資、土地管理和保稅區(qū)管理等方面的政策。東南亞金融危機(jī)后，滬府發(fā)[1998]18號(hào)文件鼓勵(lì)各種經(jīng)濟(jì)成分的企業(yè)特別是大企業(yè)（集團(tuán)）來滬投資，為這些企業(yè)提供辦理各種手續(xù)、稅收等方面的優(yōu)惠。綜合配套改革試點(diǎn)以來，中央多個(gè)部委以及上海市政府在浦東推出多項(xiàng)改革試點(diǎn)措施。這些政策對(duì)推進(jìn)浦東快速發(fā)展和城市化建設(shè)發(fā)揮積極的作用。

3.浦東快速城市化與農(nóng)民市民化的關(guān)系

城市化理論成果非常豐富，各個(gè)學(xué)科對(duì)城市化的理解也不盡然相同，但是可以基本上將城市化含義分為三類：“人口城市化”、“空間城市化”和“生活方式城市化”。當(dāng)然這些含義不是截然分開的，城市地理學(xué)家從人和土地兩個(gè)要素相結(jié)合的“地域”出發(fā)，對(duì)城市化進(jìn)行研究，認(rèn)為多種經(jīng)濟(jì)用地和生活用地空間積聚的過程就是城市成長發(fā)展的過程；社會(huì)學(xué)家指出城市化是一個(gè)城市生活方式的發(fā)展過程，不僅意味著人們不斷被吸引到城市，并被納入城市的生活組織中去，而且還意味著城市生活方式的不斷強(qiáng)化；人口學(xué)家認(rèn)為城市化就是人口向城市集中的過程。①姜斌：《快速城市化進(jìn)程中城市居住空間形態(tài)演進(jìn)與發(fā)展——以大連市為例》，遼寧師范大學(xué)博士研究生學(xué)位論文2008年，第9頁。以上對(duì)城市化含義的剖析，可以看出城市化與農(nóng)民具有密切的關(guān)系。那么浦東快速城市化與農(nóng)民市民化的關(guān)系體現(xiàn)在哪些方面呢？

一方面，快速城市化推進(jìn)農(nóng)民市民化的快速發(fā)展。快速城市化導(dǎo)致城市空間的快速擴(kuò)展，城市不斷向農(nóng)村“侵入”，農(nóng)民的土地不斷被征用，農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民的速度加快；快速城市化也導(dǎo)致城市人口快速積聚，這些人口主要是來自農(nóng)村，他們的職業(yè)非農(nóng)化的過程也在加快。

另一方面，快速城市化也帶來農(nóng)民市民化過程的中斷。中國農(nóng)民市民化過程主要包括身份轉(zhuǎn)變、職業(yè)轉(zhuǎn)變、生活和行為方式轉(zhuǎn)變、文化心理轉(zhuǎn)變幾個(gè)相互關(guān)聯(lián)的過程。只有順利完成了這幾個(gè)過程，才算是最終完成了市民化。在浦東，由于快速城市化過程中部分人難以實(shí)現(xiàn)職業(yè)轉(zhuǎn)變，從而也難以完成生活方式和心理轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵階段，導(dǎo)致部分農(nóng)民市民化過程的中斷。由于城市化的速度很快，政府專注于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化快速推進(jìn)方面的工作，而忽視了剛剛城市化這部分人的城市生活和城市融入。

二、浦東農(nóng)民市民化存在的問題

農(nóng)民市民化與城市化具有密切的關(guān)系。浦東快速城市化對(duì)農(nóng)民市民化具有積極推進(jìn)的一面，同時(shí)也帶來消極的作用和影響。

