統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化是中央改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的重大舉措。但推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，必然會面臨著若干制度性的樊籬。制度慣性，造成“惡法”當(dāng)?shù)溃涣⒎ㄈ笔?，造成制度“空白”；?guī)范模糊，造成潛規(guī)則盛行；強(qiáng)制力不足，造成制度虛無。從城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、要素市場和社會管理六個方面觀察，可以發(fā)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化最大的障礙是制度障礙。
　　一、制度體系存在的問題
　?。ㄒ唬┈F(xiàn)行農(nóng)村土地制度造成農(nóng)民利益無法得到有效維護(hù)
　　農(nóng)民集體所有的土地產(chǎn)權(quán)殘缺，權(quán)利邊界模糊；“公共利益”缺乏明確界定，征地范圍過寬，征地程序混亂，征地補(bǔ)償費(fèi)用偏低；無地農(nóng)民安置困難，失地農(nóng)民社會保障缺失等。
　?。ǘ┈F(xiàn)行戶籍制度造成城鄉(xiāng)居民無法實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)平等
　　“出身”的不同，造成了法律形式意義上平等的“人”，在結(jié)果上實(shí)質(zhì)的不平等。戶籍決定著身份，也因此決定著與身份相關(guān)的醫(yī)療衛(wèi)生、福利、教育、就業(yè)以及其他待遇。城鄉(xiāng)差異造成的這種不平等，嚴(yán)重違背了憲法所規(guī)定的人人平等的基本原則。
　?。ㄈ┈F(xiàn)行城鄉(xiāng)差別的財稅體制制約城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化
　　財力向上集中、負(fù)擔(dān)向下轉(zhuǎn)移、利益天平向城市傾斜的分稅制財政體制，以及財政轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村財政支出體制的不完善，均不利于增收入，難以促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)資金有效使用。
　　其它制度如社會管理、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)布局、環(huán)境保護(hù)、社會保障等方面都存在突出的問題。
　　二、構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化制度的主體框架
　　依據(jù)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的六個組成部分，結(jié)合現(xiàn)實(shí)中存在的各種制度問題，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化制度體系需要從以下幾個方面著手。
　?。ㄒ唬└母镛r(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，妥善保障失地農(nóng)民利益
　　新農(nóng)村建設(shè)、園區(qū)建設(shè)、集中居住、建設(shè)用地增減掛鉤等城鄉(xiāng)一體化措施不可避免需要建設(shè)用地。但《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等規(guī)定的強(qiáng)制性、壟斷性的行政征用集體土地方式，把農(nóng)民排斥在土地增值收益分配體系之外，農(nóng)民既不能決定土地賣與不賣，也不能與買方平等談判價格，不利于保障農(nóng)民權(quán)益。為此，要以法律規(guī)范的形式規(guī)范征收行為。
　　一是通過法律確定“公共利益”的范圍，防止征收權(quán)濫用。在實(shí)體上，可采取列舉式限定公共利益的范圍。從程序上，可建立一套內(nèi)省糾錯機(jī)制，包括協(xié)商前置程序、縣以上政府審批立項(xiàng)程序、公共利益認(rèn)定程序、征地補(bǔ)償安置方案確定程序、補(bǔ)償方案聽證程序、損害賠償認(rèn)定程序等，確保征收公平公開公正。
　　二是改革農(nóng)地征收的補(bǔ)償政策。要以確保農(nóng)民不會因?yàn)椴疬w而使生活水平下降為原則，區(qū)分具體情況來決定補(bǔ)償方式。如對經(jīng)營性土地，實(shí)行市場招標(biāo)出讓制度，土地出讓金由市場決定；對公益性用地，協(xié)議出讓價格一般以市場價格為標(biāo)準(zhǔn)，確實(shí)不能以市場價格補(bǔ)償?shù)?，要對失地農(nóng)民妥善安置，提供基本保障和發(fā)展機(jī)會。
