目前民事檢察工作面臨的最大問題是工作格局問題，突出表現(xiàn)在兩個方面：橫向工作格局職能單一，制約了民事檢察監(jiān)督職能的全面履行：縱向工作格局“倒三角”，導(dǎo)致基層民事檢察工作薄弱。
　　
　　一、問題與構(gòu)想——當前民事訴訟法律監(jiān)督的困境及原因分析
　　
　　(一)橫向工作格局職能單一，制約了民事檢察監(jiān)督職能的全面履行
　　在以抗訴為唯一職能的前提下，現(xiàn)行工作格局從橫向看職能單一，表現(xiàn)為監(jiān)督范圍過窄、監(jiān)督方式單一、監(jiān)督手段乏力。其一，監(jiān)督范圍上，民事訴訟法僅規(guī)定了對生效錯誤裁判進行抗訴，相關(guān)司法解釋又對抗訴范圍進行了限制，形成了“監(jiān)督等于抗訴”、“抗訴限于普通程序?qū)徟薪Y(jié)果”的基本局面。普通審判程序中的職務(wù)違法、違法調(diào)解和強制調(diào)解等案件和特別程序、非訴程序(督促程序、公示催告)、執(zhí)行程序，都實際處于監(jiān)督盲區(qū)。各地進行了執(zhí)行監(jiān)督、督促程序監(jiān)督等探索，但總量上十分有限，遠沒有形成監(jiān)督態(tài)勢，沒有起到填補監(jiān)督空白的效果。其二，監(jiān)督方式上，以抗訴為主、檢察建議為輔。全國民行檢察工作會議只通報了抗訴和再審檢察建議兩項辦案數(shù)據(jù)。從數(shù)據(jù)看，再審檢察建議發(fā)揮的作用有限。2008年高檢院《關(guān)于貫徹修改后的民事訴訟法的會議紀要》要求以糾正違法通知書、檢察建議、更換承辦人等方式，開展對虛假調(diào)解、執(zhí)行違法等案件和程序的監(jiān)督，但由于沒有相應(yīng)的程序和手段，并未改變監(jiān)督方式單一的局面。其三，監(jiān)督手段上，以書面審查為主、調(diào)查為輔。2001年最高人民檢察院制定的《民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》規(guī)定了調(diào)查手段，但調(diào)查范圍僅限于抗訴事由，沒有涉及訴訟違法情形，也沒有相應(yīng)的調(diào)查程序，且該規(guī)則規(guī)定的調(diào)查范圍尚存在一些值得商榷之處。實踐中針對訴訟中的違法情形進行的調(diào)查因為程序不明確而存在不規(guī)范、調(diào)查目的偏向等問題。
　　
　　(二)縱向工作格局“倒三角”，導(dǎo)致基層民事檢察工作薄弱
　　在以抗訴為單一職能的格局和“上抗下”的制度設(shè)計下，基層院只有提抗職能，省、市院抗訴和提請抗訴工作負擔沉重，形成抗訴工作的“倒三角”結(jié)構(gòu)。近年來法院審判工作格局的調(diào)整和調(diào)解率上升，加劇了“倒三角”結(jié)構(gòu)，基層民事檢察工作日趨萎縮。第二次全國民行檢察工作會議提出以二審生效裁判為監(jiān)督重點后，基層院提請抗訴的職能將更加弱化。同時。由于基層法院調(diào)解案件增多、基層法院承擔著大量非訴案件的辦理和民事執(zhí)行任務(wù)，違法問題比較突出。人民群眾反映強烈，特別需要加強監(jiān)督，基層檢察機關(guān)卻因缺乏監(jiān)督手段而難有作為?；鶎用袷聶z察監(jiān)督的兩難境地成為制約民事檢察工作跨越式發(fā)展的瓶頸。