1.農(nóng)民市民化的涵義

從一定意義上來講，農(nóng)民市民化與人口城市化含義基本相同，農(nóng)民市民化是農(nóng)民到市民的轉(zhuǎn)變；人口城市化是農(nóng)村人（身份的農(nóng)民）到城市人的轉(zhuǎn)變。但是兩者的關(guān)注點(diǎn)不一樣，人口城市化關(guān)注人的職業(yè)從農(nóng)業(yè)到非農(nóng)轉(zhuǎn)變，居住空間從分散到集中過程；而農(nóng)民市民化更關(guān)注如何實(shí)現(xiàn)從農(nóng)民到市民角色轉(zhuǎn)變中生活和行為方式轉(zhuǎn)變以及文化心理轉(zhuǎn)變等更為復(fù)雜的過程。

農(nóng)民市民化一方面看是農(nóng)民素質(zhì)和能力轉(zhuǎn)變的過程，是作為一種職業(yè)的“農(nóng)民”和作為一種社會(huì)身份的“農(nóng)民”在市民轉(zhuǎn)變的過程中，發(fā)展出相應(yīng)的能力，學(xué)習(xí)并獲得市民的基本資格、適應(yīng)城市并具備一個(gè)城市市民基本素質(zhì)的過程。②鄭杭生：《農(nóng)民市民化：當(dāng)代中國社會(huì)學(xué)的重要研究主題》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》2005年第4期。另一方面看是角色轉(zhuǎn)變推進(jìn)城市文明發(fā)展過程，是在我國現(xiàn)代化建設(shè)過程中，借助于工業(yè)化和城市化的推動(dòng)，使現(xiàn)有的傳統(tǒng)農(nóng)民在身份、地位、價(jià)值觀、社會(huì)權(quán)利以及生產(chǎn)生活方式等各方面全面向城市市民轉(zhuǎn)化，以實(shí)現(xiàn)城市文明的社會(huì)變遷過程。農(nóng)民市民化說到底就是為了打破農(nóng)村與城市、農(nóng)民與市民角色之間的差異。農(nóng)民市民化不僅僅是農(nóng)民職業(yè)的轉(zhuǎn)變（非農(nóng)化）和居住空間的轉(zhuǎn)移（城市化），更是農(nóng)民社會(huì)文化屬性與角色內(nèi)涵的轉(zhuǎn)型（市民化）和城鄉(xiāng)關(guān)系的重構(gòu)過程（結(jié)構(gòu)化）。戶籍轉(zhuǎn)變、地域轉(zhuǎn)移、職業(yè)轉(zhuǎn)換只是農(nóng)民市民化進(jìn)程的“外部特性”，而更為重要的是新市民群體如何在角色內(nèi)涵上實(shí)現(xiàn)真正的轉(zhuǎn)型與再造。③文軍：《農(nóng)民市民化》，《開放時(shí)代》2009年第8期。

農(nóng)民市民化研究領(lǐng)域可從多個(gè)方面展開，農(nóng)民生活方式(居住、交往、習(xí)俗)的市民化、行為方式的市民化、工作方式(職業(yè))與思維方式的市民化。④鄭杭生：《農(nóng)民市民化：當(dāng)代中國社會(huì)學(xué)的重要研究主題》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》2005年第4期。農(nóng)民市民化的對(duì)象主要是農(nóng)民工和城市郊區(qū)農(nóng)民。有學(xué)者認(rèn)為我國農(nóng)民市民化按照先從農(nóng)民到農(nóng)民工，再從農(nóng)民工到市民“路徑”。農(nóng)民工市民化包括四個(gè)層面的涵義：一是職業(yè)由次屬的、非正規(guī)勞動(dòng)力市場(chǎng)上的農(nóng)民工轉(zhuǎn)變成首屬的、正規(guī)的勞動(dòng)力市場(chǎng)上的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)工人；二是社會(huì)身份由農(nóng)民轉(zhuǎn)變成市民；三是農(nóng)民工自身素質(zhì)的進(jìn)一步提高和市民化；四是農(nóng)民工意識(shí)形態(tài)、生活方式和行為方式的城市化。⑤劉傳江：《中國農(nóng)民工市民化研究》，《理論月刊》2006年第10期。農(nóng)民工市民化研究主要關(guān)注農(nóng)民工獲得市民身份和權(quán)利、在城市的經(jīng)濟(jì)地位的提升、文化素質(zhì)的提高、與市民的社會(huì)融合，以及文化心理的現(xiàn)代性等。而郊區(qū)農(nóng)民市民化研究關(guān)注郊區(qū)農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變類型、動(dòng)力機(jī)制、價(jià)值觀念、社會(huì)權(quán)利、社會(huì)參與等方面的內(nèi)容。①文軍：《農(nóng)民的“終結(jié)”與新市民群體的角色“再造”——以上海郊區(qū)農(nóng)民市民化為例》，《社會(huì)科學(xué)研究》2009年第2期。