　　三是調(diào)整土地承包經(jīng)營權(quán)制度。首先要賦予其完全物權(quán)屬性，其次要保證承包經(jīng)營權(quán)的公平性，主要是集體。第三是要允許承包經(jīng)營權(quán)的自由流轉(zhuǎn)、繼承、抵押和股份化運(yùn)作，充分發(fā)揮其使用價值。
　　四是建立失地農(nóng)民社會保障體系，盡快出臺《農(nóng)民工權(quán)益保障法》。要在征地出讓金收益中，切塊建立社會保障基金，讓失地農(nóng)民變成老有所養(yǎng)、老有所依的市民，從而逐步縮小農(nóng)民的規(guī)模，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。要通過法律制度，對農(nóng)民工就業(yè)、居住、社會待遇、子女入學(xué)等方面作出原則性規(guī)定，使農(nóng)民工享有各方面的平等權(quán)。盡快出臺《社會救助法》、《慈善法》等社會保障方面的法律規(guī)范，將社會保障事業(yè)納入法制化軌道。
　?。ǘ└母铿F(xiàn)有戶籍制度，落實(shí)憲法意義上的人人平等
　　城鄉(xiāng)“二元”體制及其所衍生的戶籍制度是目前一些社會弊端的根源。制度選擇上，要加快戶籍管理立法進(jìn)程，修訂《中華人民共和國戶口登記條例》，出臺《戶籍法》。首先，要推行城市居住證制度，積極穩(wěn)妥地解決符合條件的農(nóng)民工戶籍問題。要鼓勵農(nóng)民工就地市民化，實(shí)現(xiàn)居民日常管理從戶籍管理到職業(yè)管理的轉(zhuǎn)變。其次，要逐漸消除對農(nóng)民進(jìn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)或城市的種種歧視制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場，對進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民，在使用公共產(chǎn)品上如醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和教育等方面給予市民待遇，堅(jiān)決清理和取締針對農(nóng)民工的各種違法收費(fèi)項(xiàng)目。第三，進(jìn)行綜合配套改革，逐步剝離相關(guān)部門依附在戶口上的職能和利益。第四，以身份證取代戶籍，徹底廢除對農(nóng)民身份制度的歧視，還農(nóng)民以公民權(quán)利。農(nóng)民雖在職業(yè)上仍是農(nóng)民，但其身份是一種新型的社區(qū)居民，與城市市民一樣享有統(tǒng)一的公民待遇。當(dāng)然，農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)變也是長期的過程，需要不斷增加農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給、改善公共服務(wù)，通過發(fā)展基礎(chǔ)教育、完善社會保障體制、加強(qiáng)對農(nóng)民的技能培訓(xùn)、豐富農(nóng)民的精神文化生活等綜合措施，才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)民向新型社區(qū)居民的根本轉(zhuǎn)變。
　?。ㄈ┩晟瞥青l(xiāng)規(guī)劃制度體系，打造社會主義新農(nóng)村
　　規(guī)劃制度要堅(jiān)持 “三公”原則，在“保證城鄉(xiāng)規(guī)劃的區(qū)域公平、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃的信息公開、落實(shí)城鄉(xiāng)規(guī)劃的權(quán)責(zé)公正”的基本思路指導(dǎo)下，貫徹落實(shí)“規(guī)劃主體能動、規(guī)劃行為規(guī)范、規(guī)劃責(zé)任明確”的微觀具體對策。具體來說，主要有以下幾方面：
　　一是認(rèn)真落實(shí)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，合理進(jìn)行產(chǎn)業(yè)布局。在城鎮(zhèn)化過程中，要切實(shí)按照該法的規(guī)定，改變重城市輕農(nóng)村的傾向，統(tǒng)籌考慮，科學(xué)劃分功能區(qū)，從產(chǎn)業(yè)價值鏈的角度確定產(chǎn)業(yè)分工，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的差異化、錯位化發(fā)展。同時，要及時出臺配套規(guī)范，細(xì)化第66條、第68條的規(guī)定，及時修訂與之沖突的行政許可程序和行政處罰程序。