　　曹建明檢察長全國檢察機關(guān)第二次民行檢察工作會議上提出，“著力構(gòu)建以抗訴為中心的多元化監(jiān)督格局”，“逐步形成各級檢察院各有側(cè)重、各負其責、密切配合的工作格局”，明確基層檢察院的工作職責等，這些重要論述為實現(xiàn)民行檢察工作跨越式發(fā)展指明了方向。如何構(gòu)建多元化監(jiān)督格局，形成各級檢察院各有側(cè)重、各負其責、密切配合的工作格局，關(guān)鍵是要更新觀念，創(chuàng)新機制，實現(xiàn)工作格局的調(diào)整。
　　
　　二、實踐與探索——湖北省檢察機關(guān)開展民事訴訟法律監(jiān)督調(diào)查工作情況的實證分析
　　
　　2005年以來湖北省檢察機關(guān)從創(chuàng)新監(jiān)督措施人手，從構(gòu)建監(jiān)督機制著力，經(jīng)過實踐探索，于2008年7月制定實施了《湖北省檢察機關(guān)民事審判行政訴訟法律監(jiān)督調(diào)查辦法(試行)》(以下簡稱《監(jiān)督調(diào)查辦法》)，規(guī)定了調(diào)查范圍、程序、措施和處理方式等內(nèi)容。自2005年開展試點至2009年底，全省檢察機關(guān)共對當事人申訴控告或依職權(quán)主動發(fā)現(xiàn)的司法人員在民事訴訟中的違法案件426件啟動調(diào)查程序，經(jīng)查實構(gòu)成違法和涉嫌犯罪的共273件。監(jiān)督調(diào)查后提出抗訴13件，發(fā)出再審檢察建議16件；發(fā)出檢察建議163件，發(fā)出糾正違法通知書65份(包括口頭糾正違法36件)；移送紀檢監(jiān)察部門5件：向偵查部門移送職務(wù)犯罪和其他犯罪線索45件，已立案查辦34件41人。五年來的實踐表明，民事法律監(jiān)督調(diào)查機制契合民事訴訟法律監(jiān)督形勢發(fā)展的需要，有力地破解了民行工作難題。在拓展監(jiān)督范圍、豐富監(jiān)督方式、強化監(jiān)督效果、增強法律監(jiān)督工作合力、推動基層民行檢察工作發(fā)展等方面，取得了實效。
　　
　　(一)拓展了監(jiān)督范圍
　　在監(jiān)督調(diào)查的426件案件中，屬于審判程序中的涉嫌職務(wù)違法202件，查實構(gòu)成違法的152件：屬于民事執(zhí)行環(huán)節(jié)的159件，查實構(gòu)成違法的121件；其中，監(jiān)督糾正強制調(diào)解、違法調(diào)解案件20件，監(jiān)督糾正督促程序違法的13件。監(jiān)督調(diào)查的范圍不僅涉及到了審判環(huán)節(jié)中的判決裁定，還涉及到執(zhí)行程序、調(diào)解程序、非訴程序等領(lǐng)域。以往檢察機關(guān)因為缺乏監(jiān)督手段對這些領(lǐng)域未能監(jiān)督，通過監(jiān)督調(diào)查將其納入監(jiān)督視野后，督促糾正了違法違紀行為，化解了社會矛盾。如監(jiān)督調(diào)查的某區(qū)法院違法受理申請支付令一案，查明該法院存在受理管轄錯誤、申請支付令的債權(quán)證據(jù)系復(fù)印件、申請人并非債權(quán)人、扣劃帳款114萬元系案外人財產(chǎn)等一系列錯誤，并從中發(fā)現(xiàn)一起妨害作證刑事犯罪，依法監(jiān)督糾正后產(chǎn)生了良好的社會效果。此外，有些案件的監(jiān)督調(diào)查還產(chǎn)生了促使行政執(zhí)法主體依法行政、中介機構(gòu)規(guī)范運行的積極效果。如某市檢察院在辦理一起民事申訴案件中，發(fā)現(xiàn)原判決采信的傷殘等級鑒定報告適用標準錯誤，導(dǎo)致有關(guān)用人單位多付賠償款。檢察院進行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)該鑒定所近三年來受理的187件傷殘等級鑒定，全部違反鑒定工作規(guī)則，提高傷殘等級標準，違法出具鑒定報告，其中37份已被用于民事訴訟證據(jù)。檢察院據(jù)此向該鑒定所發(fā)出糾正意見。并通過上級檢察院建議其上級鑒定機構(gòu)撤銷該所已制定的與最高人民法院、湖北省傷殘等級鑒定規(guī)定相抵觸的地方性規(guī)定。
