自然災(zāi)害、國際沖突、種族矛盾、以及恐怖襲擊等危機(jī)事件的頻頻發(fā)生，使各國越來越重視危機(jī)的預(yù)防、處理和決策。如何構(gòu)建適合中國國情的危機(jī)管理系統(tǒng)，有效、及時(shí)地規(guī)避，應(yīng)對(duì)和處理突發(fā)性危機(jī)事件已經(jīng)成為我國和諧社會(huì)建設(shè)中面臨的一個(gè)重大問題。
　　一、我國目前的公共危機(jī)管理體系和危機(jī)決策方式存在的問題和挑戰(zhàn)
　　首先，由于危機(jī)事件的特殊性質(zhì)，危機(jī)管理不同于常態(tài)下的行政管理，它要求特殊的組織、機(jī)制體制和思想觀念予以保障。然而，我國的危機(jī)管理體系在組織架構(gòu)、法律體系和社會(huì)認(rèn)同程度等諸多方面仍然存在著較大缺陷，主要表現(xiàn)在以下方面：
　　法律框架脆弱。我國尚未從國家安全的高度制定長期的反危機(jī)戰(zhàn)略和應(yīng)急計(jì)劃，缺乏配套的法律、法規(guī)以及應(yīng)急保障資源的規(guī)劃、建設(shè)和綜合管理機(jī)制，這使得各地區(qū)、各部門以及各級(jí)政府的危機(jī)預(yù)警能力和相互之間的協(xié)同能力較差。
　　綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)缺乏。我國在國家層面的實(shí)際運(yùn)作上，至今仍缺乏具有會(huì)商決策功能的綜合體系和綜合協(xié)調(diào)部門，也未建立起處理不同危機(jī)事件之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，一旦重大危機(jī)爆發(fā)，或是多種危機(jī)事件并發(fā)，可能會(huì)使政府在處理危機(jī)事件中的政策不能很好地加以協(xié)調(diào)，從而嚴(yán)重影響政府處理緊急事務(wù)的效率。
　　危機(jī)應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)松散。盡管我國具有傳統(tǒng)的應(yīng)對(duì)危機(jī)的政治優(yōu)勢(shì)和組織保障，但我國目前的非政府組織、基層單位、各種營利性組織以及民眾個(gè)人都往往缺乏敏感的危機(jī)意識(shí)和良好的應(yīng)對(duì)技能。這種情況的存在往往導(dǎo)致在危機(jī)發(fā)生后無法充分動(dòng)員全社會(huì)的力量抗擊危機(jī)。
　　社會(huì)應(yīng)對(duì)能力薄弱。我國對(duì)公民危機(jī)意識(shí)和實(shí)際應(yīng)對(duì)能力的訓(xùn)練匱乏，特別是危機(jī)狀態(tài)下的心理防范、法律救助和心理援助，存在脆弱性和能力欠缺的一面。一旦發(fā)生危機(jī)，社會(huì)動(dòng)員機(jī)制和社會(huì)應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)不能發(fā)揮有效作用，災(zāi)難程度常常急劇加重。
　　社會(huì)預(yù)警體系不完善。綜合性的公用信息平臺(tái)尚未建立，危機(jī)狀態(tài)下的信息收集、分析和披露制度缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，資源亟待整合。人防、衛(wèi)生、公安、交通等相關(guān)職能部門之間缺乏信息溝通，重復(fù)建設(shè)的問題沒有得到解決，信息資源還沒有整合起來。
　　專家咨詢隊(duì)伍薄弱。我國對(duì)于應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的政府決策，沒有相應(yīng)的制度予以規(guī)范。專家參與政府決策取決于政府決策機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)的意愿，帶有明顯的隨意性。
　　其次，在公共危機(jī)頻發(fā)的情勢(shì)下，危機(jī)決策的水平，將成為衡量政府治理能力的一個(gè)越來越重要的標(biāo)準(zhǔn)。而我國新時(shí)期危機(jī)的特點(diǎn)使我國現(xiàn)行危機(jī)管理體制下的危機(jī)決策能力不足的問題凸現(xiàn)。
