趙映誠(chéng)，范維維

（浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院，杭州310018）

行政之惡的正視與矯正
——基于艾賅博與百里楓的《揭開行政之惡》

趙映誠(chéng)，范維維

（浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院，杭州310018）

現(xiàn)代公共生活中出現(xiàn)的最嚴(yán)重的問題之一，是行政過程中包裹著的邪惡，即“行政之惡”。行政之惡的原因是多方面的。行政之惡現(xiàn)象嚴(yán)重影響著政府的威信，考驗(yàn)著政府的執(zhí)政能力，挑戰(zhàn)著政府的“合法性”。其雖然具有不可避免性，但必須正視并采取措施進(jìn)行防范和加以矯正：高舉“紅燈”,強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約；“兼相愛，交相利”，強(qiáng)化審慎的公共政策選擇；認(rèn)知行政本質(zhì)，強(qiáng)化行政倫理精神。

行政之惡；“高尚性”侵犯；行政本質(zhì)

2009年11月，中央編譯出版社出版了由白銳先生翻譯的艾賅博和百里楓兩位美國(guó)學(xué)者所著的《揭開行政之惡》一書，艾賅博與百里楓論述道：正如去人性化行為與種族滅絕行為中所顯示的，行政之惡的趨勢(shì)已經(jīng)深入到公共行政的身份認(rèn)同當(dāng)中。[1]18行政之惡的普遍特征是，從事普通職業(yè)的人們被卷入邪惡的行徑，而本身并不自知其過錯(cuò)。在道德錯(cuò)位的情形下，人們甚至可能將自己的邪惡行為視為好事。在我國(guó)推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和建設(shè)社會(huì)主義精神文明的過程中，必須正視“行政之惡”的問題，這就有必要認(rèn)真研究其產(chǎn)生的根源及其矯正之策。

一、行政存在著“邪惡”的危險(xiǎn)

什么是行政之惡？艾賅博和百里楓認(rèn)為，現(xiàn)代公共生活中出現(xiàn)的最嚴(yán)重的問題之一，是公共政策過程中包裹著的邪惡，即“行政之惡”。行政之惡與邪惡一詞相聯(lián)系。邪惡一般的定義為“不公正或者不必要地施加傷痛、苦難與死亡于其他人的人類行為”。[1]12現(xiàn)代社會(huì)的組織，無(wú)論是公共部門還是私營(yíng)部門的組織，其運(yùn)作規(guī)律中都已經(jīng)包含了一種非常危險(xiǎn)的要素，這就是行政之惡。行政之惡的實(shí)質(zhì)是投射于現(xiàn)代組織中的人性之反映。艾賅博和百里楓認(rèn)為：普通人行大奸大惡之事，不獨(dú)存在于某一國(guó)家或地區(qū)，在特定歷史時(shí)期，不公正或者不必要地施加傷痛、苦難與死亡于其他人，可能發(fā)生于世界上任何一個(gè)地方，可能發(fā)生在每個(gè)普普通通的組織人身上。普通大眾在自以為正確的事業(yè)中，甚至在偉大的動(dòng)機(jī)驅(qū)使下，卷入到行政之惡的嚴(yán)重事件當(dāng)中而不知其所以然，即是行政之惡的典型表現(xiàn)。行政之惡并非西方專利，中國(guó)也可能深受其害，普通人在組織框架的支撐下干邪惡之事，仍然可能發(fā)生。

行政是一種力量，它借助權(quán)力可以造成某種特定的局面或結(jié)果。行政具有兩重性，一方面，人類社會(huì)要保持秩序，就必須借助權(quán)力行其政事，但另一方面，行政又有失去控制、危害社會(huì)的可能。因此，必須對(duì)行政權(quán)力加以制約，或者尋求公共行政的倫理規(guī)范以防止行政權(quán)力的濫用而矯正有害的行政，防止行政之惡行為的出現(xiàn)。