當(dāng)代中國的農(nóng)民，無論是農(nóng)民工還是郊區(qū)農(nóng)民的市民化完整過程應(yīng)該包括幾個(gè)方面的轉(zhuǎn)變：身份轉(zhuǎn)變、職業(yè)轉(zhuǎn)變、生活和行為方式轉(zhuǎn)變、文化心理轉(zhuǎn)變。當(dāng)代中國，農(nóng)民不僅是職業(yè)概念也是身份概念，如果沒有身份的轉(zhuǎn)變，就像農(nóng)民工一樣在城市生活工作幾十年最終還得離開城市回到農(nóng)村。身份轉(zhuǎn)變?cè)诋?dāng)前主要有幾種方式：考學(xué)、參軍、轉(zhuǎn)干或者征地被城市吸收為市民（如上海最近幾年開始將部分優(yōu)秀農(nóng)民工代表吸收為上海市民②臧鳴：《43名優(yōu)秀農(nóng)民工獲準(zhǔn)直接落滬》，《東方早報(bào)》2010年4月2日。）或其他方式。由于身份與權(quán)利密不可分，因此如果一個(gè)農(nóng)民獲得市民身份，他就應(yīng)該享受與市民同樣的社會(huì)權(quán)利。職業(yè)轉(zhuǎn)變就是農(nóng)民的非農(nóng)化過程，職業(yè)或工作是一個(gè)人在城市獲得和改善生活的基礎(chǔ)。身份轉(zhuǎn)變和職業(yè)轉(zhuǎn)變是“外部特性”，是農(nóng)民市民化的基礎(chǔ)條件，兩者的轉(zhuǎn)變有的時(shí)候同步，如征地農(nóng)民同時(shí)被招工進(jìn)工廠；有的時(shí)候不同步，如征地后，農(nóng)民成為失業(yè)者。生活和行為方式轉(zhuǎn)變以及文化心理轉(zhuǎn)變屬于再社會(huì)化過程。生活和行為方式轉(zhuǎn)變是進(jìn)一步市民化的體現(xiàn)，也是農(nóng)民到市民角色轉(zhuǎn)變的重要環(huán)節(jié)。告別不守時(shí)間觀念和生活規(guī)律的農(nóng)村生活方式和養(yǎng)成現(xiàn)代都市的市民生活習(xí)慣需要長期的城市文化和文明的熏陶。文化心理轉(zhuǎn)變是市民化過程能否最終完成的環(huán)節(jié)。文化心理包括價(jià)值觀、思想態(tài)度、城市文明的認(rèn)同、市民歸屬感等等方面的內(nèi)容。

2.浦東農(nóng)民市民化的現(xiàn)狀

浦東農(nóng)民市民化總體效果較好，但是現(xiàn)狀也不容樂觀，特別是農(nóng)民市民化之后社會(huì)權(quán)利的缺失以及職業(yè)轉(zhuǎn)變困難，從而導(dǎo)致市民化過程難以順利完成。

（1）浦東農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變的類型

自國家決策開發(fā)開放浦東以來，浦東農(nóng)民分化加速，農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變類型可以分為幾類。