　　
　　(二)豐富了監(jiān)督方式
　　開展民事法律監(jiān)督調(diào)查后，檢察機關(guān)在取得證據(jù)材料的基礎(chǔ)上。對于采取何種監(jiān)督方式將有更加清晰的判斷。針對不同情形采用抗訴、再審檢察建議、檢察建議、糾正違法通知書等立體多元化的監(jiān)督方式向法院提出監(jiān)督意見，做到了對人監(jiān)督與對事監(jiān)督相結(jié)合、事中監(jiān)督與事后監(jiān)督相結(jié)合、個案監(jiān)督與綜合監(jiān)督相結(jié)合，多方面、多層次、多渠道地做好監(jiān)督工作。在監(jiān)督調(diào)查的426起案件中，檢察機關(guān)調(diào)查后提出抗訴13件。發(fā)出再審檢察建議16件，發(fā)出檢察建議163件，發(fā)出糾正違法通知書65件(包括口頭糾正違法36件)。各種監(jiān)督方式的綜合運用提高了監(jiān)督的實效。實踐表明，開展民事法律監(jiān)督調(diào)查使監(jiān)督方式的運用更加有力和規(guī)范，監(jiān)督方式得以豐富和完善。
　　
　　(三)強化了監(jiān)督效果
　　其一，提高了抗訴工作水平，強化了抗訴力度和效果。過去，抗訴案件的辦理以書面審查為主，一般只審不查、只對事不對人、只對裁判結(jié)果不對審判過程，難以全面掌握有關(guān)機關(guān)具體執(zhí)法情況，是造成法院當改不改的原因之一。開展監(jiān)督調(diào)查后。與抗訴案件的傳統(tǒng)辦理模式相比，強調(diào)對是否具有抗訴事由的調(diào)查，重點是對裁判不公背后是否存在審判機關(guān)和審判人員受賄枉法等職務(wù)違法問題，抗訴意見建立在調(diào)查基礎(chǔ)之上，抗訴意見更容易被接受。監(jiān)督調(diào)查后提出抗訴的采納率為77.8％，高于全國平均水平。其中。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)原判采信的主要證據(jù)系偽造的共4件，提出抗訴或再審檢察建議后均得到改判。如某市檢察院在辦理某葡萄釀酒股份有限公司申訴案中，經(jīng)過查證發(fā)現(xiàn)，被申訴人在購買紅酒時故意約定巨額賠償金，事后偽造了該批紅酒屬假冒知名產(chǎn)品、受到巨大損失的證據(jù)，通過訴訟索取賠償。原審法院沒有發(fā)現(xiàn)該證據(jù)系偽造，予以采信造成錯判。檢察院以“原判決、裁定認定事實的主要證據(jù)是偽造的”為抗訴理由發(fā)出再審檢察建議后，法院啟動再審程序剔除了偽造證據(jù)證明的損失部分，為當事人挽回損失50余萬元。其二，強化了檢察建議和糾正違法通知書的監(jiān)督效果。開展監(jiān)督調(diào)查后，檢察機關(guān)提出的監(jiān)督意見建立在經(jīng)過調(diào)查核實取得扎實證據(jù)基礎(chǔ)上，監(jiān)督的說服力得以增強，被監(jiān)督對象將更容易理解監(jiān)督行為的適當性，更加重視按照監(jiān)督意見改進工作。檢察機關(guān)監(jiān)督調(diào)查后提出的監(jiān)督糾正意見多被采納，檢察建議和糾正違法通知書采納率低的局面得到有效扭轉(zhuǎn)。