關(guān)于行政之惡存在的危險(xiǎn)與研究，可以說艾賅博和百里楓并不是第一個(gè)，許多理論家都有對(duì)行政及其權(quán)力的懷疑。早在兩千多年古希臘時(shí)期，柏拉圖就主張要由具有“善德”的哲學(xué)家來掌握國(guó)家統(tǒng)治權(quán)以行其政事，但他“不得不宣稱：只有在某種必然性碰巧迫使當(dāng)前被稱為無(wú)用的那些極少數(shù)的未腐敗的哲學(xué)家，出來主管城邦（無(wú)論他們出于自愿與否），并使得公民服從他們管理時(shí)——無(wú)論城市、國(guó)家還是個(gè)人才能達(dá)到完善”。[2]251但即使這樣，只要私有制存在，就會(huì)有行政異化的危險(xiǎn)，一個(gè)賢人當(dāng)他當(dāng)權(quán)以后或者在執(zhí)行公務(wù)中也可能變?yōu)橐粋€(gè)不賢的人。因此，柏拉圖極力主張?jiān)诶硐雵?guó)中，必須在城邦統(tǒng)治者和護(hù)衛(wèi)者中實(shí)行一種財(cái)產(chǎn)和家庭公有的制度。“因?yàn)樗麄円磺泄?，一身之外別無(wú)長(zhǎng)物”，這樣統(tǒng)治者才能“因這種共有關(guān)系，他們苦樂同感”[2]200，一心實(shí)現(xiàn)公共的利益。這種用公有取代私有，以及用壓制和消滅個(gè)性的辦法來增進(jìn)公共性無(wú)疑是一種幻想，但這種不實(shí)際的幻想反映了對(duì)公共權(quán)力的期待。法國(guó)思想家盧梭的“人民主權(quán)理論”無(wú)疑是偉大的，但法國(guó)另一位思想家邦雅曼·貢斯當(dāng)卻當(dāng)即指出：如果你確信人民主權(quán)不受限制，你等于隨意創(chuàng)造并向人類社會(huì)拋出一個(gè)本身過度龐大的權(quán)力，不管它落到什么人手里，它必定構(gòu)成一項(xiàng)罪惡。法國(guó)思想家孟德斯鳩指出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)?！盵3]美國(guó)學(xué)者格爾哈斯·倫斯基指出：“權(quán)力有作惡的濫用的自然本性：這一原則由西方人士所信奉，最遲同文字、文明一樣古老?！盵4]

行政的過程是公共權(quán)力行使的過程，它追求的是全體公民的利益，但由于這種公共性與行政過程中行使權(quán)力主體的個(gè)體之間形成了行政或者權(quán)力的自我矛盾，因而也就始終存在著對(duì)公民權(quán)利的威脅，這種威脅將比其他形式的威脅更大。英國(guó)思想家卡爾·波普爾指出：“國(guó)家盡管是必要的，但卻必定是一種始終存在的危險(xiǎn)或者（如我斗膽形容的）一種罪惡。因?yàn)?，如果?guó)家要履行它的職能，那他不管怎樣必定擁有比任何個(gè)別公民或公眾團(tuán)體更大的力量；雖然我們可以設(shè)計(jì)各種制度，以使這些權(quán)力被濫用的危險(xiǎn)減低到最低限度，但我們絕不可能根絕這種危險(xiǎn)?！盵5]因此，如何避免行政權(quán)力的濫用，以減少行政之惡對(duì)公民權(quán)利的威脅，成為近代資本主義民主的重要課題，也是近代民主主義思想家著力研究的一個(gè)重要問題。

我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，一切行政權(quán)力屬于人民，但行政之惡以及行政權(quán)力行使主體對(duì)權(quán)力的濫用現(xiàn)象依然會(huì)存在。正如恩格斯在談到巴黎公社時(shí)就曾深刻地指出，以往國(guó)家的特征是：“社會(huì)起初用簡(jiǎn)單分工的辦法為自己建立了一些特殊的機(jī)關(guān)來保護(hù)自己共同的利益。但是后來，這些機(jī)關(guān)，而其中主要的是國(guó)家政權(quán)，為了追求自己特殊的利益，從社會(huì)的公仆變成了社會(huì)的主人?！盵6]334而無(wú)產(chǎn)階級(jí)在爭(zhēng)得民主以后，“國(guó)家最多也不過是無(wú)產(chǎn)階級(jí)在爭(zhēng)得統(tǒng)治的斗爭(zhēng)勝利以后所繼承下來的一個(gè)禍害；勝利了的無(wú)產(chǎn)階級(jí)也將同公社一樣，不得不盡量除去這個(gè)禍害的最壞方面，直到這個(gè)新的自由的社會(huì)條件下成長(zhǎng)起來的一代能夠把這全部國(guó)家廢物完全拋掉為止?！盵6]336