一是征地方式。征地是郊區(qū)農(nóng)民轉(zhuǎn)換身份的主要渠道。征地的用途主要有交通、綠化、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施的公益性或公共性用地，房產(chǎn)開發(fā)、企業(yè)廠房等商業(yè)性用地、城市儲(chǔ)備用地等。這些征地往往和房屋拆遷連在一起。由于被征地，農(nóng)民失去或部分失去土地，政府補(bǔ)償給農(nóng)民往往以家庭全體成員或部分成員身份轉(zhuǎn)變即由農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口。

二是考學(xué)、參軍、轉(zhuǎn)干等方式?？紝W(xué)是農(nóng)民子女“跳農(nóng)門”的一種重要方式，也是在浦東農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變中第二大途徑；還有一些通過類似方式得到身份轉(zhuǎn)變?nèi)鐓④娚氜D(zhuǎn)干和農(nóng)民干部編制轉(zhuǎn)為國家干部編制等。

三是招工方式。這類招工是指能夠解決農(nóng)民身份的招工，即在招工的同時(shí)轉(zhuǎn)變戶籍。這類招工主要發(fā)生在浦東開發(fā)開放初期，到上個(gè)世紀(jì)末逐步減少，新世紀(jì)初這類招工就很少有了。

四是政策性規(guī)定的方式。上海市（公安局）政府出臺(tái)政策規(guī)定：自2001年1月1日后出生的農(nóng)民子女，直接登記為城鎮(zhèn)戶口（非農(nóng)業(yè)戶口）。

根據(jù)1999年《浦東年鑒》這方面記載顯示，在浦東開發(fā)開放前9年里，農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口居前三位的原因：一是征地人口10.20萬人，占56.7%；二是招生人數(shù)1.63萬人，占9.1%；三是招工人數(shù)0.27萬人，占3.9%。③浦東年鑒編輯委員會(huì)：《浦東年鑒(1999)》，浦東年鑒出版社1999年版，第17頁。當(dāng)然，2000年以后，征地和政策性規(guī)定是農(nóng)民非農(nóng)化的主要原因，其次才是考學(xué)、參軍、轉(zhuǎn)干和招工。考學(xué)、參軍、轉(zhuǎn)干和招工等身份轉(zhuǎn)變的同時(shí)職業(yè)發(fā)生了轉(zhuǎn)變，這部分人很快就能融入城市生活，城市的精神和城市文明型塑著他們的行為，從而使得他們與單位、與城市分不開，成為城市的一份子。但是占農(nóng)民市民化群體最大的征地農(nóng)民卻在身份轉(zhuǎn)變的同時(shí)難以實(shí)現(xiàn)職業(yè)轉(zhuǎn)變或難以尋找到改變生活方式的職業(yè)，從而在市民化過程中成為不合格或不完全合格的城市中的一員。因而本文主要是就浦東郊區(qū)征地農(nóng)民市民化來展開論述的。

表1 浦東新區(qū)主要年份戶籍農(nóng)業(yè)人口、農(nóng)村人口和總?cè)丝趯?duì)比① 資料來源：根據(jù)《浦東新區(qū)統(tǒng)計(jì)年鑒（2009）》，中國統(tǒng)計(jì)出版社2009年版，第38～39、80頁。

（2）農(nóng)民市民化的現(xiàn)狀

一是身份轉(zhuǎn)變的數(shù)量較大，但不能獲得老市民同樣的權(quán)利。浦東新區(qū)1990年農(nóng)業(yè)（戶籍）人口是52.27萬，到2008年底農(nóng)業(yè)人口只剩下10.67萬，減少了80%（見表1）。這是浦東快速城市化帶來農(nóng)民市民化的積極作用，農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻褚院髴?yīng)該獲得同樣的社會(huì)權(quán)利。農(nóng)民與市民的社會(huì)權(quán)利差異包括教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等等多方面內(nèi)容。浦東農(nóng)民被征地之后，不僅教育和醫(yī)療權(quán)利不能得到老市民的同樣待遇，而且社會(huì)保障也不是“城保”（城鎮(zhèn)居民社會(huì)保險(xiǎn)）卻是“鎮(zhèn)?！保ㄐ〕擎?zhèn)保險(xiǎn)——上海市特有的社會(huì)保障類型）?！版?zhèn)?！痹诒Ｕ戏矫孢h(yuǎn)遠(yuǎn)低于“城保”。不能獲得同樣的市民權(quán)利，這是浦東農(nóng)民市民化的一個(gè)難點(diǎn)問題。