　　基層決策能力不足。在我國現(xiàn)行的應(yīng)急管理體系中，應(yīng)急管理的重心過于上移，而大部分的突發(fā)事件都發(fā)生在基層，基層政府往往缺乏有效應(yīng)對(duì)的能力和資源，從而使得事態(tài)擴(kuò)大變成全局性事件，導(dǎo)致工作效率低下，成本很高，容易造成資源浪費(fèi)。
　　各級(jí)政府決策者在進(jìn)行危機(jī)決策過程中存在指導(dǎo)思想上的誤區(qū)。（1）認(rèn)為危機(jī)是非常態(tài)的負(fù)面事件，對(duì)于危機(jī)的處理往往只是權(quán)宜之計(jì)；（2）認(rèn)為公布事件真相會(huì)造成社會(huì)恐慌；（3）認(rèn)為應(yīng)對(duì)危機(jī)可以不惜一切代價(jià)；（4）認(rèn)為應(yīng)對(duì)危機(jī)只是政府的事，上述誤區(qū)導(dǎo)致危機(jī)決策缺乏正確的指導(dǎo)方向。
　　由決策信息系統(tǒng)、咨詢系統(tǒng)和監(jiān)督系統(tǒng)等子系統(tǒng)所組成的各級(jí)政府決策支持系統(tǒng)存在諸多缺陷，不能有效的發(fā)揮其正常的決策支持功能。
　　我國政府決策運(yùn)行機(jī)制的弊端直接影響危機(jī)決策的質(zhì)量。我國的決策運(yùn)行體制，長期受到高度集權(quán)傳統(tǒng)的影響，處于低效和高失誤的狀態(tài)。常規(guī)決策和危機(jī)決策的運(yùn)行程序缺乏剛性化的制度規(guī)定，帶有較大的隨意性，難以保證決策的正確性。
　　政府決策方法單一和陳舊，危機(jī)決策缺乏科學(xué)方法論指導(dǎo)。
　　二、關(guān)于公共危機(jī)應(yīng)對(duì)體系的建議
　　完善危機(jī)決策體制，轉(zhuǎn)變危機(jī)決策者觀念，全方位構(gòu)筑危機(jī)決策系統(tǒng)及其組織架構(gòu)，應(yīng)著力從以下方面建立健全我國公共危機(jī)應(yīng)對(duì)體系，以提高政府應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力。
　　（一）加強(qiáng)理論研究
　　首先，加強(qiáng)對(duì)未來幾十年中國社會(huì)面臨的主要危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)研究，要注意到引發(fā)危機(jī)的各種誘因是客觀存在的。一是社會(huì)轉(zhuǎn)型引發(fā)的矛盾是公共危機(jī)產(chǎn)生的基礎(chǔ)性誘因。二是基層組織社會(huì)控制弱化，社會(huì)權(quán)威結(jié)構(gòu)失衡，是公共危機(jī)產(chǎn)生的體制性誘因。三是官僚主義作風(fēng)和腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重是發(fā)生公共危機(jī)事件的政治誘因。四是經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌與利益格局調(diào)整引發(fā)的一系列社會(huì)沖突，是公共危機(jī)事件產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)誘因。五是群眾的民主意識(shí)在不斷增強(qiáng)，但政治參與能力相對(duì)較差，法制觀念淡薄，是公共危機(jī)事件產(chǎn)生的文化誘因。六是各種具體的利益沖突是引發(fā)公共危機(jī)事件的直接誘因。
　　其次，加強(qiáng)在公共管理改革中新的公共危機(jī)管理體系研究。目前，從工具層面研究危機(jī)管理的內(nèi)容比較多，而從宏觀系統(tǒng)和國家體制層面研究危機(jī)管理的成果甚少。從以往的研究情況看，我們對(duì)公共危機(jī)防范及緊急應(yīng)對(duì)的動(dòng)態(tài)過程研究比較成熟，對(duì)突發(fā)事件防范與應(yīng)對(duì)的靜態(tài)系統(tǒng)研究比較薄弱。如果靜態(tài)系統(tǒng)的建設(shè)不科學(xué)，不完善，再好的動(dòng)態(tài)管理技術(shù)也無濟(jì)于事。因此，對(duì)公共危機(jī)應(yīng)對(duì)中的靜態(tài)系統(tǒng)研究亟待加強(qiáng)。