二、行政之惡的原因探析

行政之惡的原因是多方面的，但總的來說主要是四個(gè)方面：一是“公共性”與“個(gè)體性”的矛盾性中的“權(quán)力性”侵犯；二是“公共性”中的所謂“高尚性”侵犯；三是“理性權(quán)威性”侵犯；四是“現(xiàn)代性”侵犯。

1.“權(quán)力性”侵犯?！皺?quán)力性”侵犯，主要是權(quán)力的濫用。權(quán)力濫用的根源在于行政權(quán)力歸屬的“公共性”與權(quán)力行使主體（機(jī)關(guān)）“個(gè)體性”之間的矛盾性。解決行政權(quán)力的自我矛盾，使其作為公共利益的工具，具有確定性與可靠性，就必須對(duì)權(quán)力進(jìn)行制約。

公共權(quán)力必須存在于公共領(lǐng)域，以對(duì)公共事務(wù)的處理為內(nèi)容，追求社會(huì)的公共利益。但同時(shí)公共權(quán)力又具有復(fù)雜性，就權(quán)利主體而言，歸屬主體與行使主體往往形成分離狀況，也就是說公共權(quán)力不可能由全體社會(huì)成員行使，只能由組織起來的機(jī)構(gòu)和具體人來行使，這就不能不受權(quán)力行使主體“個(gè)體”意志的作用。這種公共性（公益性）與個(gè)體性就構(gòu)成了行政權(quán)力的自我矛盾，公共性要求權(quán)力行使主體必須排除個(gè)人意志，不以其私人利益作為權(quán)力運(yùn)行的目標(biāo)；但個(gè)體性又決定了行政權(quán)力的運(yùn)行不可能與預(yù)期應(yīng)然的公共利益目標(biāo)完全一致，甚至完全相反。英國(guó)思想家羅素就說：“有了統(tǒng)治，必然就有權(quán)力不平等現(xiàn)象，權(quán)力最大的人就要不顧普通公民的欲望而利用手中的權(quán)力來發(fā)展他們自身的欲望?！盵7]所謂行政腐敗，正是指權(quán)力行使主體為其私人利益而背離公共角色并損害公共利益的行為。這種“損害”的特點(diǎn)就是背離“公共性”的行政之惡。正如我國(guó)著名學(xué)者陳振明先生所說：“權(quán)力的雙重性使得它作為公共利益的工具或手段具有不確定性與不可靠性?！盵8]例如，被查處的原湖南郴州市市委副書記、市紀(jì)委書記曾錦春憑借權(quán)力，以40萬(wàn)元向有關(guān)單位出售“保護(hù)牌”，名曰：“私營(yíng)企業(yè)合法權(quán)益重點(diǎn)保護(hù)單位”、“優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境聯(lián)系單位”；而對(duì)不交保護(hù)費(fèi)者，可以無(wú)緣無(wú)故借“雙規(guī)”的名義進(jìn)行非法拘禁，濫傷無(wú)辜。

2.“高尚性”侵犯。法國(guó)存在主義哲學(xué)家讓·保羅·薩特在一部名為《骯臟之手》的話劇中訴說了自己的疑問，或者毋寧說是他的理念：為了高尚的目的，是否可以弄臟自己的雙手？作為劇本，自然沒有答案?！绑a臟之手”是公共性選擇中一個(gè)普遍存在的現(xiàn)象，這就是在“為了公共的利益”、“為了大局的利益”、“為了國(guó)家的利益”等等而不惜弄臟雙手而形成的行政之惡。選擇了“骯臟之手”就意味著有意識(shí)、有計(jì)劃地向別人施加（希望是有限的）傷痛與苦難，但其意愿是良好的，這就是為了更大的“善”。正如艾賅博和百里楓所指出的：在公共事務(wù)中，當(dāng)一個(gè)人不得不為了惠及其他人的大善而作“小惡”時(shí)，我們就會(huì)面臨一個(gè)良心問題，但人們創(chuàng)造出一個(gè)術(shù)語(yǔ)Raisons detat，意即國(guó)家理由（reasons of state），來描述當(dāng)國(guó)家從事小惡或不是那么特別小的惡行時(shí)所持有的可靠理由。但是，在人類歷史上，“骯臟之手”總會(huì)微妙地誘導(dǎo)人們時(shí)常做出大惡之事。

