隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加速推進，以農(nóng)村進城務工人員為主體的外來務工人員越來越多地涌入城市，兩者之間依存程度的日趨增強，逐漸形成了具有中國特色的城鎮(zhèn)化模式。日前，我司赴甬開展專題調(diào)研，采取部門座談、實地走訪等多種形式，重點針對寧波市向外來務工人員提供基本公共服務的新情況和新問題進行研究。
　　一、寧波市外來務工人員的變化趨勢
　　在全國副省級城市當中，寧波市吸納外來人口的總數(shù)排在第三，僅次于廣州和深圳，外來人口對寧波城市經(jīng)濟社會發(fā)展的作用日趨重要。為提高城市吸引力、穩(wěn)定外來人口，寧波市委、市政府提出以“服務為主，兼顧管理”的工作思路和理念，采取提供“1＋X”綜合服務包、積分落戶、促進社會融合等一系列措施，為外來務工人員構(gòu)建了一個更加公平、更加開放的城市公共服務軟環(huán)境，逐步形成了為外來務工人員提供公共服務的寧波模式。截至2010年6月底，全市外來人口共404萬，占全市總?cè)丝诘?0%。其中，從事第二、三產(chǎn)業(yè)的外來務工人員將近350萬，自由經(jīng)商和務農(nóng)人員15萬，兒童、老人等隨行人員39萬。近年來，隨著寧波外來務工人員城市公共服務軟環(huán)境的不斷改善，該市外來務工人員呈現(xiàn)出新的變化趨勢：
　　一是總量大、增速快。全市外來人口從2004年到2009年增加了181.08萬，年均增加36.21萬。其中，外來務工人員從2004年到2009年凈增加了154.55萬人，年均增加30.91萬。二是文化程度低、技能水平不高。2009年統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，外來務工人員中初中及以下文化程度的占71.31%，高中及中專占22.30%，大專以上僅占6.40%；無勞動技能的占69.36%，具有初級技能的占22.18%，具有中高級技能的占8.46%。外來務工人員文化水平和技能水平均較低，大致可以用“兩個70%”來概括。三是“80后”已成為外來務工人員的主力軍。在現(xiàn)有外來勞動年齡人口中，“80后”有175.94萬，占48.08%；“90后”42.67萬，占11.66%。年齡結(jié)構(gòu)的變化導致了外來務工人員群體在就業(yè)觀念、生活方式、行為習慣等方面一系列的變化。四是兒童、老人等隨行人員增速快。根據(jù)2009年統(tǒng)計數(shù)據(jù)，寧波市外來人口中勞動年齡以下人口從2004年的3163人劇增到2009年的241138人，增加了75倍多，年均增加155.1%；勞動年齡以上人口，從2004年的10501人快速增加2009年的36841人，增加了2.5倍，年均增加28.86%。五是長期居留比例高。研究顯示，外來人口在寧波長期居留、終生居留的傾向高于其他城市。在寧波市居住5年以上長期居留者的比例為44.38%，其中居住10年以上的比例為11.60%。自2000年開始到目前，大約有36到40萬外來人口終生長期居留下來，居住5年以上的長期居留外來人口超過155萬。
　　二、外來務工人員變化趨勢對城市公共服務體系形成的壓力和挑戰(zhàn)
　?。ㄒ唬┏鞘谢竟卜展┎粦蟮拿苋找嫱怀?br/>　　以教育為例，根據(jù)寧波市委市政府《關(guān)于加強外來務工人員服務與管理工作的意見》和《關(guān)于進一步做好外來務工人員子女接受義務教育工作的意見》的規(guī)定，將外來務工人員子女義務教育納入寧波市教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和教育設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，逐步提高公辦中小學接納比例，免除符合條件的外來務工人員子女的學雜費。但隨著外來務工人員子女數(shù)量急劇增加，教育領(lǐng)域的資源瓶頸日趨凸現(xiàn)。從2010年春季入學情況看，外來務工人員子女入學總數(shù)是22.8萬，占義務教育階段學生比例由1999年的3.1%增長到34.4%。其中，公辦學校接納16萬人，占70.6%。在北侖、江北等區(qū)就讀的外來學生人數(shù)已超過本地戶籍學生，相當于在原有的教育資源基礎(chǔ)上，學生數(shù)量翻倍。各縣市普遍存在著經(jīng)費、土地、校舍、師資等資源不足問題。