二是職業(yè)轉(zhuǎn)變起初數(shù)量大且效果好，但后來職業(yè)層級(jí)低且難度越來越大。1990年浦東開始加快城市化發(fā)展，征地的范圍和進(jìn)度迅速提高，農(nóng)民職業(yè)轉(zhuǎn)變?cè)诩铀龠M(jìn)行。因?yàn)楫?dāng)時(shí)的動(dòng)遷政策和征地政策規(guī)定必需安置征地農(nóng)民和拆遷戶的全部或部分人口，而且這些安置的工作主要是進(jìn)工廠當(dāng)工人。就當(dāng)時(shí)中國工業(yè)化大發(fā)展時(shí)期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也進(jìn)入了黃金階段，這些征地農(nóng)民成為工人算是職業(yè)轉(zhuǎn)變較理想的結(jié)果。隨著市場(chǎng)化發(fā)展，安置工作難以繼續(xù)下去，1996年以后政府放棄了“誰動(dòng)遷，誰安置”政策，征地后的農(nóng)民只能自謀職業(yè)。從現(xiàn)實(shí)中我們可以觀察到，隨后浦東征地農(nóng)民職業(yè)轉(zhuǎn)變不僅數(shù)量有限，而且由于文化水平和技能限制所從事的主要是相對(duì)來講工資收入不高的行業(yè)，包括交通協(xié)管、城市環(huán)衛(wèi)、保安、倉庫保管員、營業(yè)員、收銀員等方面的工作。這也可以從1990年浦東新區(qū)的農(nóng)業(yè)人口比農(nóng)村人口多5.27萬，但是到了2008年農(nóng)村人口比農(nóng)業(yè)人口反而多出了20多萬（見表1）這組數(shù)據(jù)中反映出來。這說明2008年盡管很多農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變了，但是很大一部分人仍然生活在農(nóng)村。這一部分人可能也從事其他非農(nóng)工作，但是職業(yè)轉(zhuǎn)變并沒有順利完成。

三是生活方式和行為方式轉(zhuǎn)變較難。就個(gè)體而言，職業(yè)轉(zhuǎn)變實(shí)際上體現(xiàn)為個(gè)人從事生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變；而生活方式的轉(zhuǎn)變一般需要在職業(yè)轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上才能獲得。郊區(qū)農(nóng)民在轉(zhuǎn)變身份以后，一般都生活在動(dòng)遷小區(qū)，生活方式和行為方式也會(huì)發(fā)生一定變化，但是難以養(yǎng)成老市民的生活方式和行為方式。一方面動(dòng)遷小區(qū)附近很少有文化消費(fèi)如電影院、圖書館等等，另一方面即使有這些條件，但是這些原來的農(nóng)民也很少會(huì)去消費(fèi)。這主要是生活習(xí)慣和行為方式改變不是一朝一夕的事情，同時(shí)生活方式改變與經(jīng)濟(jì)收入的改變密切相關(guān)。由于難以獲得比以前更多的經(jīng)濟(jì)收入，因而也就難以去改善生活或改變生活方式。

四是文化心理轉(zhuǎn)變難以順利完成。在市民化過程中，最難完成的轉(zhuǎn)變就是價(jià)值觀念、思想態(tài)度、城市歸屬感和市民認(rèn)同等心理方面的轉(zhuǎn)變。這些方面的轉(zhuǎn)變需要在前三個(gè)轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上才能夠有效發(fā)生。如農(nóng)民工由于身份得不到轉(zhuǎn)變，即使能夠找到一份體面的工作，在城市生活了很多年，但是也難以將自己看作是城市的一份子。而對(duì)于職業(yè)方面沒有得到有效轉(zhuǎn)變的郊區(qū)農(nóng)民來說，也是難以將自己看作是市民群體中的一份子。長期下去就會(huì)造成心理失衡和心態(tài)不平衡，農(nóng)民心態(tài)問題是當(dāng)前浦東社會(huì)不穩(wěn)定的重要根源。