如果說“骯臟之手”是一種公共性選擇，由其造成的行政之惡是某種情況下不得已而為之的行為的話，而另一方更多的是行政之惡在行政過程中的表現(xiàn)往往不為人所注意或者視而不見。這是因?yàn)樾姓異和且环N讓人容易迷惑的邪惡，它戴上了眾多的面具，從而讓普通大眾可以心安理得地作惡，即使這不是他們的本意所愿。正如柏拉圖所認(rèn)為的：沒有人會(huì)故意去干一件邪惡的事，有人作惡是因?yàn)樗臒o(wú)知?！叭欢?，個(gè)人與集體在意識(shí)不到其行為的后果時(shí)，或者在確信自己的行為是為了正當(dāng)性或服務(wù)于更大的善時(shí)，就可能并且的確干邪惡的勾當(dāng)?！薄叭藗儫o(wú)法從有意識(shí)動(dòng)機(jī)的角度來判斷邪惡，因?yàn)樾睦砩系挠锌赡茏屔踔潦亲鲪哼@本身也看不到自己的真實(shí)動(dòng)機(jī)。比如，他們不知道自己無(wú)意識(shí)的敵意，或者不知道他們?cè)趯⑵渌俗鳛樘孀镅颉＝?jīng)常地，起動(dòng)機(jī)在于創(chuàng)造一個(gè)‘更美好的世界’，只不過在這個(gè)過程中他們——謀害了其他人的生命——此外，人們都習(xí)慣于隱瞞自己的負(fù)面動(dòng)機(jī)，并以更高的理想或受害者的‘邪惡本性’來講自己的負(fù)面行動(dòng)正當(dāng)化?！薄靶姓異簩儆谶@個(gè)連續(xù)漸變中的那個(gè)部分，在那里人們犯下或者幫助犯下惡行，卻不自知其惡?！盵1]24

3.“理性權(quán)威性”侵犯。馬克斯·韋伯將權(quán)威劃分為傳統(tǒng)的、理性的(法律的)和魅力的三類，所謂理性的權(quán)威是指有法定制度授予而形成的權(quán)威。政治學(xué)中的“權(quán)威”，一般指：國(guó)家或政府所擁有的合法的權(quán)力系統(tǒng)和社會(huì)控制。馬克斯·韋伯在討論統(tǒng)治的基礎(chǔ)時(shí)，為了使之更加可靠，認(rèn)為穩(wěn)定的統(tǒng)治必須具備“對(duì)合法性的信仰”，即“一個(gè)政府對(duì)權(quán)力的合法使用”?！皣?guó)家權(quán)威”的合法性來源于正式的制度安排，因而帶有強(qiáng)制性的特點(diǎn)。在費(fèi)孝通先生稱之為“差序結(jié)構(gòu)”的鄉(xiāng)土性社會(huì)中，人與人之間的社會(huì)關(guān)系還形成了一種“關(guān)系型權(quán)威”。“關(guān)系權(quán)威”是“指以個(gè)人或個(gè)人角色為主要表現(xiàn)形式的國(guó)家權(quán)威在以‘關(guān)系’交往為特征的社會(huì)人際環(huán)境中的擴(kuò)散。關(guān)系權(quán)威在一個(gè)社會(huì)中得以存在和維持也來源于它的合法性，但正如前面討論國(guó)家權(quán)威時(shí)所提到的，這種合法性并非像國(guó)家權(quán)威那樣是由正式的制度安排授予的，它是某一國(guó)社會(huì)傳統(tǒng)，或者說非正式制度安排所賦予的。”[9]