　　二是健全循環(huán)經(jīng)濟(jì)法規(guī)，強(qiáng)力保護(hù)生態(tài)環(huán)境。過去幾十年，城市發(fā)展以犧牲鄉(xiāng)村生態(tài)為代價，農(nóng)村成為城市排污的重污染區(qū)。要改變這一點(diǎn)，法律上就要健全循環(huán)經(jīng)濟(jì)法規(guī)，增強(qiáng)法律可操作性，嚴(yán)格落實(shí)環(huán)標(biāo)、環(huán)評制度，通過法治強(qiáng)力保護(hù)城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境。如加強(qiáng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目審核，推行循環(huán)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目標(biāo)識制度，強(qiáng)化保障循環(huán)經(jīng)濟(jì)的司法手段，通過訴訟方式處理環(huán)境糾紛和查處環(huán)境犯罪，尤其是國家機(jī)關(guān)工作人員環(huán)境瀆職犯罪等，從而不斷提升循環(huán)經(jīng)濟(jì)的法治化水平。
　　三是以法律手段推行現(xiàn)代化“兩型”農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益。我國《農(nóng)業(yè)法》雖然有“促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展，逐步縮小城鄉(xiāng)差別”等規(guī)定，但對國家如何保障農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、促進(jìn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，缺乏細(xì)致規(guī)定。建議制定《農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化促進(jìn)法》，通過適度發(fā)揮國家規(guī)劃、財政、金融和強(qiáng)制分配等干預(yù)職能，確立包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)布局、產(chǎn)業(yè)組織、生產(chǎn)要素等在內(nèi)的工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的強(qiáng)制性法律運(yùn)行機(jī)制，強(qiáng)化法律責(zé)任，加速促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的法治進(jìn)程。
　　四是嚴(yán)格耕地保護(hù)的執(zhí)法監(jiān)管，力促耕地紅線。為了堅(jiān)守18億畝耕地紅線，必須從嚴(yán)控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模：第一，中央及各級地方政府要根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》制定和執(zhí)行國土、城市規(guī)劃，推行土地用途管制制度。第二，嚴(yán)格控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模，形成節(jié)約集約用地的倒逼機(jī)制。從規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、市場配置、評價考核等方面大力推進(jìn)。第三，層層落實(shí)保護(hù)耕地和土地執(zhí)法的責(zé)任制。做到及時發(fā)現(xiàn)、及時制止、及時處理。
　　（四）完善財稅法制體系，提供城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展資金
　　不合理的財政二元體制嚴(yán)重地制約著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。一是城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給機(jī)制不同。二是中央稅與地方稅結(jié)構(gòu)不合理，出現(xiàn)了“財權(quán)上移與事權(quán)下移”、“財權(quán)與事權(quán)不匹配”的現(xiàn)象。而目前中國農(nóng)村、農(nóng)業(yè)現(xiàn)在進(jìn)入了一個需要大量花錢的階段：把大量的農(nóng)民變成市民，需要花錢；把傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)改造成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，需要花錢。據(jù)估計，到2020年，新農(nóng)村建設(shè)全國大約需要投入4萬億元資金。
　　