3.浦東農(nóng)民市民化存在問題的原因分析

總體上來看，浦東征地農(nóng)民市民化還是取得了一定成就，但是也存在農(nóng)民市民化水平不高的問題。大部分只是完成了市民化初級(jí)階段的身份轉(zhuǎn)變，而那些沒能實(shí)現(xiàn)職業(yè)轉(zhuǎn)變的人們，他們的生活和行為方式及文化心理轉(zhuǎn)變就更難以完成。

浦東開發(fā)開放以來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展路徑的特殊性。一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一般都會(huì)遵循一個(gè)循序漸進(jìn)的規(guī)律，從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)和后工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變。1990年開發(fā)開放初期，浦東產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)就已經(jīng)進(jìn)入到二、三、一這種標(biāo)志成熟工業(yè)化階段，但社會(huì)發(fā)展還以農(nóng)村地區(qū)為主；2007年開始進(jìn)入三、二、一的后工業(yè)化階段的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，但是浦東這個(gè)過程中二元結(jié)構(gòu)始終成為郊區(qū)農(nóng)村和農(nóng)民的權(quán)利獲得和進(jìn)一步發(fā)展的重要障礙。而且這個(gè)階段已經(jīng)不像工業(yè)化初期主要依靠農(nóng)村勞動(dòng)力來提高城市的利潤階段，因而對(duì)于吸收農(nóng)民從事非農(nóng)業(yè)工作缺乏動(dòng)力機(jī)制，因?yàn)槠謻|主要發(fā)展金融、航運(yùn)、電子、醫(yī)藥等高科技產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。

浦東農(nóng)民職業(yè)轉(zhuǎn)變困難的其他方面原因。浦東農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變之后最難以解決的是職業(yè)轉(zhuǎn)移，這主要由于三個(gè)方面的原因造成的。一是浦東經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展但城鄉(xiāng)兩部門隔離。浦東開發(fā)開放以來第一產(chǎn)業(yè)占GDP的比重微不足道，已經(jīng)從1990年的3.7%降到2008年的0.2%，但這20年以來，特別是1996年以后農(nóng)村勞動(dòng)力沒能夠有效轉(zhuǎn)移。這與浦東在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的過程中實(shí)行兩部門分離有關(guān)。城市的發(fā)展與農(nóng)村的發(fā)展沒有直接的關(guān)系，城市推進(jìn)到哪里對(duì)農(nóng)村影響到哪里，城市只攫取農(nóng)村的土地和資源，而很少關(guān)注居住在土地上的農(nóng)民。二是農(nóng)民素質(zhì)難以適應(yīng)浦東經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。浦東20年來的發(fā)展主要是靠引進(jìn)外資和外國企業(yè)追求的是資本密集、技術(shù)密集、知識(shí)密集、人才密集的高端產(chǎn)業(yè)，打造先進(jìn)的制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、創(chuàng)新創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)三大產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域高地。以高科技為先導(dǎo)的先進(jìn)制造業(yè)、以金融為核心的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、以知識(shí)為載體的創(chuàng)新創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)在全國和全世界市場(chǎng)上遴選人才。這樣高端現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)難以接納種地的農(nóng)民。三是外來農(nóng)民工對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民就業(yè)轉(zhuǎn)移產(chǎn)生不利影響（見表2）。在開發(fā)開放初期，浦東也給予動(dòng)遷農(nóng)民安置，但是隨著企業(yè)壓力增大和市場(chǎng)發(fā)育逐步成熟，浦東涌入了大量的農(nóng)民工。外地農(nóng)民工是農(nóng)村中素質(zhì)較高的身強(qiáng)力壯者，而工作要求比本地農(nóng)民低，從而對(duì)浦東農(nóng)民職業(yè)轉(zhuǎn)變產(chǎn)生不利的影響。