“理性權(quán)威性”侵犯，就是在“合法性”之下或者“專家技術(shù)主義”的影響之下所產(chǎn)生的邪惡的行政行為。這種行為的出現(xiàn)“因其科學(xué)—分析心理定勢(shì)以及解決社會(huì)政治問題技術(shù)—理性方法的原因，產(chǎn)生了一種新的同時(shí)讓人迷惑的邪惡”。例如公共政策“非常容易涉及一種工具性或者技術(shù)性的目標(biāo)（這樣就排除了倫理的要素），于是出現(xiàn)了處在追逐政策目標(biāo)的人們盲點(diǎn)上的道德錯(cuò)位”。[1]21正如我國(guó)著名學(xué)者俞孔堅(jiān)先生在《規(guī)劃的理性與權(quán)威之謬誤》一文中所作的精彩分析：“規(guī)劃師的規(guī)劃是正確無(wú)誤的，決策者必須服從。這實(shí)際上來源于人們關(guān)于規(guī)劃的理性與權(quán)威的謬誤。”這些謬誤包括：“秩序和統(tǒng)一”、“追求最大效益”、“自然決定論與生態(tài)最適”、“規(guī)劃師的理念是權(quán)威”?！耙?guī)劃師往往在追求最大和最優(yōu)，基于成本效益分析，把所有自然資源(資產(chǎn))和人造資產(chǎn)都折算成貨幣單位，相信只要有合理的價(jià)格體系，最優(yōu)的規(guī)劃方案就可以制定出來?！薄暗珜?shí)際上，成本與效益分析模型只能反映當(dāng)代人的此時(shí)此地的偏好，而不是下一代人的，更不是其他物種的偏好?！薄耙?guī)劃的權(quán)威與失去權(quán)威的規(guī)劃一樣危險(xiǎn)。追求無(wú)上權(quán)威而穿上‘新衣服’的皇帝，實(shí)際上在犯最與權(quán)威無(wú)緣的錯(cuò)誤?！盵10]這里，重要的問題是人們對(duì)權(quán)威的服從，這種服從心理部分的源于人們對(duì)秩序的需求，也因此造成了一個(gè)普通的人也極有可能參與到行政之惡中來。著名的“斯坦福監(jiān)獄實(shí)驗(yàn)”表明：人們會(huì)盲從權(quán)威，尤其是技術(shù)權(quán)威。在服從權(quán)威的社會(huì)結(jié)構(gòu)中，人們有可能心安理得地采取傷害別人的行為。

4.“現(xiàn)代性”侵犯?，F(xiàn)代社會(huì)，從工業(yè)革命到信息革命的技術(shù)進(jìn)步，人類展示出越來越大的力量，現(xiàn)代性已經(jīng)成為一種科學(xué)理性和人們的信仰，但同時(shí)，“現(xiàn)代性”也成為一種行政的諺語(yǔ)。在這種現(xiàn)代性的語(yǔ)境中，過分的技術(shù)理性抽空了社會(huì)過程中內(nèi)在的道德感與歷史意識(shí)。

“現(xiàn)代性”侵犯，主要是指在現(xiàn)代性語(yǔ)境之下挾帶著的一系列問題所形成和催生的行政之惡。正如白銳先生所說：“現(xiàn)代性已經(jīng)挾帶著問題，也非常典型地、甚至更為突出地出現(xiàn)在中國(guó)這樣的國(guó)家。西方社會(huì)開始對(duì)現(xiàn)代性、現(xiàn)代組織以及現(xiàn)代組織中的人性進(jìn)行深刻的反思，對(duì)技術(shù)理性的批判已經(jīng)進(jìn)行了至少數(shù)十年。像中國(guó)這樣的發(fā)展中大國(guó)，不必也不能再走西方的彎路。在我們的社會(huì)中，作為隱喻的‘問題解決’已經(jīng)成為政策制定或社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中最重要的公理，人們?cè)谟?jì)算可見的經(jīng)濟(jì)利益時(shí)，無(wú)法看到背后不可見的社會(huì)成本。將高樓的高度作為現(xiàn)代化的重要指標(biāo)，將GDP看成經(jīng)濟(jì)發(fā)展甚至是社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵指標(biāo)，無(wú)不是普遍存在著的危險(xiǎn)心理。同樣地，工程思維非常普遍地存在于當(dāng)代政治與公共行政的思維當(dāng)中。事實(shí)是，人性與現(xiàn)代組織的復(fù)雜，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了可以用一個(gè)工程式來解決的程度；而人類組織中利益與價(jià)值觀的多元，使得任何一種一刀切的政策都顯得簡(jiǎn)單而粗暴。一旦技術(shù)理性的思維成為社會(huì)的主流思維，行政之惡的溫床就已經(jīng)鋪就，只等著時(shí)勢(shì)提供一個(gè)機(jī)會(huì)?！盵11]在適當(dāng)?shù)纳鐣?huì)環(huán)境中，人們會(huì)服從那些“現(xiàn)代性的合法權(quán)威”，去做出傷害他人的事情(即邪惡的事情)，因?yàn)槿藗円詾楝F(xiàn)代性的權(quán)威會(huì)承擔(dān)責(zé)任，于是行政之惡的面具應(yīng)運(yùn)而生了。諸如大量的“行政”拆遷以及政績(jī)工程等傷害無(wú)辜的行為，就是這樣產(chǎn)生的。在現(xiàn)代性權(quán)威之下，完善的行政管理運(yùn)作，包括公務(wù)員隊(duì)伍的組成與協(xié)調(diào)管理等等，都在有條不紊地進(jìn)行，令邪惡成為可能。