近年來，通過民事法律監(jiān)督調(diào)查對存在違法或者制度漏洞的問題，發(fā)出檢察建議163件，法院已采納93件：發(fā)糾正違法通知書65份(包括口頭糾正違法36件)，法院已糾正57件。其三，強化了法院接受監(jiān)督的意識，與法院的溝通銜接機制開始順暢。在各地進行具體案件的調(diào)查中，法院由不理解到理解、不配合到主動配合，逐步形成了相互理解、相互配合的良好關(guān)系。如某縣檢察院經(jīng)調(diào)查查明該縣法院執(zhí)行局截留挪用執(zhí)行款20余萬元，就執(zhí)行款管理混亂的問題發(fā)出檢察建議后，市中級法院院長在全市法院院長會議上通報該案、強調(diào)今后要主動接受檢察機關(guān)的監(jiān)督，并以該案為反面教材，在全市法院系統(tǒng)進行專項整頓。某縣檢察院調(diào)查查明某審判員在破產(chǎn)清算中私分公款的事實后，縣法院由對抗監(jiān)督轉(zhuǎn)為主動糾正違法、處分違法人員。某區(qū)檢察院監(jiān)督調(diào)查的區(qū)法院違法解凍以對抗強制執(zhí)行案中，法院收到糾正違法通知后次日即向區(qū)檢察院送來《復(fù)函》，承認前次回復(fù)拒絕接受監(jiān)督的錯誤，三日內(nèi)即撤銷了虛假裁定、在各部門通報該案，開展專項整頓。省檢察院民行處多次與省法院相關(guān)業(yè)務(wù)部門溝通磋商，就抗訴案件的再審審級、再審檢察建議范圍、調(diào)閱卷宗、數(shù)據(jù)材料等方面達成共識，與省法院會簽了《關(guān)于在審判工作和檢察工作中加強監(jiān)督制約、協(xié)調(diào)配合的規(guī)定(試行)》。
　　
　　(四)增強了法律監(jiān)督工作的合力
　　開展民事法律監(jiān)督調(diào)查后，由于民行干警較為熟悉民事審判工作規(guī)律，通過監(jiān)督調(diào)查容易發(fā)現(xiàn)犯罪線索，并根據(jù)內(nèi)部分工和監(jiān)督制約的規(guī)定移送自偵部門進行查處，此類案件成案率較高。近年來，通過民事法律監(jiān)督調(diào)查發(fā)現(xiàn)并移送職務(wù)犯罪和其他犯罪線索45件(其中，司法人員職務(wù)犯罪32件、其他國家工作人員職務(wù)犯罪8件，普通刑事犯罪5件)。占監(jiān)督調(diào)查查實構(gòu)成違法總數(shù)(273件)的16.5％。已立案查辦34件，成案率為75.6％。如某區(qū)檢察院在辦理一起債務(wù)糾紛申訴案件中。通過審查申訴材料，發(fā)現(xiàn)區(qū)法院在執(zhí)行該判決中，存在以明顯低價評估拍賣被執(zhí)行房產(chǎn)的問題，經(jīng)啟動監(jiān)督調(diào)查程序，發(fā)現(xiàn)執(zhí)行法官指使評估人員低價評估、將價值260余萬元的房屋僅評估為136萬元并違規(guī)拍賣、收受賄賂的犯罪事實。
　　
　　(五)打開了基層民行工作新局面
　　由于基層檢察院沒有抗訴權(quán)，再加上基層法院民事案件調(diào)解結(jié)案率普遍提高，基層檢察院提請抗訴工作萎縮，加劇了省、市、縣民行抗訴工作的“倒金字塔”局面。同時。長期以來形成的“監(jiān)督等于抗訴”的單一職能定位，影響了基層院全面履行民事行政訴訟監(jiān)督職能。民事訴訟法修改以后，高檢院要求基層民行部門除了辦好提請抗訴案件外，還要重點開展執(zhí)行監(jiān)督、調(diào)解監(jiān)督等工作。