摘要：我國自1994年進(jìn)行分稅制財(cái)政管理體制改革以來進(jìn)行了不斷的完善，但還存在很多問題。本文以此為切入點(diǎn)。首先介紹我國分稅制的概況，進(jìn)而指出存在的主要問題，同時(shí)介紹國外的分稅制概況，旨在從中找出對(duì)我國分稅制完善有借鑒意義的做法和制度。
　　
　　近年來，各級(jí)地方政府的收支矛盾以及由此引發(fā)的地方公債規(guī)模龐大和“土地財(cái)政”等一直是備受關(guān)注的熱點(diǎn)。只要深入地研究不難發(fā)現(xiàn)，出現(xiàn)這些現(xiàn)象的原因都與我國的分稅制財(cái)政管理體制有著緊密的聯(lián)系。我國的分稅制究竟還存在什么樣的問題?這些問題又是怎樣表現(xiàn)出來的?這些疑問必須從分稅制的概念和我國分稅制的概況說起。
　　
　　一、我國分稅制概述
　　
　　分稅制是按照稅種劃分中央與地方收入及其管理權(quán)限調(diào)整各級(jí)政府財(cái)政分配關(guān)系的一種財(cái)政體制。它是按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則和公共財(cái)政理論確立的，是當(dāng)今國際上通行的做法。我國于1994年實(shí)行了分稅制財(cái)政管理體制改革，核心框架有兩個(gè)：一是分稅、分征、分管；二是實(shí)行規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付制度，中央保持必要的自上而下的調(diào)控能力。
　　
　　(一)中央與地方稅權(quán)的劃分
　　中央與地方稅權(quán)的劃分必須建立在合理劃分事權(quán)的基礎(chǔ)上，以使中央和地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)相統(tǒng)一。稅權(quán)即稅收管理權(quán)。包括稅收立法權(quán)、征管權(quán)和收益權(quán)(即稅收收入的享有權(quán))三部分。其中，我國的稅收立法權(quán)集中在中央，稅收征管權(quán)和收益權(quán)則在中央和地方之間進(jìn)行了劃分。
　　我國分稅制將所有稅種劃分為中央固定稅、地方固定稅和共享稅，分稅的基本原則是將一些關(guān)系國家大局和實(shí)施宏觀調(diào)控的稅種劃歸中央，把一些與地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展關(guān)系密切以及適合地方征管的稅種劃歸地方。同時(shí)把收入穩(wěn)定、數(shù)額較大、具有中性特征的增值稅等劃作中央和地方共享收入。
　　
　　(二)我國的轉(zhuǎn)移支付制度
　　在分稅制財(cái)政體制下，政府間支出范圍的劃分依據(jù)是公共產(chǎn)品的層次性和配置效率，收入范圍的劃分依據(jù)是各稅種的特點(diǎn)、稅收的收入功能和調(diào)節(jié)功能。由于收支范圍的劃分所遵循的標(biāo)準(zhǔn)不完全一致，以及各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的非均衡造成各級(jí)政府收支不對(duì)稱。為實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府事權(quán)與財(cái)權(quán)的最終統(tǒng)一。必須建立用于調(diào)節(jié)各級(jí)政府收支水平的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。
　　我國現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度主要有四種形式：一是體制補(bǔ)助和上解；二是一般轉(zhuǎn)移支付；三是年終結(jié)算補(bǔ)助或上解；四是專項(xiàng)補(bǔ)助。與轉(zhuǎn)移支付制度并列。中央政府對(duì)地方的補(bǔ)助還有一種特殊的形式，即稅收返還。2009年起，我國進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，簡(jiǎn)化為一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩類。
　　
　　二、我國分稅制存在的問題
　　
ahIS2HTkeHAuq5nOruplPw==　　(一)政府職能和事權(quán)范圍界定存在的主要問題
　　政府職能的清晰界定是正確劃分各級(jí)政府事權(quán)的基礎(chǔ)，但我國政府職能界定存在一定程度的“內(nèi)外不清”問題。首先，市場(chǎng)與政府職能的界定不清晰，政府越位與缺位并存。其次，事權(quán)劃分原則化。各級(jí)政府之間事權(quán)存在交叉重疊現(xiàn)象。除了少數(shù)事權(quán)屬于中央政府外，各級(jí)政府的職責(zé)并沒有明顯區(qū)別，事權(quán)重疊交叉，地方政府擁有的事權(quán)幾乎全是中央政府的事權(quán)延伸或細(xì)化，以致形成了同一事務(wù)各級(jí)政府齊抓共管的局面。同時(shí)。各級(jí)政府的事權(quán)錯(cuò)位，造成事權(quán)層層下移。最后。事權(quán)劃分缺乏明確的法律界定，使得各級(jí)政府在事權(quán)的履行過程中，上推下卸的問題屢見不鮮。
　　