總之，行政之惡的原因在于行政權(quán)力歸屬的“公共性”與權(quán)力行使主體（機(jī)關(guān)）“個(gè)體性”之間的矛盾性；在于“高尚性”掩蓋之下而形成的組織機(jī)制行為；在于現(xiàn)代“技術(shù)理性權(quán)威”價(jià)值觀下公務(wù)人員的“僭慢”和“僭違”行為。

三、行政之惡的正視與矯正

行政之惡現(xiàn)象嚴(yán)重地影響著政府的威信，考驗(yàn)著政府的執(zhí)政能力，挑戰(zhàn)著政府的“合法性”。其雖然具有不可避免性，且“消除行政之惡沒有萬(wàn)全之策”，但必須引起正視，必須采取盡可能的措施進(jìn)行防范和加以矯正。

1.高舉“紅燈”,強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約。對(duì)行政權(quán)力如何制約，這是理論家們長(zhǎng)期研究和探討的一個(gè)問題。早在英國(guó)資產(chǎn)階級(jí)革命時(shí)期就有所謂的“紅燈理論”；美國(guó)有從最初的嚴(yán)格控制權(quán)力論，到上世紀(jì)60年代后期的司法控權(quán)和程序控權(quán)相結(jié)合的理論。“紅燈論”強(qiáng)調(diào)：政府的一切活動(dòng)必須遵守法律；必須限制政府的自由裁量權(quán)，在法律規(guī)定的自由裁量權(quán)范圍內(nèi)，行政權(quán)也必須符合一定標(biāo)準(zhǔn)必須正當(dāng)行使；法律在政府與公民之間無(wú)所偏袒，政府不能享有不必要的特權(quán)，一切公共機(jī)關(guān)在不妨礙執(zhí)行政府公務(wù)的時(shí)候，和普通公民具有相同的法律義務(wù)和法律責(zé)任。每個(gè)人都有權(quán)懷疑政府有沒有違法，都有權(quán)表達(dá)和懷疑政府可能違法?！凹t燈論”還認(rèn)為：政府不會(huì)主動(dòng)地去服從法律，必須有權(quán)威機(jī)關(guān)作政府的監(jiān)護(hù)人。必須加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的控制和制約。關(guān)于對(duì)行政權(quán)力的制約問題筆者曾提出過依法制權(quán)、以權(quán)制權(quán)、以責(zé)制權(quán)、以民制權(quán)、以黨制權(quán)等途徑與措施[12]，這里不再詳加討論。

