一、定居工程建設(shè)的進(jìn)展
　　2009年，定居工程建設(shè)拉開序幕。兩年來，中央預(yù)算內(nèi)資金共支持24940戶游牧民實(shí)施定居工程建設(shè)。實(shí)施范圍涉及伊犁哈薩克自治州、塔城地區(qū)、阿勒泰地區(qū)、博爾塔拉蒙古自治州、昌吉回族自治州、烏魯木齊市、哈密地區(qū)、巴音郭楞蒙古族自治州和克孜勒蘇柯爾克孜自治州等9個地州（市）。
　　定居工程建設(shè)成效顯著，定居游牧民住上干凈、整潔、明亮的新房，獲得較為便利的上學(xué)、就醫(yī)、用電、用水、出行條件，抗災(zāi)能力明顯增強(qiáng)，生活質(zhì)量顯著提高。飽受各種自然災(zāi)害之苦的游牧民充分感受到黨和國家對邊疆少數(shù)民族的深切關(guān)懷，更堅(jiān)定了克服困難、發(fā)展生產(chǎn)、擺脫貧困、實(shí)現(xiàn)小康的信心和決心。
　　二、對新疆游牧民定居實(shí)踐的認(rèn)識
　?。ㄒ唬┯文撩穸ň拥慕?jīng)驗(yàn)
　　1、發(fā)展畜牧業(yè)的定居游牧民需要有充足的飼草料地
　　20多年來，大多數(shù)定居游牧民選擇繼續(xù)發(fā)展畜牧業(yè)生產(chǎn)。但是，很多定居點(diǎn)的飼草料地建設(shè)滯后，在冬春季，牲畜難以獲取充足的飼草料。各地充分認(rèn)識到配套飼草料地建設(shè)對游牧民定居的支撐作用。一些有條件的地區(qū)按“定居先定畜，定畜先定草，定草先定地，定地先地水”的思路，加強(qiáng)土地整理，鞏固牧區(qū)水利，大力建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)的飼料地，創(chuàng)造發(fā)展畜牧業(yè)的良好條件，使游牧民能夠穩(wěn)定在定居點(diǎn)生產(chǎn)生活。
　　2、定居游牧民需要因地制宜地發(fā)展生產(chǎn)
　　新疆各地水土資源條件差異較大，比如克州“有水無地”，哈密地區(qū)“有地?zé)o水”，定居游牧民不能盲目地發(fā)展畜牧業(yè)。經(jīng)驗(yàn)表明定居游牧民應(yīng)因地制宜地選擇定居后的產(chǎn)業(yè)。若水土資源條件滿足需要，定居游牧民可以選擇繼續(xù)從事畜牧業(yè)；若水土資源條件不能滿足需要，定居游牧民必須適度轉(zhuǎn)產(chǎn)，甚至全面轉(zhuǎn)產(chǎn)。
　　（二）游牧民定居的歷史規(guī)律
　　結(jié)合對新疆各地游牧民定居經(jīng)驗(yàn)的分析總結(jié)，本人認(rèn)為新疆游牧民定居需遵循以下規(guī)律：
　　1、沒有游牧方式的改變就沒有游牧民定居的實(shí)現(xiàn)
　　新疆目前60%的牧民依然在游牧的現(xiàn)實(shí)已印證了這一觀點(diǎn)。可見，“游牧民定居”不是膚淺意義的“游牧民固定下來居住”，而是指游牧民從“靠天養(yǎng)畜”、“四處游牧”的生產(chǎn)生活方式徹底轉(zhuǎn)變?yōu)樵诠潭ㄗ∷鶑氖律a(chǎn)生活的過程。結(jié)合新疆實(shí)際，“游牧民定居”不僅要使游牧民在定居住房內(nèi)生活，更要使游牧民改變傳統(tǒng)的游牧生產(chǎn)方式。
　　2、不提高自我發(fā)展能力就無法改變游牧生產(chǎn)方式
　　游牧民選擇定居是基于自我發(fā)展的需要。游牧民希望通過定居，享受良好的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、交通等公共服務(wù)，并通過提高經(jīng)濟(jì)收入來維持并獲得更高質(zhì)量的生活。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，客觀需要通過改變游牧生產(chǎn)方式來增強(qiáng)自我發(fā)展能力。實(shí)踐表明，無論是發(fā)展畜牧業(yè)，還是發(fā)展種植業(yè)，或二三產(chǎn)業(yè)，只要能夠以增收來滿足游牧民提高自我發(fā)展能力的需要，游牧民就會定居下來，否則，游牧民會因無法擺脫貧困、收入較低而繼續(xù)游牧。
　　三、定居工程建設(shè)面臨的問題
　　（一）定居工程建設(shè)重點(diǎn)與游牧民的發(fā)展需要存在差距
　　目前，定居工程建設(shè)已使游牧民的生活發(fā)生了嶄新的變化。但是，游牧民群眾感到以保障住房為重點(diǎn)的定居工程建設(shè)還不能使自身擺脫落后生產(chǎn)方式的桎梏。以游牧民生產(chǎn)的轉(zhuǎn)場環(huán)節(jié)為例，據(jù)調(diào)查，每年的冬春季轉(zhuǎn)場時間約為兩周左右，沿途十分艱苦，肥羊走瘦、瘦羊走死，懷胎母羊流產(chǎn)是常見的事，途中的暴風(fēng)雪、沙塵暴和大雨洪水泥石流也屢見不鮮，僅此環(huán)節(jié)就使游牧民遭受巨大損失。游牧民迫切希望通過定居工程建設(shè)使他們穩(wěn)定在定居點(diǎn)發(fā)展生產(chǎn)，并盡快滿足提高自我發(fā)展能力、夯實(shí)實(shí)現(xiàn)小康基礎(chǔ)的需要。
