摘要：憲法是立法規(guī)范行政程序的基礎。我國憲法設定的“責任鏈”模式無法充分保障代議機關對行政行為的約束，因為無論用人手段還是治事手段均存在局限性。在行政程序中遵循公民參與和程序公開原則可以在很大程度上彌補法律對行政權(quán)約束的不足，增強代議機關對行政權(quán)的控制，更多地滿足憲法民主原則的要求。
　　關鍵詞：民主原則；行政程序；行政行為；公民參與；程序公開
　　作者簡介：陳征，男，德國漢堡大學法學博士，北京師范大學法學院副教授，從事憲法學和行政法學研究。
　　中圖分類號：D921 文獻標識碼：A 文章編號：1000-7504（2011）02-0074-06 收稿日期：2010-03-18
　　
　　一、憲法是規(guī)范行政程序的基礎
　　
　　由于憲法體現(xiàn)的是人類社會政治共同體的最高價值準則，因此憲法是立法規(guī)范行政程序的基礎。這包括兩方面含義：一方面，憲法為規(guī)范行政程序提供了正當性依據(jù)；另一方面，憲法又對規(guī)范行政程序進行了限制。［1］也就是說，立法規(guī)范行政程序不得違反憲法的基本原則和思想。我國憲法序言明確規(guī)定：“本憲法以法律的形式確認了中國各族人民奮斗的成果，規(guī)定了國家的根本制度和根本任務，是國家的根本法，具有最高的法律效力。全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責?！?這一條款說明立法機關作為國家機關也必須依照具有最高法律效力的憲法行使立法權(quán)。憲法第5條確立了依法治國原則，該原則首先要求任何法律和法規(guī)均不得同憲法相抵觸。因此，立法機關必須依照憲法對行政權(quán)運作提出的要求來規(guī)范行政程序。本文將圍繞我國憲法民主原則探討規(guī)范行政程序的憲法要求。
　　
　　二、 憲法民主原則對行政權(quán)的約束和控制
　　
　　1． 國家權(quán)力行使的民主正當性
　　與天然具有憲法正當性的公民自由不同，民主國家中國家權(quán)力的存在和行使需要經(jīng)過憲法正當性審查。從人民主權(quán)角度來講，國家權(quán)力必須具有正當?shù)膩碓匆垣@得承認。我國憲法第2條確立了民主原則，第1款明確規(guī)定中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。這包括兩層含義：第一層含義是國家權(quán)力的存在來源于人民，即國家權(quán)力由人民作為制憲者確立，人民賦予了國家權(quán)力存在的民主正當性；第二層含義是國家權(quán)力的行使來源于人民，即在制憲者確立了某項國家權(quán)力之后，權(quán)力的行使必須反映出人民的意愿，這是國家權(quán)力行使的民主正當性，權(quán)力行使的民主正當性水平取決于人民通過特定制度和程序?qū)ζ淇刂坪陀绊懙某潭扰c效果。憲法第2條第2款對第二層含義進行了具體化，確立了人民代表大會制度，明確規(guī)定人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力。換言之，人民代表大會以外的國家權(quán)力必須受人民代表大會的控制和約束。①
　　2． 憲法通過“責任鏈”約束和控制行政權(quán)
　　較之于立法權(quán)和司法權(quán)，行政權(quán)明顯更為龐大和復雜。而與公民利益直接相關的往往是行政主體做出的行政行為。既然行政權(quán)的行使要來源于人民代表大會，那么行政主體做出的每一項行政行為都必須受到人民代表大會的約束和控制。由于代議機關與最終做出行政行為的行政人員之間的“距離”通常非常遙遠，因此制憲者安排了一種逐級負責的制度，希望通過從中央到地方、從人民代表大會到各級行政機關內(nèi)部的一系列“責任鏈”來實現(xiàn)代議機關對行政行為的“遙控”，這一點可以通過我國憲法文本第3條（第2款、第3款）、第69條、第86條（第2款）、第90條（第1款）、第92條、第103條（第1款）、第105條（第2款）以及第110條（第1款、第2款）中“負責”字樣看出。