2.反思公共行政，強(qiáng)化民主參與。遏制行政之惡，就必須反思公共行政，尤其是身在行政組織內(nèi)的人們要反思公共政策。正如白銳先生所闡述的：“我們可以期待，一群理解了社會(huì)與政府實(shí)質(zhì)問題的人，一群對(duì)公共生活抱著批判態(tài)度的人，他們所組成的社群對(duì)包括國(guó)家在內(nèi)的社區(qū)健康成長(zhǎng)至為關(guān)鍵；而他們中的專業(yè)人士、公共事務(wù)從業(yè)人員與研究人員，對(duì)于防范行政之惡負(fù)有特殊而艱巨的責(zé)任?！盵11]要讓所有公民，尤其是身在組織內(nèi)部的人們，意識(shí)到行政之惡，意識(shí)到反思公共行政的重要性。行政人員“必須避免違背公共信任的錯(cuò)誤與瀆職（如腐敗、拉關(guān)系等等），并且保障憲政國(guó)家里的公共官員對(duì)人民負(fù)責(zé)”。[1]182同時(shí)，在行政過程中強(qiáng)化民主參與，強(qiáng)化行政人員的“民主公民品格”。民主參與“意味著一群組成了社群的公民，他們?cè)噲D理解關(guān)于自身社群的社會(huì)與政治問題實(shí)質(zhì)性的相互依存，并在政府決策的倫理問題上保持批判的態(tài)度”。[1]197民主公民品格的特點(diǎn)是：“在審慎判斷的基礎(chǔ)上，在對(duì)現(xiàn)實(shí)狀況進(jìn)行實(shí)際了解的基礎(chǔ)上，運(yùn)用權(quán)威性權(quán)力；要具有美德，即對(duì)特定環(huán)境下特別地通過理性討論加以界定的公共利益的關(guān)照；要在實(shí)踐中開發(fā)自我的治理能力”；[1]197對(duì)共同關(guān)心的問題進(jìn)行協(xié)商等等。

3.“兼相愛，交相利”，強(qiáng)化審慎的公共政策選擇。老子認(rèn)為，管理者最崇高的任務(wù)就是為百姓服務(wù)，“圣人無(wú)常心，以百姓心為心”，他斥責(zé)當(dāng)權(quán)者的專橫與殘酷，警告那些違反自然規(guī)律的當(dāng)權(quán)者：“強(qiáng)梁者不得好死。”墨子認(rèn)為，在自然狀態(tài)下，并沒有政府管理者，為了結(jié)束那時(shí)的紛爭(zhēng)和敵對(duì)狀態(tài)，人們才從自己的隊(duì)伍里選出一些人來管理國(guó)家，以保持社會(huì)的秩序，因此政府管理者與人民應(yīng)該是“兼相愛，交相利”的關(guān)系?，F(xiàn)代社會(huì)特別是20世紀(jì)70年代以后，以美國(guó)約翰·羅爾斯為代表的一批思想家，為政府確立了“公正”、“公平”的核心價(jià)值地位，以一種新的價(jià)值觀替代和糾正“效率”觀念的缺陷。1971年，羅爾斯出版了《正義論》一書，提出政府必須把正義、平等作為政府的核心價(jià)值目標(biāo)，并提出了公平、正義的兩個(gè)原則：第一，每個(gè)人對(duì)與其他人所擁有的最廣泛的基本自由體系都應(yīng)有一種平等的權(quán)利；第二，社會(huì)的和經(jīng)濟(jì)的不平等應(yīng)這樣安排，使它們適合于最少受惠者的最大利益；依系于在機(jī)會(huì)公平平等的條件下職務(wù)和地位向所有人開放。他著力強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)遵循“有利于最少受惠者的最大利益的原則”。

我國(guó)目前處在社會(huì)主義的初級(jí)階段，生產(chǎn)力水平還比較落后，提高生產(chǎn)力、講求效率是我國(guó)政府行政的重要任務(wù)，但效率必須建立在社會(huì)公平的價(jià)值取向的基礎(chǔ)之上。在公共政策的選擇上，應(yīng)遵循“兼相愛，交相利”和最少受惠者的最大利益的原則。否則，就會(huì)犯“高尚性”的錯(cuò)誤，挫傷廣大人民群眾的積極性。例如有些地方為了追求一時(shí)的效率，竭澤而漁的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；有些地方為了追求高效率，盲目地圈地搬遷，損害了人民群眾的利益，造成了不好的影響；有些地方為了追求高效率，大搞“花架子”，大力建造“政績(jī)工程”、“形象工程”；有些地方為了追求高效率而不顧人民群眾的利益，使地方政府出現(xiàn)了信任危機(jī)等等，這些問題，不能不引起人們的思考。公共政策的選擇，必須尊重每個(gè)公民的基本人權(quán)（生命、財(cái)產(chǎn)、自由、尊嚴(yán)等），必須堅(jiān)持公平正義等基本的價(jià)值觀，決不能假借公共利益等“高尚”名義，采取無(wú)視公民權(quán)的行政強(qiáng)權(quán)。