表2 浦東新區(qū)主要年份外來（流入）農(nóng)村勞動(dòng)力（單位：萬人）① 資料來源：根據(jù)《浦東新區(qū)統(tǒng)計(jì)年鑒（2009）》，中國統(tǒng)計(jì)出版社2009年版，第80頁。

政府對(duì)郊區(qū)農(nóng)民教育培訓(xùn)和文化建設(shè)的投入不夠。農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變以后，最為關(guān)鍵的應(yīng)該是如何提高他們的素質(zhì)，讓他們?cè)谑袌?chǎng)中獲得有利的競爭優(yōu)勢(shì)，尋找到合適的工作，從而使得農(nóng)民市民化過程能夠順利完成。這就需要政府對(duì)征地農(nóng)民培訓(xùn)增加投入。這種投入，不應(yīng)該是幾天的培訓(xùn)費(fèi)用，而應(yīng)該是幾個(gè)月甚至半年以上的素質(zhì)和技能培訓(xùn)。但是這20年，浦東政府這方面的投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。政府更多關(guān)注市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)方面的發(fā)展，而對(duì)于剛剛市民化的群體如何適應(yīng)城市、融入城市生活沒有足夠重視。

三、提高浦東農(nóng)民市民化水平的思考

農(nóng)民市民化是消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、解決社會(huì)問題和矛盾的重要途徑。浦東農(nóng)民市民化問題最大的群體是征地農(nóng)民市民化問題。與農(nóng)民工市民化的關(guān)鍵障礙是戶籍制度相比，浦東農(nóng)民市民化存在的問題主要是職業(yè)轉(zhuǎn)變的困難，因此要從職業(yè)轉(zhuǎn)變這一基礎(chǔ)問題入手，營造良好的社會(huì)環(huán)境，促進(jìn)市民角色轉(zhuǎn)變，完成文化心理轉(zhuǎn)變。

一是要加大培訓(xùn)投入和技能培訓(xùn)力度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育資源均衡化發(fā)展。農(nóng)民征地之后身份轉(zhuǎn)變了，成為一個(gè)“新市民”，但是要完成市民角色的轉(zhuǎn)變關(guān)鍵還必需獲得城市的一份工作。農(nóng)民要想重新獲取一份工作，必需參加就業(yè)培訓(xùn)，政府要加大以職業(yè)技術(shù)、崗位技能為重點(diǎn)的免費(fèi)就業(yè)培訓(xùn)，提高他們的再就業(yè)能力。當(dāng)然，也可以鼓勵(lì)社會(huì)提供有償培訓(xùn)服務(wù)，由政府“買單”?？傊?，需要不斷追加農(nóng)村教育和培訓(xùn)的投入，從而做到成人教育培訓(xùn)和職業(yè)教育培訓(xùn)資源城鄉(xiāng)均衡發(fā)展。另外，政府在征地農(nóng)民再就業(yè)中提供給申請(qǐng)個(gè)體經(jīng)營、貸款、稅收、場(chǎng)地等方面優(yōu)惠政策，為他們職業(yè)轉(zhuǎn)變提供積極支持。

二是提供更好的社會(huì)生活環(huán)境，順利完成再社會(huì)化過程。在上個(gè)世紀(jì)末農(nóng)村流行一句順口溜“十億人民九億拖（打牌），還有一億迪斯科”；而到本世紀(jì)初這句流行語卻改為“十億人民九億壘（打麻將），還有一億在閑扯”。盡管并非完全的真實(shí)生活寫照，但是反映了農(nóng)村生活一斑。失地農(nóng)民沒有找到工作，往往就會(huì)在麻將桌上過日子。不僅勞動(dòng)力沒有發(fā)揮作用，而且往往會(huì)導(dǎo)致社會(huì)矛盾的增多。因此必須要建設(shè)較好的娛樂生活設(shè)施，千方百計(jì)為他們找到合適工作的機(jī)會(huì)，不斷提高他們素質(zhì)，按照城市社區(qū)的規(guī)范和要求進(jìn)行統(tǒng)一管理，加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民的公民道德建設(shè)和精神文明建設(shè)，豐富精神文化生活，營造良好的生活環(huán)境，以城市精神和城市文明對(duì)他們進(jìn)行再培訓(xùn)和再社會(huì)化。