　　衛(wèi)生方面，由于外來人口的大量增加，全市醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的服務人群也極大增加。特別是基層醫(yī)療機構(gòu)，服務人群中外來人口的比重超過70%，造成基層醫(yī)療機構(gòu)在編力量嚴重不足，直接影響了醫(yī)療服務的質(zhì)量和水平。據(jù)測算，“十二五”時期，為擴大醫(yī)療服務資源供給，在全市需投入120億新建醫(yī)院。另外，外來人口的公共衛(wèi)生問題突出。近年來一些已得到控制的傳染病，如瘧疾、麻疹、結(jié)核病等又有蔓延的趨勢，艾滋病防控難度加大。同時，寧波市公共衛(wèi)生資源嚴重緊缺，僅市疾控中心、市衛(wèi)監(jiān)所兩個單位及下屬機構(gòu)。如果“十二五”期間外來人口再增加300萬①，醫(yī)療衛(wèi)生方面的供求矛盾將更加突出。
　　（二）公共服務資源配置結(jié)構(gòu)失衡的問題日漸嚴重
　　由于外來務工人員流動性強，維權(quán)意識以及對公共服務質(zhì)量的訴求不斷提高，對整個公共服務體系的資源配置提出了更多挑戰(zhàn)，這點在教育領(lǐng)域尤其明顯。由于外來務工人員本身流動性強，其隨遷子女就學的流動性也很強。入學學生數(shù)量的不穩(wěn)定性對各級教育部門制訂事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和合理安排教育資源形成一定的難度。此外，隨著政策覆蓋和落實范圍的加大，外來務工人員對子女的入學要求也日益提高，目前30%就讀于民辦學校的外來學生要求轉(zhuǎn)入公辦學校，并且希望就讀于市屬、區(qū)屬重點的公辦學校。此外，外來人口對教育政策的需求從原先的義務教育向?qū)W前教育和高中教育延伸。這些新情況對教育資源配置和教育政策的推進都形成一定的壓力。
　?。ㄈ┙y(tǒng)籌人口發(fā)展工作的難度不斷加大
　　外來人口規(guī)模和結(jié)構(gòu)存在較強的不可控性，對當?shù)亟y(tǒng)籌人口發(fā)展帶來較大沖擊。寧波市外來人口中婦女有181.5萬人，占44.9%。近年來外來人口中婦女的生育規(guī)模越來越大，從2004年的11202人增加到2008年的40821人，已經(jīng)接近戶籍人口的出生規(guī)模，外來人口在寧波的出生率也從2004年的5.27‰上升到2008年的11.35‰，超過戶籍人口的出生率。隨著“十二五”期間外來人口的繼續(xù)增加，外來人口的出生規(guī)模將遠遠超過戶籍人口的出生規(guī)模，在計劃生育、婦幼保健、嬰幼兒防疫等方面將帶來更大壓力。
　?。ㄋ模撛谏鐣话捕ㄒ蛩剞D(zhuǎn)為現(xiàn)實風險的壓力陡增
　　寧波市外來人口與常住人口比例達到2∶3的水平，78.6%的外來務工人員居住在租賃房屋內(nèi)，缺乏組織化和社會化的平臺和渠道，總體處于無序狀態(tài)，極易被人通過同鄉(xiāng)、勞動利益等因素利用，形成社會不穩(wěn)定因素。由于職業(yè)層次、生活水平、社會融入等方面存在落差，外來務工人員普遍存在社會心理脆弱的問題，圍繞外來人口的刑事案件和民事糾紛頻發(fā)。從2005年到2009年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，在全市刑事案件中，外來人口發(fā)案人數(shù)平均占到79%以上；在全市看守所羈押人員中，外來人口平均占到75%以上；在全市監(jiān)獄服刑人員中，外來人口平均占到67%以上；在市勞教所收教人員中，外來人口平均占到74%以上。目前市政法編制都是按戶籍人口配置的，在外來人口繼續(xù)增加的情況下，社會治安和管理力量嚴重不足的矛盾將更加突出。
　　（五）公共服務財政支出剛性日益增強
　　研究表明，根據(jù)2000年到2008年寧波市財政支出和總?cè)丝谝?guī)模關(guān)系，全市財政支出的人口增長彈性為4.4492，即：人口增長1%，將帶來財政支出增長4.45%。按此計算，由于外來人口的增長，全市財政支出在未來幾年將保持7%到13%的增長率，圍繞外來人口公共服務的財政支出每年將增加107億到153億元。尤其隨著將來基本公共服務均等化的逐步推進，寧波市在外來人口方面的財政支出將會進一步提高。
　　
　　還以教育為例，按目前外來人口中勞動年齡以下人口的增長速度，預計到“十二五”末，將有約40萬人要接受義務教育。如果40萬人全部采取新建公辦學校接納的話，則：按照每校標準規(guī)模24班、每班50人計算，需新建學校337所，按每所學校占地30畝計算，需要用地10110畝；按每校建設(shè)經(jīng)費0.3億元計算，需財政資金101.1億元；按師生1∶15計算，需要增加教師2.7萬人；按每位教師待遇10萬元計算，每年需要財政投入27億元，對當?shù)刎斦裕瑝毫薮蟆?br/>　　三、對策建議