　　第三，國家從戰(zhàn)略層面開展對(duì)公共危機(jī)管理體系的研究。在我國當(dāng)前危機(jī)頻發(fā)而管理體系薄弱的形勢(shì)下，政府特別要從宏觀層面加強(qiáng)對(duì)公共危機(jī)管理體系的研究。然而，對(duì)公共危機(jī)管理的探討，目前多是學(xué)者的個(gè)人研究和學(xué)術(shù)探討，缺乏對(duì)政策和體系的反思，對(duì)決策的參考意義有很大局限性。因此國家有關(guān)部門應(yīng)從決策角度開展對(duì)公共危機(jī)管理體系的研究。
　　第四，深入研究人口因素與公共危機(jī)的關(guān)系。以人為本，走可持續(xù)發(fā)展道路是國家應(yīng)對(duì)和化解公共危機(jī)的決策和措施實(shí)施的重要保障。
　?。ǘ┏闪ｉT的危機(jī)管理機(jī)構(gòu)
　　中國的政治體制決定了中國政府在面臨公共危機(jī)的時(shí)候具備相當(dāng)強(qiáng)大的社會(huì)動(dòng)員能力，抗擊“非典”的勝利是最具說服力的實(shí)例。然而，以嚴(yán)格的行政命令、廣泛的社會(huì)動(dòng)員和深入的宣傳教育為基本特征的危機(jī)應(yīng)對(duì)方式意味著高昂的危機(jī)應(yīng)對(duì)成本和代價(jià)。由于我國大量的資源掌握在部門和地方政府手中，在危機(jī)爆發(fā)時(shí)，難以在短時(shí)間內(nèi)集中所需的社會(huì)資源以處置緊急突發(fā)情況。這需要我們整合各方資源，組建一個(gè)能獨(dú)立制定應(yīng)對(duì)危機(jī)策略、調(diào)動(dòng)各方資源權(quán)威的應(yīng)對(duì)危機(jī)的行政組織和專業(yè)隊(duì)伍，其應(yīng)是具備預(yù)警靈敏、信息傳遞迅速、兼有危機(jī)前、危機(jī)中和危機(jī)后管理職能的公共管理與服務(wù)平臺(tái)。新的危機(jī)管理體系必須滿足以下特征：
　　國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下制定國家層面應(yīng)對(duì)公共危機(jī)策略。該機(jī)構(gòu)是獨(dú)立的危機(jī)管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定國家層面的反危機(jī)戰(zhàn)略規(guī)劃和政策措施，負(fù)責(zé)反危機(jī)戰(zhàn)略的實(shí)施，具有行政執(zhí)法權(quán)。在重大危機(jī)事件發(fā)生的時(shí)候，能夠統(tǒng)一指揮各有關(guān)部門進(jìn)行危機(jī)應(yīng)對(duì)；在非危機(jī)狀態(tài)下，主要負(fù)責(zé)反危機(jī)戰(zhàn)略落實(shí)情況的監(jiān)督、檢查等。
　　在發(fā)生國家層面危機(jī)的時(shí)候調(diào)動(dòng)各方面資源。繼承國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室的有關(guān)職能，授予其在一定范圍內(nèi)調(diào)動(dòng)有關(guān)部門資源來應(yīng)對(duì)危機(jī)的權(quán)能。
　　垂直管理，重心下移。由于大部分危機(jī)事件發(fā)生在基層，因此該機(jī)構(gòu)建設(shè)應(yīng)重點(diǎn)在加強(qiáng)基層能力建設(shè)上，特別是賦予基層在一定范圍內(nèi)獨(dú)立處理危機(jī)事件的權(quán)能。
　　實(shí)現(xiàn)信息分級(jí)直報(bào)。對(duì)緊急重大信息實(shí)行分級(jí)管理。涉及國家層面的重要危機(jī)信息實(shí)行跨級(jí)直報(bào)。涉及某一區(qū)域的危機(jī)信息由該機(jī)構(gòu)通報(bào)對(duì)應(yīng)區(qū)域的人民政府和相關(guān)部門，并統(tǒng)一協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)危機(jī)的各項(xiàng)措施。