三是維護(hù)合法權(quán)利，擴(kuò)大社會(huì)參與和社會(huì)融入。農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變以后就是市民身份的獲得，這些“新市民”并不能一下子就能夠達(dá)到“市民”的要求。要積極引導(dǎo)他們靠自己的力量打破對(duì)過去社區(qū)和社區(qū)精英的依戀，重新建立城市社區(qū)生活；要賦予他們同等的市民權(quán)利，疏通其維護(hù)利益渠道，增強(qiáng)他們城市生活能力；要增強(qiáng)其可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)保障能力和社會(huì)競爭意識(shí)，在城市立足穩(wěn)定；要增加他們與城市不同群體之間的接觸機(jī)會(huì)，并與新的社會(huì)群體和睦相處，強(qiáng)化其市民身份的認(rèn)同；也要積極引導(dǎo)他們參與政治和參與社會(huì)管理，成為合格的市民，完成角色轉(zhuǎn)變，積極融入城市。

四是在注重城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)要更加關(guān)注農(nóng)民市民化問題。隨著南匯劃入浦東新區(qū)工作的完成和兩區(qū)過渡中的政策對(duì)接和協(xié)調(diào)任務(wù)的完成，留給浦東新區(qū)的任務(wù)不僅是如何利用這個(gè)發(fā)展空間，而且是如何解決未來原南匯地區(qū)近30萬農(nóng)業(yè)人口市民化的問題。本文分析中由于考慮到數(shù)據(jù)的可比較性，主要是對(duì)原浦東20年發(fā)展中農(nóng)民市民化的分析，但是浦東在未來發(fā)展中更要關(guān)注原南匯地區(qū)860平方公里上的農(nóng)村和農(nóng)民。政府在關(guān)注城市發(fā)展和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的增長的同時(shí)必須更加注重農(nóng)村社會(huì)的建設(shè)和發(fā)展，為農(nóng)民市民化過程順利實(shí)現(xiàn)提供積極保障。只有這樣，才能維護(hù)快速發(fā)展中的社會(huì)穩(wěn)定，建立社會(huì)主義和諧社會(huì)。

20 Years of Development and Opening up:Analyzing the Peasants’Citizenization during the Process of Rapid Urbanization in Pudong

GUI Jiayou

After20 years of development and opening up，the Pudong New Area has developed from a mainly rural suburb into an international and modern new district.It is a process of rapid urbanization，but also the process of citizenization for the rural farmers.For a farmer in Pudong，the main paths to a citizen are land acquisition，college education，joining the army，becoming a cardre，recruitment，etc.Compared with other groups，the landless farmers encounter more problems during the changing of role，such as social rights，vocational shift.All these make some farmers unable to complete the process of citizenization successfully，leading to social disharmony.Therefore，the“New Pudong”in the future development needs to focus on concrete measures to solve the problem of the farmers’citizenization.

Pudong New Area，rapid urbanization，farmers’citizenization

2009年國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目（09 A S H002）“農(nóng)民的‘終結(jié)’與新市民群體的角色再造——大都市郊區(qū)農(nóng)民市民化問題研究”系列成果之一。

桂家友（1969-），男，江西九江人，博士研究生，上海浦東新區(qū)行政學(xué)院講師，主要從事政治社會(huì)學(xué)、社會(huì)政策與社會(huì)發(fā)展等領(lǐng)域的研究。

C912.81

A

1008-7672（2010）03-0001-09

徐澍）