湖北省監(jiān)督調(diào)查工作的開展，為基層檢察院有效開展民事法律監(jiān)督提供了機制和手段，為打開基層民行工作新局面提供了契機，一定程度上扭轉(zhuǎn)了基層民行工作薄弱的局面。在監(jiān)督調(diào)查工作的推進過程中，省院確立了以省院為指導(dǎo)、以市州院為支點、以基層院為重心的工作格局，突出發(fā)揮基層院的作用。在湖北省監(jiān)督調(diào)查構(gòu)成違法和犯罪的273件案件中，有198件是基層民行部門辦理的，占72.5％。監(jiān)督調(diào)查機制已成為全省基層民行檢察工作新的“增長點”。
　　
　　三、屬性與界限——構(gòu)建民事法律監(jiān)督調(diào)查權(quán)的理論基礎(chǔ)
　　
　　法律監(jiān)督權(quán)本身蘊含著調(diào)查權(quán)，調(diào)查權(quán)是檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職能應(yīng)當享有的一項權(quán)力。湖北省檢察機關(guān)在開展民事法律監(jiān)督調(diào)查的實踐中始終立足并堅持法律監(jiān)督屬性。一是在性質(zhì)上。民事檢察監(jiān)督在性質(zhì)上是對公權(quán)力的監(jiān)督：民事法律監(jiān)督調(diào)查來源于民事檢察權(quán)，在行使上從屬于履行法律監(jiān)督職能的需要，圍繞法律監(jiān)督目的的有效實現(xiàn)和職能的充分履行來展開。二是在地位上。民事檢察監(jiān)督是居中監(jiān)督：檢察機關(guān)進行民事法律監(jiān)督調(diào)查既不是為了任何一方當事人的利益，也不具有自身的特殊訴訟利益，而是專司監(jiān)督職責糾正訴訟活動中的違法行為，維護法律的正確實施。三是在范圍上，民事檢察監(jiān)督是在法律授權(quán)范圍內(nèi)對發(fā)生的違法情形或生效的錯誤裁判進行監(jiān)督：民事法律監(jiān)督調(diào)查的范圍是有限的，大體可分為兩大類，即調(diào)查是否存在抗訴事由(而不是調(diào)查事由本身)、調(diào)查審判機關(guān)及其工作人員是否有其他訴訟違法情形。調(diào)查范圍的限定符合民事、行政訴訟規(guī)律的內(nèi)在要求，如果任意擴大調(diào)查范圍，就會打破訴訟平衡結(jié)構(gòu)，有違當事人平等、意思自治等訴訟基本原則。四是在效力上，民事檢察監(jiān)督的效力主要是依法啟動相應(yīng)的法律程序、提出相應(yīng)的司法建議或意見，不代行審判權(quán)：民事法律監(jiān)督調(diào)查的啟動和處理方式同樣是程序性的，根據(jù)監(jiān)督調(diào)查的結(jié)果啟動法院再審程序或提出監(jiān)督糾正訴訟違法的建議、通知等。五是在目的上，民事檢察監(jiān)督的基本目標是通過依法監(jiān)督糾正訴訟違法和裁判不公問題，維護司法公正：民事法律監(jiān)督調(diào)查機制的著眼點是維護司法公正，著力點是監(jiān)督糾正訴訟違法和司法不公問題。
　　在法律監(jiān)督調(diào)查權(quán)的行使中，還應(yīng)深入把握相關(guān)概念的區(qū)別：一是監(jiān)督調(diào)查權(quán)與職務(wù)犯罪初查權(quán)的區(qū)別。監(jiān)督調(diào)查權(quán)與職務(wù)犯罪初查權(quán)在目的、對象、調(diào)查后的處理等方面都存在明顯的差別。