　?。ǘ┒ň幼》拷ㄔO(shè)標(biāo)準(zhǔn)明顯滯后
　　新疆游牧民定居住房建設(shè)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)為：每戶60平方米、每平方米594元、磚木結(jié)構(gòu)。這一標(biāo)準(zhǔn)側(cè)重于為游牧民解決基本的居住條件，但著眼于實(shí)現(xiàn)小康，該標(biāo)準(zhǔn)已明顯滯后。
　　594元/平方米的單位造價(jià)也明顯偏低。隨著新疆步入大開發(fā)、大建設(shè)、大發(fā)展的新時期，建筑材料需求旺盛，建材價(jià)格漲幅較大。同時，游牧民定居點(diǎn)相對偏遠(yuǎn)，物流和勞動力成本相對較高。
　　（三）定居工程建設(shè)缺乏配套政策的支撐
　　本人走訪了一些不愿意定居的游牧民，了解到游牧民不僅關(guān)注定居住房建設(shè)，而且更關(guān)注定居后靠什么生活。對于目前的定居工程建設(shè)，他們認(rèn)為還有諸多的問題沒有解決。
　　一是資金短缺。在大多數(shù)農(nóng)牧區(qū)，金融部門貸款手續(xù)多、額度小、貸款周期短，多為一年期，游牧民只能靠自有資金來籌措定居工程建設(shè)的自籌部分。受游牧生活方式影響，大多數(shù)游牧民沒有積蓄觀念，缺乏現(xiàn)金積累。
　　二是后續(xù)產(chǎn)業(yè)建設(shè)滯后。多數(shù)定居點(diǎn)缺乏較為完備的市場條件，缺乏其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)的支撐，定居游牧民不得不選擇繼續(xù)發(fā)展牲畜養(yǎng)殖。
　　四、對新疆實(shí)施定居工程的建議
　　（一）加強(qiáng)定居工程的內(nèi)涵建設(shè)
　　本人認(rèn)為，結(jié)合新疆實(shí)際，定居工程需要以下內(nèi)涵，即定居工程不僅僅是以保障游牧民住房為重點(diǎn)的安居工程，更是著眼于實(shí)現(xiàn)小康，從根本上解決廣大游牧民生產(chǎn)生活問題的工程。定居工程建設(shè)需要以提高游牧民自我發(fā)展能力為中心，在確保定居游牧民“樂業(yè)”的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)“安居”。建議國家創(chuàng)新定居工程的內(nèi)涵，增加能夠滿足游牧民自我發(fā)展需要的建設(shè)內(nèi)容。
　?。ǘ┨岣叨ň幼》拷ㄔO(shè)標(biāo)準(zhǔn)和國家預(yù)算內(nèi)資金補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)
　　為確保新疆定居游牧民2020年實(shí)現(xiàn)小康，建議將既定的60平方米定居住房面積標(biāo)準(zhǔn)提高至游牧民所希望的80平方米，造價(jià)標(biāo)準(zhǔn)從594元/平方米提高至實(shí)際發(fā)生的850元/平方米。據(jù)計(jì)算，80平方米住房約需投入建設(shè)資金6.8萬元。建議國家沿用2.5萬元占60平方米住房投資70.15%的比例標(biāo)準(zhǔn)，將國家預(yù)算內(nèi)資金補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高至4.77萬元/戶。
　?。ㄈ吘车貐^(qū)的游牧民定居工程建設(shè)予以特殊補(bǔ)貼
　　邊境地區(qū)交通落后，工業(yè)不發(fā)達(dá)，距離市場遠(yuǎn)，購買建材運(yùn)距長。與其他地區(qū)相比，建材成本、物流成本、人力成本相對較高，工程建設(shè)的成本明顯偏高。同時，生活在這類地區(qū)的游牧民更加貧困，游牧民定居工程建設(shè)難度更大，亟需更多的扶持、特殊的政策。建議國家加大對邊境地區(qū)游牧民的幫扶力度，根據(jù)建材購買量適度增加定居工程建設(shè)補(bǔ)貼。
　?。ㄋ模┲贫ㄕ咝越鹑诓块T專項(xiàng)信貸政策
　　為使所有游牧民都能定居下來發(fā)展生產(chǎn)、增收致富，建議國家制定定居工程建設(shè)信貸支持政策，對駐疆政策性金融部門規(guī)定最低的游牧民定居專項(xiàng)貸款額，并積極引導(dǎo)政策性金融部門簡化手續(xù)，安排額度小、還款期在三年的游牧民定居專項(xiàng)貸款。
　　
　　（宋哲，1977年生，陜西合陽人，新疆維吾爾自治區(qū)發(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)研究院助理研究員、工商管理碩士。研究方向：產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、戰(zhàn)略管理）