　　寧波市在我國新型城鎮(zhèn)化過程中具有較強的典型性和示范性，寧波市出現(xiàn)的新情況與新問題對全國推進城鎮(zhèn)化發(fā)展、滿足外來務工人員社會公共服務需求具有極強的借鑒意義。我們要進一步轉(zhuǎn)變社會事業(yè)發(fā)展方式，更加充分地調(diào)動社會各方面力量，形成合力，共同破解外來務工人員的公共服務供給瓶頸，并為外來務工人員更好地融入城市生活，真正從職業(yè)到身份徹底轉(zhuǎn)化成市民構(gòu)建良好的基礎(chǔ)環(huán)境。
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　　改變單純由政府大包大攬的傳統(tǒng)公共服務供給模式，在政府主導、財政確?；竟卜仗峁┑那疤嵯?，通過購買服務、發(fā)展慈善事業(yè)、促進社會志愿服務等方式，擴大社會力量參與服務供給的渠道和領(lǐng)域，鼓勵和發(fā)動包括用工企業(yè)、民辦社會事業(yè)、社會團體和社會組織、志愿服務者等在內(nèi)的各方面力量，形成多元化的公共服務供給格局，彌補供給缺口，提高供給效率。
　　（二）進一步完善公共服務資源配置方式
　　進一步加大基層公共服務資源的整合力度，以社區(qū)為單元、以功能為基礎(chǔ)，加強共享共建，重點發(fā)展功能完備的綜合性服務設(shè)施，提高標準化、信息化和現(xiàn)代化程度，鼓勵功能和覆蓋人群相近的服務機構(gòu)進行合并和資源重組綜合性服務機構(gòu)的建設(shè)。加強對人口流動的動態(tài)監(jiān)測，改革基本公共服務資源配置方式，由按行政區(qū)劃配置轉(zhuǎn)向區(qū)域覆蓋，綜合服務人群數(shù)量和服務半徑等多方面因素，制定實施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展、適應城鎮(zhèn)化需要的基本公共服務設(shè)施布局標準和建設(shè)標準。
　?。ㄈ┘涌焱七M社會融合組織建設(shè)
　　外來人口的組織化、社會化程度較低，而當前我國現(xiàn)行的社會服務和管理體制基本上都以戶籍人口為基礎(chǔ)，已無法適應外來人口增多的大趨勢，必須促進社會服務和管理體制機制的改革創(chuàng)新，不斷拓寬服務人群，盡可能用體制內(nèi)平臺（如居民自治組織）或可控的體制外平臺（如在民政部門登記的社會團體）吸納外來人口，提高其組織化、社會化程度。進一步健全和完善社區(qū)服務和管理網(wǎng)絡，以群眾自治組織為基礎(chǔ)，鼓勵和發(fā)展多種形式社會融合組織，逐步把外來務工人員納入社區(qū)服務和管理的范圍。進一步完善新老居民共同參加的民主議事程序，拓展民意表達渠道和維權(quán)途徑，搭建外來人口民主參與平臺。采取適當形式鼓勵外來務工人員參加社會公益活動，如社區(qū)志愿服務等，為外來務工人員營造包容多元文化、富有親和力和歸屬感的城區(qū)生活環(huán)境，幫助他們完成農(nóng)民與市民之間的身份重構(gòu)和角色轉(zhuǎn)換。
　?。ㄋ模┎粩嗤晟曝斦D(zhuǎn)移支付制度
　　改進和完善財政轉(zhuǎn)移支付測算方法，在測算中央財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模時，充分考慮人口流動因素，特別在義務教育、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務方面，盡可能做到“費隨人走”，適當加大對接納外來務工人員較多地區(qū)的財政補助力度，有效調(diào)動地方各級政府改善轄區(qū)內(nèi)公共服務的積極性。
　　
　?、俑鶕?jù)“十一五”GDP增長與外來人口增長的相關(guān)系數(shù)（約1∶1.08），假設(shè)在現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)狀況不變、對外來務工人員需求不變和外來人口結(jié)構(gòu)不變的情況下，“十二五”期間GDP保持10%的增速，那么到2015年末，外來人口將達到697.60萬人，增加303.82萬人。按現(xiàn)有年齡結(jié)構(gòu)不變，勞動年齡人口648.28萬，增加282.32萬；勞動年齡以下人口42.76萬，增加18.65萬；勞動年齡以上人口6.56萬，增加2.87萬。
　　（調(diào)研組成員：薛元、李璐、邢偉、顧嚴）