　　（三）優(yōu)化決策流程、健全決策支持系統(tǒng)，全面提高政府危機(jī)管理和危機(jī)決策能力
　　首先，各級(jí)政府決策者應(yīng)該樹立科學(xué)的危機(jī)決策觀。各級(jí)政府決策者必須認(rèn)識(shí)危機(jī)處理是現(xiàn)代社會(huì)政府所必須經(jīng)常面對(duì)的一項(xiàng)職責(zé)；必須認(rèn)識(shí)到在現(xiàn)代傳媒比較發(fā)達(dá)的社會(huì)條件下，信息公開將有助于危機(jī)的處理；必須認(rèn)識(shí)到處理危機(jī)應(yīng)該從運(yùn)動(dòng)式向制度化轉(zhuǎn)變，從無限管理思維向法治管理思維轉(zhuǎn)變，危機(jī)決策也應(yīng)該考慮決策成本、決策效率和對(duì)公民權(quán)的保護(hù)；必須認(rèn)識(shí)到危機(jī)決策不僅僅是政府的事情，也需要外部智囊的參與和發(fā)揮民主決策的優(yōu)勢(shì)，更需要社會(huì)力量的廣泛參與。
　　其次，優(yōu)化政府決策支持系統(tǒng)，建立現(xiàn)代化的政府決策信息系統(tǒng)，大力發(fā)展決策咨詢系統(tǒng)和健全決策監(jiān)督系統(tǒng)。設(shè)立專門的政府信息管理中心，真正構(gòu)筑起一個(gè)政府與社會(huì)互動(dòng)的信息網(wǎng)絡(luò)，并強(qiáng)化對(duì)危機(jī)信息的處理功能，建議與電子政務(wù)項(xiàng)目同步進(jìn)行。大力發(fā)展政府決策咨詢系統(tǒng)，一方面需要加強(qiáng)政府內(nèi)部咨詢機(jī)構(gòu)的建設(shè)，通過加大培訓(xùn)力度，不斷提高各級(jí)政府政策研究中心人員的綜合素質(zhì)。另一方面也需要政府加大對(duì)大專院校政策研究機(jī)構(gòu)的扶持力度，為培育民間政策研究機(jī)構(gòu)提供政策支持，建立起政府與社會(huì)第三部門之間在危機(jī)應(yīng)對(duì)方面良好的合作關(guān)系。
　　第三，改進(jìn)政府決策系統(tǒng)的運(yùn)行機(jī)制，構(gòu)建起一個(gè)由常規(guī)決策和危機(jī)決策共同組成的完整而協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制。合理劃分中央和地方的危機(jī)決策權(quán)限，遵循不同級(jí)別危機(jī)由不同級(jí)別政府來進(jìn)行處理的原則，并且明確政府介入危機(jī)管理的時(shí)間，權(quán)限和公民權(quán)利救濟(jì)等內(nèi)容，使危機(jī)決策從領(lǐng)導(dǎo)主導(dǎo)模式向制度主導(dǎo)模式轉(zhuǎn)變。預(yù)先有針對(duì)性的建立危機(jī)預(yù)警機(jī)制，針對(duì)危機(jī)決策的特點(diǎn)，重構(gòu)政府危機(jī)決策的流程，使政府在危機(jī)過程中更能體現(xiàn)對(duì)社會(huì)資源的回應(yīng)力和控制力，危機(jī)決策程序應(yīng)該成為政府決策系統(tǒng)的組成部分，并以法律的形式加以確定。在重新設(shè)計(jì)中央和地方危機(jī)決策權(quán)限以及危機(jī)決策程序的同時(shí)，也必須明確各級(jí)決策者的職責(zé)和權(quán)限，在危機(jī)決策過程中充分發(fā)揚(yáng)民主，摒棄官僚主義作風(fēng)。 
　　第四，借鑒古今中外的危機(jī)決策方法，豐富政府決策的方法論體系，實(shí)現(xiàn)政府決策從經(jīng)驗(yàn)主義向科學(xué)主義轉(zhuǎn)變。此外，在進(jìn)行危機(jī)決策時(shí)應(yīng)該大膽引進(jìn)目前國外決策科學(xué)領(lǐng)域的一些新的決策方法和理論、特別是定量分析的方法、系統(tǒng)論、運(yùn)籌學(xué)的方法和計(jì)算機(jī)分析技術(shù)等、不斷探索和豐富危機(jī)決策的方法論體系。
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