其一，在目的上，民事法律監(jiān)督調(diào)查權(quán)是民事訴訟程序內(nèi)的調(diào)查，其目的是保障民事訴訟監(jiān)督職能的履行，維護司法公正；職務(wù)犯罪案件初查系刑事訴訟程序內(nèi)的調(diào)查，圍繞涉嫌犯罪事實進行調(diào)查，其目的是為了核實是否可能構(gòu)成犯罪；其二，在范圍上，民事法律監(jiān)督調(diào)查權(quán)的范圍是是否具有抗訴相關(guān)的事實和可能存在違法的訴訟行為，具有有限性；職務(wù)犯罪初查權(quán)的范圍是涉嫌構(gòu)成犯罪的人員或事件，具有全面性；其三，在處理方式上，監(jiān)督調(diào)查后的處理方式有抗訴、提出監(jiān)督意見、報請進入職務(wù)犯罪偵查程序、沒有發(fā)現(xiàn)違法事實予以澄清或說明等四種。初查后的處理方式有立案和不立案兩種。民事法律監(jiān)督調(diào)查與初查也存在一定的聯(lián)系，民事法律監(jiān)督調(diào)查中如發(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪線索，即與初查機制相銜接，通常的做法是報經(jīng)檢察長同意移送偵查部門進行初查。二是監(jiān)督調(diào)查權(quán)與法院調(diào)查權(quán)的區(qū)別。民事訴訟法及司法解釋對法院調(diào)查權(quán)的范圍、程序有明確的規(guī)定。法院行使調(diào)查權(quán)的目的是查清民事案件爭議事實、調(diào)處當事人糾紛。檢察機關(guān)調(diào)查的目的是對公權(quán)力的監(jiān)督，調(diào)查完全是站在維護民事法律正確適用的立場上進行的。檢察機關(guān)對案件相關(guān)事實和法院審判情況進行調(diào)查，不是代替當事人收集證據(jù)，即使涉及到案件本身一些實體性事實和程序性事項，也是為了履行監(jiān)督職能的需要，不同于法院行使調(diào)查權(quán)。三是監(jiān)督調(diào)查權(quán)與法院紀檢監(jiān)察權(quán)的區(qū)別。民事法律監(jiān)督調(diào)查的對象是審判機關(guān)及其工作人員在訴訟活動中的影響司法公正的涉嫌違法違紀的行為，并非一般的違法違紀行為，不會干預(yù)法院紀檢監(jiān)察部門行使職權(quán)。(2)兩者的聯(lián)系在于，檢察機關(guān)行使調(diào)查權(quán)證實司法工作人員職務(wù)行為違法的，可以根據(jù)具體情況提出監(jiān)督意見，移送法院紀檢監(jiān)察部門進行處理。
　　
　　四、程序與構(gòu)建——民事法律監(jiān)督調(diào)查權(quán)的具體內(nèi)容
　　
　　民事訴訟法未對法律監(jiān)督調(diào)查權(quán)的概念、范圍、手段、程序等作出明確規(guī)定，由此帶來了兩方面的問題，一是檢察機關(guān)民事法律監(jiān)督調(diào)查權(quán)的行使處于于法無據(jù)的狀態(tài)；二是不利于調(diào)查工作的規(guī)范和制約。筆者認為，應(yīng)在改革試點的基礎(chǔ)上，對民事法律監(jiān)督調(diào)查權(quán)的概念、范圍、手段、程序、處理方式、被調(diào)查者的義務(wù)等進行深入研究，并將其寫入立法。
　　民事法律監(jiān)督調(diào)查權(quán)的構(gòu)建，是立法已然包含的精神與原則的凸顯，符合中央司法體制改革要求，契合法律監(jiān)督的基礎(chǔ)理論和檢察機關(guān)的職能定位。該權(quán)力的構(gòu)建必將優(yōu)化檢察職權(quán)的配置，推動民事訴訟法律監(jiān)督制度的改革和完