　　不言而喻，為某一項決定負責的前提是能夠?qū)ζ涫┘佑绊?，否則所負之責不具備合理性。瀏覽憲法文本，制憲者主要提供了“用人”與“治事”兩種影響手段。②
　?。?）用人
　　用人涉及的是由誰來做行政決定的問題。除了對作決定的人選進行安排，還必須同時確定其所承擔的職務，確定職務等于限定了行政人員行政活動的范圍。憲法中規(guī)定的用人手段主要包括選舉和任命兩種方式。憲法第3條第3款、第62條第5項、第63條第2項、第65條第3款、第67條第9項和第101條第1款規(guī)定各級政府正副領導以及國務院各部委領導由各級人民代表大會選舉產(chǎn)生。根據(jù)憲法第89條、第104條、第107條和第115條，國務院、縣級以上地方各級人民政府以及民族自治地方的自治機關是它們下屬各工作部門及派出機構(gòu)、直屬機構(gòu)中領導職務和部分非領導職務的任免機關。其他行政人員職務，一般由任免機關授權(quán)各工作部門領導及任免機關的人事部門任命。
　　根據(jù)我國憲法設定的模式，代議機關可以通過用人手段在一定程度上控制各級政府正副領導以及中央各部委“一把手”。但在行政體系內(nèi)部，各級政府和各部委領導不可能親自任命其管轄范圍內(nèi)的所有行政人員。而完全依照個人意愿逐級任命的模式并不符合憲法思想，因為我國憲法明確規(guī)定行政體系內(nèi)部各級行政人員的任免不得單純?nèi)Q于上級意愿，而要“依照法律規(guī)定的權(quán)限”（參見憲法第89條、第107條和第115條）。我國公務員法就對公務員的錄用、考核、職務任免以及職務升降做出了較為具體的規(guī)定。公務員法第21條規(guī)定：“錄用擔任主任科員以下及其他相當職務層次的非領導職務公務員，采取公開考試、嚴格考察、平等競爭、擇優(yōu)錄取的辦法?！?公務員法第37條規(guī)定：“定期考核的結(jié)果作為調(diào)整公務員職務、級別……辭退的依據(jù)。”此外，公務員法第95條還明確規(guī)定可以對專業(yè)性較強的職位和輔助性職位實行聘任制。我國憲法第27條也規(guī)定：“一切國家機關……實行工作人員的培訓和考核制度……”而考核的目的就是提高國家機關工作人員的辦事能力和工作成績?？梢?，行政人員職務的升降、任免以及辭退要同個人成績和能力等指標掛鉤，委任制也要遵循平等、競爭等原則。照此，代議機關無法通過一系列“用人鏈”來控制和約束每一項行政行為。
　　（2）治事
　　治事涉及的是行政決定的內(nèi)容。在我國憲法規(guī)定的治事手段中，立法手段最為重要和有效。第58條規(guī)定全國人民代表大會及其常務委員會行使國家立法權(quán)。第62條和第67條對立法權(quán)的行使做出了具體規(guī)定。根據(jù)憲法第5條的依法治國原則，一切國家機關都必須遵守憲法和法律；一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。
　　但法律對具體行政活動的調(diào)控效果在很大程度上取決于相關規(guī)定的明確性。有時基于空間、時間和調(diào)整對象的復雜性等原因，立法者無法將所有偶然甚至不可預知的情況都預先通過相對抽象的法律規(guī)范進行具體調(diào)整，因而會不可避免地留給行政權(quán)一定的裁量和評斷空間，從而把做出合理決定的任務轉(zhuǎn)交給行政機關。立法者有時甚至只能規(guī)定目標，而無法確定行政機關實現(xiàn)目標的手段。由于在此司法機關的審查極其有限，法律調(diào)控的效果大大減弱。
　　除了立法，憲法第62條第11項、第67條、第69條、第71條、第73條、第88條、第90條、第92條、第99條、第104條還分別規(guī)定了決議、決定、命令、指示、規(guī)章、行政法規(guī)、監(jiān)督、最后決策權(quán)、撤銷地方性法規(guī)和決議這些治事手段。這一系列手段在中央一級、地方各級以及中央與地方各級之間相