　　(二)稅權(quán)和財(cái)權(quán)劃分存在的主要問題
　　首先，財(cái)權(quán)過于集中。分稅制改革后，中央財(cái)力大大加強(qiáng)，宏觀調(diào)控能力得到提高，但問題也逐漸暴露出來，比較突出的是財(cái)權(quán)和財(cái)力逐漸向上轉(zhuǎn)移，事權(quán)責(zé)任卻層層下放，給基層帶來不小的收支壓力，從而異化出地方政府亂收費(fèi)、亂攤派、亂罰款、違規(guī)借債等問題。我國目前財(cái)權(quán)過于集中，地方政府過多依賴中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來履行公共服務(wù)職責(zé)，不利于調(diào)動(dòng)地方政府提供公共服務(wù)的積極性。
　　其次，地方稅體系不完善，地方政府缺乏主體稅種。我國分稅制改革雖然對(duì)中央稅和地方稅進(jìn)行了初步劃分。但是這種劃分更多的追求“兩個(gè)比重”的提高，忽視了地方稅體系的建設(shè)。在稅種劃分中，中央政府將數(shù)額較大、較穩(wěn)定的稅種劃歸本級(jí)或作為共享稅：而留給地方的稅種小而雜、稅源分散、收入零星，沒有可靠的主體稅種。缺乏足夠而穩(wěn)定的稅收來源。
　　
　　(三)轉(zhuǎn)移支付制度不完善
　　目前我國的轉(zhuǎn)移支付制度還不完善，問題主要有：首先，轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理，均等化轉(zhuǎn)移支付占比低，而稅收返還占比則較高。由于稅收返還的設(shè)計(jì)主要是保證分稅制改革方案的順利推進(jìn)，存在財(cái)政收入較多的省獲得稅收返還多，財(cái)政收入較少的省獲得稅收返還少的情況，不利于縮小地區(qū)間財(cái)力配置差距，反而會(huì)擴(kuò)大這種差距。其次，轉(zhuǎn)移支付資金分配方法不規(guī)范。目前的轉(zhuǎn)移支付中，只有一般性轉(zhuǎn)移支付相對(duì)比較規(guī)范。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付撥款的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范，隨意性強(qiáng)，立項(xiàng)審批不規(guī)范，項(xiàng)目繁雜，幾乎涉及所有預(yù)算支出項(xiàng)目。而且，部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付需要地方配套資金，進(jìn)一步加劇了困難地區(qū)和富裕地區(qū)可用財(cái)力的差距。最后，省以下轉(zhuǎn)移支付制度不統(tǒng)一。省級(jí)以下政府間財(cái)力差距不斷擴(kuò)大、基層財(cái)政困難等問題。很大程度上與缺乏有力、規(guī)范的省以下轉(zhuǎn)移支付制度有關(guān)。
　　
　　三、完善我國分稅制的若干建議
　　
　　(一)正確界定各級(jí)政府的職能和事權(quán)范圍
　　首先，要正確劃分市場(chǎng)和政府的職能范圍。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，政府在資源配置中的地位發(fā)生了根本性的變化，政府的職能范圍僅限于市場(chǎng)失靈領(lǐng)域，不能越位更不能缺位。這就要求：一方面政府要逐步從一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域中退出，重視發(fā)揮政府對(duì)基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性領(lǐng)域的支持引導(dǎo)作用，調(diào)控社會(huì)資源向制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的區(qū)域和領(lǐng)域傾斜配置：另一方面，一些應(yīng)由政府解決的市場(chǎng)失靈問題，如基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等，政府應(yīng)盡快補(bǔ)位。
　　其次，必須科學(xué)明確地界定各級(jí)政府的事權(quán)，并以法律的形式加以確定。第一，應(yīng)基本按照公共產(chǎn)品的屬性來對(duì)各級(jí)政府的事權(quán)進(jìn)行明確細(xì)分。一方面，應(yīng)當(dāng)改變當(dāng)前我國在事權(quán)劃分中實(shí)行多重標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)狀，全國性公共物品一般應(yīng)屬于中央政府的事權(quán)責(zé)任，地方性公共物品屬于地方各級(jí)政府的事權(quán)責(zé)任，區(qū)域性的公共產(chǎn)品應(yīng)由中央和地方政府共同承擔(dān)責(zé)任。另一方面，要明確細(xì)分各級(jí)政府的職責(zé)，明確各級(jí)政府各自承擔(dān)的責(zé)任，并建立相應(yīng)的費(fèi)用分?jǐn)倷C(jī)制。第二。明確劃分省以下各級(jí)地方政府的事權(quán)范圍，并將地方各級(jí)政府事權(quán)與支出責(zé)任安排重心適當(dāng)上移。第三，完善政府間事權(quán)劃分的法律體系，使各級(jí)政府間事權(quán)劃分“有法可依”。根據(jù)西方發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)，各級(jí)政府間不僅有明晰的事權(quán)劃分，而且事權(quán)的劃分與調(diào)整都是通過立法的形式來確定的。