4.認(rèn)知行政本質(zhì)，強(qiáng)化行政倫理精神。按照社會(huì)契約的理論，行政是社會(huì)公共利益的體現(xiàn)，政府具有不可避免的倫理責(zé)任，政府管理中的權(quán)力和責(zé)任猶如硬幣的兩面，不可分割。矯正行政之惡，必須充分認(rèn)知公共行政的本質(zhì)，重新解讀政府“失敗”的原因，思考公共行政承載的使命，以堅(jiān)持行政的基本價(jià)值，這就是對(duì)人的尊重，對(duì)人民話語(yǔ)權(quán)的尊重，對(duì)人們?cè)诜窒?、互?dòng)基礎(chǔ)上達(dá)成的共識(shí)的尊重。馬克思強(qiáng)調(diào)人的自由全面發(fā)展，這種發(fā)展就是人性的發(fā)展。公共行政必須以人為依歸，以人的自由發(fā)展作為目的性的價(jià)值向度，要努力實(shí)現(xiàn)和維護(hù)人民的利益，尊重和保障公民個(gè)人的權(quán)利?！懊總€(gè)人的自由發(fā)展是一切人的自由發(fā)展的條件”[13]，公共行政應(yīng)體現(xiàn)保證每個(gè)人的個(gè)性得到張揚(yáng)，個(gè)人權(quán)益不受公共權(quán)力和他人的侵犯，尊重和維護(hù)每個(gè)人的人格和人權(quán)。公共行政必須堅(jiān)持倫理化的行為方式，不斷地強(qiáng)化行政倫理精神，弘揚(yáng)誠(chéng)信化、道德化等仁政理念。倫理化的有效運(yùn)作依賴的是政府公務(wù)人員的道德良知，要不斷地喚醒公務(wù)人員的這種“良知”。道德良知只有通過軟性的教化和硬性的行為制約來實(shí)現(xiàn)，因此，一定要加大投入，采取各種形式開展道德良知教育，培育行政人員的誠(chéng)信精神、公共精神、民主精神、契約精神、知恥精神、去忍（仁愛）精神、“生態(tài)”精神，等等，同時(shí)建立針對(duì)行政之惡的制度規(guī)約。

[1][美]艾賅博,百里楓.揭開行政之惡[M].白銳,譯.中央編譯出版社,2009.

[2]柏拉圖.理想國(guó)[M].商務(wù)印書館,1991.

[3][法]孟德斯鳩.論法的精神[M].商務(wù)印書館,1991:154.

[4][美]格爾哈斯·倫斯基.權(quán)力與特權(quán)社會(huì)分層理論[M].浙江人民出版社，1988:8.

[5][英]卡爾·波普爾.猜思與反駁[M].上海譯文出版社，1986:500.

[6]馬克思恩格斯選集(第2卷)[M].人民出版社,1972.

[7][英]羅素.權(quán)力論[M].吳友之,譯.商務(wù)印書館,1991:14.

[8]陳振明.政治學(xué)[M].中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,1999:296.

[9]詹玉波.差序社會(huì)結(jié)構(gòu)下的“國(guó)家權(quán)威—關(guān)系權(quán)威”模式與經(jīng)濟(jì)績(jī)效[J].蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2010,(1).

[10]俞孔堅(jiān).規(guī)劃的理性與權(quán)威之謬誤[J].規(guī)劃師，1998,(1).

[11]白銳.以高尚的名義侵犯高尚[N].南方都市報(bào).

[12]趙映誠(chéng).論對(duì)行政權(quán)力的制約[J].江漢論壇，2002,(4).

[13]馬克思恩格斯選集(第1卷)[M].人民出版社,1995:249.

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1002-7408（2010）11-0043-04

國(guó)家社科基金“社會(huì)資本視域下的村民自治組織績(jī)效管理研究”（10CGL081）的階段性成果。

趙映誠(chéng)（1951-），男，陜西周至人，浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院財(cái)政與公共管理學(xué)院教授，研究方向：行政管理、行政文化；范維維（1986-），男，江蘇興化人，浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院財(cái)政與公共管理學(xué)院研究生，研究方向：行政管理。

[責(zé)任編輯：王潤(rùn)秋]