　　城鄉(xiāng)一體化財稅體制改革應(yīng)關(guān)注以下幾個方面：一是建立一個“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”的“公共資源配置權(quán)下移”的財政體制，即：中央和省級政府的財力配置盡量向縣城和農(nóng)村傾斜，“多予少取放活”要有制度性保證。通過進(jìn)一步完善財政轉(zhuǎn)移支付制度和改革現(xiàn)有的公共產(chǎn)品專項(xiàng)補(bǔ)助地方配套資金制度，建立農(nóng)村公共財政體系，使農(nóng)村的義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施等基本公共產(chǎn)品與城市保持一定程度的均等化，逐步消除地區(qū)差異。通過借鑒國外“綠箱”、“黃箱”和“藍(lán)箱”等傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼措施，建立“白箱”農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度。補(bǔ)貼的主體要以中央為主地方為輔，補(bǔ)貼的對象是貧困落后地區(qū)和優(yōu)勢發(fā)展產(chǎn)業(yè)，補(bǔ)貼的目的是滿足農(nóng)民對平等生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)，補(bǔ)貼的重點(diǎn)領(lǐng)域是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要領(lǐng)域。
　　二是要加快稅制改革，建立一個中央與地方財權(quán)、事權(quán)、稅權(quán)相匹配的財政體制，增強(qiáng)農(nóng)村財政自身造血功能。如，把農(nóng)業(yè)企業(yè)納入增值稅征收范圍，對農(nóng)產(chǎn)品征收統(tǒng)一稅率的流轉(zhuǎn)稅，統(tǒng)一城鄉(xiāng)個人所得稅和企業(yè)所得稅，盡快開征非農(nóng)業(yè)用地和超標(biāo)用地的物業(yè)稅等。要借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，穩(wěn)定稅源，建立以不動產(chǎn)稅收為支撐的地方財政，從而增強(qiáng)農(nóng)村財力，提高地方投入經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展公共事業(yè)的實(shí)力。
　　三是整合部門涉農(nóng)資金，加大預(yù)算審計監(jiān)督，改變當(dāng)前涉農(nóng)資金“各自為政”的部門分散管理模式，將各項(xiàng)用于“三農(nóng)”的財政資金一并專設(shè)資金賬戶管理，集中用于反哺農(nóng)業(yè)農(nóng)村。
　　四是推進(jìn)農(nóng)村金融體制改革。要完善農(nóng)業(yè)企業(yè)信用體系，建立支持“三農(nóng)”的農(nóng)村金融機(jī)制。要借鑒國內(nèi)外農(nóng)村銀行的經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新體制，積極發(fā)展“草根金融”，為農(nóng)業(yè)企業(yè)發(fā)展提供資金支持。
　　（五）完善執(zhí)法司法體系，構(gòu)建和諧新農(nóng)村
　　嚴(yán)格依法辦事，建設(shè)法制政府。一是要建立權(quán)責(zé)明晰的公共管理職能分配機(jī)制。政府要保障農(nóng)村居民的發(fā)展權(quán)益，實(shí)現(xiàn)廣大農(nóng)民的自身發(fā)展和公平發(fā)展。社會中間層組織應(yīng)起到良好的輔助性補(bǔ)充作用。二是要完善政府行使職權(quán)的基本程序，統(tǒng)一業(yè)務(wù)流程、統(tǒng)一服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。三要采用柔性執(zhí)法模式。行政執(zhí)法要增強(qiáng)透明度和公眾參與度，賦予社會公眾更多的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，努力實(shí)現(xiàn)行政管理雙方雙向互動的執(zhí)法模式。
　　堅(jiān)持寬嚴(yán)相濟(jì)，調(diào)整刑事政策。城鄉(xiāng)一體化勢必造成人員流動、人員失業(yè)等社會問題，進(jìn)而也會產(chǎn)生犯罪問題。要采取挽救與打擊并重的方式。對流動人口輕微的偶犯、初犯和未成年犯，應(yīng)適用寬緩的處理方式。對各種暴力犯罪、黑惡勢力犯罪等，則依法從重從嚴(yán)打擊。要建立治安聯(lián)防體系，積極探索“移民自治”、“族群自治”等新型主體管理模式。要加強(qiáng)對流動人口的人文關(guān)懷，積極提供公共服務(wù)，避免其聚焦區(qū)“貧困化”。
　　定紛止?fàn)?，妥善解決民間糾紛。要以司法便捷為導(dǎo)向，巡回審理，就地辦案。要尊重習(xí)慣，相信群眾，注重調(diào)解。要密切法官與人民群眾的聯(lián)系，縮短民眾與司法的距離，讓人民群眾選擇司法、參與司法、信賴司法。要加強(qiáng)基層司法機(jī)關(guān)的軟硬件建設(shè)，不斷提高基層法庭制度功能和法官素質(zhì)技能。
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