　　
　　(二)完善稅權(quán)和財(cái)權(quán)在各級(jí)政府之間的劃分
　　首先，要適當(dāng)下放財(cái)權(quán)，合理配置政府間稅權(quán)、收費(fèi)權(quán)和舉債權(quán)。第一，應(yīng)通過完善分稅制的財(cái)政管理體制，賦予各地方政府必要的稅收方面的立法權(quán)和政策調(diào)整權(quán)。對(duì)全國普遍開征但經(jīng)濟(jì)影響較小的稅種，立法權(quán)在中央，稅收政策解釋權(quán)應(yīng)在地方，如城市維護(hù)建設(shè)稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等；對(duì)收入規(guī)模小、未在全國普遍開征的稅種，立法權(quán)和稅收政策解釋權(quán)均應(yīng)在地方，如屠宰稅、筵席稅等。第二，可以允許有條件的省級(jí)政府發(fā)行一定規(guī)模的地方債。不過要對(duì)債務(wù)發(fā)行進(jìn)行嚴(yán)格審批，并明確規(guī)定債務(wù)收入的用途。第三。在收費(fèi)權(quán)方面要繼續(xù)規(guī)范地方政府的收費(fèi)權(quán)。將各種收費(fèi)逐步納入到預(yù)算中來。
　　其次，選擇地方稅主體稅種。地方稅主體稅種稅基應(yīng)較廣，收入穩(wěn)定且規(guī)模較大，具有非流動(dòng)性，稅負(fù)不能轉(zhuǎn)嫁。選擇主要有三：一是營業(yè)稅，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展動(dòng)力越大。與此密切相關(guān)的營業(yè)稅有較大的增長(zhǎng)空間。二是房地產(chǎn)稅，將房地產(chǎn)稅、土地使用稅合并后，作為財(cái)產(chǎn)稅類主體稅種的房地產(chǎn)稅的收入將迅速增加。三是城市維護(hù)建設(shè)稅，改革后的城市維護(hù)建設(shè)稅數(shù)量在地方財(cái)政收入中占較高比重，可作為地方稅主體稅種之一。
　　最后，適當(dāng)增加新的地方稅種。當(dāng)前我國遺產(chǎn)稅、社會(huì)保障稅等尚未開征，影響了稅收對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)力度和廣度。另外，目前相當(dāng)一部分收費(fèi)本身就具有稅收的性質(zhì)，例如資源費(fèi)、排污費(fèi)等。將一些具有稅收性質(zhì)的收費(fèi)和基金納人到稅收范疇中，通過“稅費(fèi)歸位”來理順地方政府的分配秩序，無論從理論上還是在實(shí)踐中。都是完全必要而且緊迫的。
　　
　　(三)建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，促進(jìn)各級(jí)政府財(cái)力與事權(quán)相匹配
　　規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付制度是以各級(jí)政府基本公共服務(wù)能力均衡化為目標(biāo)，在合理劃分政府間財(cái)權(quán)和事權(quán)的基礎(chǔ)上，采取科學(xué)的方法，核定各級(jí)政府的“標(biāo)準(zhǔn)收入能力”和“標(biāo)準(zhǔn)支出要求”，據(jù)以確定均衡撥款和上繳，同時(shí)輔之以必要的專項(xiàng)撥款。要進(jìn)一步規(guī)范和完善我國現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度。應(yīng)采取的具體措施：首先。提高一般性轉(zhuǎn)移支付在全部轉(zhuǎn)移支付中的比重。逐步降低直至最終取消稅收返還制度，將其納入一般性轉(zhuǎn)移支付形式。其次。借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善一般性轉(zhuǎn)移支付資金分配計(jì)算公式，改進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)支出和標(biāo)準(zhǔn)收入的測(cè)算范圍和內(nèi)容，提高指標(biāo)的科學(xué)性和可獲得性。對(duì)于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，要控制和縮小專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和范圍，明確界定列為專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)。最后，在明確劃分各級(jí)政府事權(quán)的基礎(chǔ)上，盡快建立和完善省以下的一般轉(zhuǎn)移支付制度，并通過立法的方式規(guī)范我國的轉(zhuǎn)移支付體系。
　　
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